基于耕地非经济价值基础的省级耕地保护责任量配置

祁欣欣，许 实，方 斌

（1.南京师范大学新型城镇化与土地问题研究中心，江苏 南京 210023；2.江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏 南京 210023；3.江苏省物质循环与污染控制重点实验室，江苏 南京 210023；4.中国土地勘测规划院，北京100035）

基于耕地非经济价值基础的省级耕地保护责任量配置

祁欣欣1，2，3，许 实4，方 斌1，2，3

（1.南京师范大学新型城镇化与土地问题研究中心，江苏 南京 210023；2.江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏 南京 210023；3.江苏省物质循环与污染控制重点实验室，江苏 南京 210023；4.中国土地勘测规划院，北京100035）

研究目的：通过测算各省耕地责任保护量，为耕地保护地方政府责任价值补偿机制的建立提供理论参考。研究方法：借鉴相关研究成果，确定耕地非经济价值组成，以人均耕地非经济价值均衡为基础，对各省耕地保护的责任量进行量化。研究结果：单位面积耕地的非经济价值呈由东往西逐级降低趋势，且分布更有规律。不同省域耕地非经济价值总量呈由东部向西部逐级递减态势，但规律性并不十分明显。与国家下达到各省2020年的耕地保有量指标相比，20个省的耕地保有量指标没有达到应承担的责任量，11个省超过了应承担的责任量。研究结论：各省所应承担的耕地责任量差异较大，与各省耕地非经济价值总量的大小有较密切的关系。全国超出省份超出耕地保护责任量之和大于缺失省份缺失责任量的和，按非经济价值测算，全国保护的耕地面积总量处于盈余状态。

土地管理；耕地；非经济价值；耕地保护责任量；配置

1 引言

耕地是人类赖以生存的物质基础和保障，耕地保护涉及国家粮食安全、社会稳定，是关乎国家社会经济可持续发展的战略性问题[1]。然而随着城市化进程的加快，耕地资源流失迅速，严重威胁中国的粮食和生态安全，并成为维护社会稳定最重要的因素之一。因此，在社会经济不断增长和人口不断增加的双重压力下，明确地方政府最低耕地保护责任，对维护社会稳定及保持生态平衡无疑具有重要意义。分析《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》分配给各省的耕地保有量，存在明显的中、西部地区高和东部地区低的特征，其实质是发展快的区域耕地保护量小于发展慢区域的耕地保护量。尽管保护耕地能获得一定的经济价值，但与建设用地的经济价值无可比性。另外，耕地所带来的非经济价值量十分巨大，如果将其纳入到耕地价值中，单位面积耕地价值总和并不低于工业用地价值，但这部分价值大多数没有通过市场交易让耕地保护者获取，而是被无偿奉献给了人类。从公平的角度看，区域释放的超过本区域人口所得到的非经济价值量，且被其他供应不足区域所接受的价值应由后者补偿前者，那么如何测算出区域耕地所需要的非经济价值总量，并通过这一价值量配置区域应当承受的耕地保护量是值得探究的重要问题。目前很多学者基本认同耕地非经济价值的作用与地位，并对其对策建议以及测算提出了诸多有价值的建议。如牛海鹏等认为耕地的生态和社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因，强调建立和实施耕地保护经济补偿机制的重要性[2]；周小平等综合考虑地区人口、耕地自然资源等因素，分析各省耕地面积赤字或盈余情况，确定省级层面耕地保护补偿关系[3]。但是现有研究大多只是停留在定性研究和政策构建方面，在定量研究和测算结果的应用方面仍存在较大不足。关于耕地保有量的研究，学者多从定性分析或预测的角度对国家耕地保有量指标加以测算，且基本没有涉及对各省耕地保有量指标的配置[4-5]。基于此，本文采取定性与定量相结合方法，运用2014年统计数据，以耕地的非经济价值量为基础，反算各省的责任耕地量，并将责任耕地量与《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中下达给各省的2020年耕地保有量指标进行比较，分析各省耕地保护的合理性，同时针对测算结果提出耕地保护的修正措施与建议。

2 研究的思路与框架

2.1 研究的总体思路

（1）从耕地的非经济价值入手，将其分为社会保障价值和生态价值，在保证每个人口享受均等的非经济价值下，测算各省耕地保护最低责任量。

（2）以全国及31个省、直辖市、自治区（不包含港、澳、台地区）为单元，以各省的非经济资源总和为基础，测算各省及全国的耕地单位面积价值和全国耕地总价值。

（3）从每个公民的权利享受出发，并体现社会主义公平、公正的价值观念，每个人获得的非经济价值应该是均衡的。基于该原理可由全国耕地总价值测算出全国每个公民所应享受的耕地非经济价值量，进而测算出实现区域内人口所需要的耕地非经济价值总和，由此可测算各省所应承担的责任耕地量。

（4）为确保各省责任耕地量得到有效保证，并让耕地保护量多的区域能得到相应的补偿，耕地保护量少的区域能缴纳相应的补偿，本文从责任保护量国家战略、地方结对互补等角度建立了配套对策。

2.2 研究的总体框架

耕地的整体价值分为经济价值、社会保障价值和生态价值[6]。经济价值是指耕地用于农业生产所获得的农产品的价值，由于各省耕地所产生的经济价值基本上是通过市场上让生产者获取，只有生态价值和社会保障价值是贡献给全社会的，本文将两者之和称之为耕地非经济价值。本文以2013年国家及各省现有资源量为基础，测算内容包括：（1）国家及各省单位面积耕地的非经济价值；（2）国家所承担的非经济价值总量；（3）各省所承担的非经济价值总量，即将国家耕地非经济价值总量按照各省人口比例分配到省；（4）区域耕地的最低保有量，即各省所承担的非经济价值总量与单位面积耕地非经济价值的比值。具体流程见图1。

图1 耕地保护责任量配置框架Fig.1 The framework of confguration on optimal quotas of cultivated land preservation

3 测算的主要方法

3.1 单位面积耕地的非经济价值

耕地的非经济价值可分为国家与省级两个层面，省级耕地单位面积非经济价值的测算模型可设为：

式1中，Vp为各省单位面积耕地价值，Vsp为各省耕地的单位面积社会保障价值，Vep则为各省耕地的单位面积生态价值。国家层面可以采取与省级耕地单位面积非经济价值模型一致的测算方法，根据国家级数据计算得到国家耕地单位面积非经济价值，为与省级区别开，用Vc表示。

3.1.1 耕地的社会保障价值 耕地的重要功能之一是提供国家必要的粮食，满足国家对粮食的需求，以确保粮食安全，维护社会稳定。此外，耕地还是农民维持最基本生活和就业的保障，因此耕地的社会保障价值包括耕地维护国家稳定的价值和保障农民生活的价值两部分。前者可通过测算单位面积耕地保障粮食安全价值体现[7-8]，后者则通过单位面积耕地提供的基本生活保障测算，公式为：

式2中，Vw为各省单位面积耕地维护稳定价值，Vb为各省单位面积耕地生活保障价值。

随着耕地面积的不断减少，保障粮食安全不容忽视。周建春认为耕地国家粮食安全价值是指中央政府从国家粮食安全战略出发，通过土地利用规划等方式，强制确保国家所需要的基本耕地数量和质量而体现的价值量[9]，它是耕地的国家粮食安全战略权利的价值体现。基于这一算法，耕地维护稳定价值的模型可设为：

式3中，T为国家收取各省的耕地占用年费用；CP为国家为保护现有耕地所支出的必要的年费用。T主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，耕地占用税可根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》计算，新增建设用地有偿使用费可依据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》和《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》中各省相对应的价格等级计算，耕地开垦费则以各省一般耕地平均开垦费为标准。CP主要由灾毁耕地复垦费、基本农田指示牌费用和耕地动态遥感监测费用组成。周建春计算得到的CP数值过小，仅为82.5元/hm2，可忽略不计，故本文未予计算。

耕地的生活保障价值主要是耕地保障农村劳动力劳动就业的价值，从维持农民生活的角度出发，测算耕地能够提供农村居民最低生活保障标准的价值[10]。可通过各省城市最低生活保障标准测算，公式为：

式4中，R为各省农村人口数，E为各省城市最低生活保障年标准，A为各省耕地总面积。

在国家耕地单位面积维护稳定价值的测算中，由于耕地占用税按照地区人均耕地面积采取差别税率，因此全国耕地占用税根据各省人均耕地面积选取与国家人均耕地面积相近的青海省耕地占用费，国家新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费则选用各省平均标准。

3.1.2 耕地的生态价值 土地的生态价值即反映土地生态功能的价值[11]，耕地一旦附着植被，尤其是种植农作物的时候，其生态价值凸现。因此，通常是把耕地及其种植的作物作为一个整体，也即耕地与地上作物组成的生态系统所产生的生态服务功能，这种价值是合成体产生的，认为是耕地衍生的生态价值，并将这些价值作为一个整体加以测算，包括贮存与循环营养物质、更新与维持土壤肥力、净化环境、调节气候等方面[12]。而对于该价值的测算，可采用生态系统服务功能价值评价法来评估。主要计算耕地的调节气候、固碳释氧、涵养水源、净化环境、保持土壤共5类价值[7,13-15]。

调节气候价值可根据林地所具有的改善小气候效应，用与林地调温效果等价的年空调耗电价值替代[16]；固碳释氧价值运用碳税法和成本造林法，根据李景刚对每公顷阔叶林固定CO2及释放O2价值的测算，计算林地的固碳释氧价值[14]；涵养水源价值可根据各地2010—2012年平均降水量，参考全国建设每立方米水库的投资成本，测算林地的涵养水源价值；净化环境价值依据林地脱硫、吸氮、阻尘的能力值，计算人工吸收净化空气中硫化物、氮化物、粉尘等有害物质的成本作为林地净化环境价值[16]。按照耕地发挥生态服务功能的实际效果，可将林地的调节气候、固碳释氧、涵养水源、净化环境价值折算为耕地价值，折算系数为0.2。耕地的保持土壤价值可以从保持土壤养分、减少土地废弃和减轻泥沙淤积3个方面来测算，孙新章将全国内陆31个省区市分为东北地区、华北地区、黄土高原地区、西北干旱区、青藏高原区、长江中下游地区、华南地区、西南地区8个地区分别计算全国及分区域耕地保持土壤价值[13]。根据各省的具体位置，可计算全国及各省耕地保持土壤价值。

3.2 耕地的非经济价值总量

通过将计算出来的单位面积耕地的社会保障价值和生态价值合并可得出全国及各省耕地单位面积非经济价值。式5可测算出国家耕地非经济总价值：

式5中，Zc为全国耕地非经济价值总量，Ap为全国总耕地面积。按照各省人口比例将全国耕地的非生态价值总量分配到各省，从而求得各地方耕地的非经济价值总量。测算模型为：

式6中，Zp为各省耕地非经济价值总量，a为各省人口比例，Rp为各省总人口，Rc为全国总人口。

3.3 耕地的最低保有量

通过对各省的耕地非经济价值总量以及单位面积非经济价值的分析与计算，可以得到地方所应承担的责任耕地量S。计算公式如下：

3.4 数据来源

本文所涉及的数据主要来自2014年《中国统计年鉴》以及民政部发布的2013年年末社会服务统计数据。全国及各省耕地面积采用第二次土地调查主要数据成果公报中的截至2009年12月31日的耕地面积数据（是全国现有最新的耕地数据）。2020年的耕地数据来自《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。

4 研究结果与分析

根据以上原理对各省的单位面积耕地的非经济价值与耕地非经济价值总量进行测算，结果表明：不同省份在单位面积耕地非经济价值、耕地非经济价值总量、耕地保护责任量等方面呈现出较大差异。

（1）单位面积耕地非经济价值总体上呈由东往西逐级降低趋势，分布规律更为明显。东部沿海地区普遍较高，最高的5个省（市、区）是上海市、北京市、天津市、浙江省和广东省，最低的是青海省、甘肃省、新疆维吾尔自治区。高值区尤其是北京、上海及沿海城市等，主要由于社会经济较发达，耕地占用费用、居民最低生活保障标准高，因而其单位面积耕地所承担的非经济价值高；低值区如青海、甘肃等地，均处于经济欠发达地区，单位面积耕地的社会保障价值和生态价值普遍低于其他地区，单位面积耕地的非经济价值总量自然较低（图2，封二）。

（2）耕地非经济价值总量总体上呈东部向西部逐级递减态势。其中，最高的前三省分别为广东省、山东省和河南省，而三省中只有广东省在东部地区，其他两省均在中部地区，但人口数量都较大；相反，需求生态价值量最小的依次是西藏自治区、青海省、宁夏回族自治区，均处在西部地区，也是中国人口较少的三个省。分析原因，本文是基于每个公民享受平等的耕地非经济价值，所以影响非经济价值总量的主要因素是人口，与人口数量呈线性关系。因此，人口多的省份自然就需求更多的耕地非经济价值（图3，封二）。

（3）基于以上结果，可进一步测算出2013年全国耕地保护责任量最低应达到11952.02×104hm2（17.93×108亩），低于《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》确定的2020年12033.03×104hm2（18.05×108亩）的耕地面积指标。耕地保护责任量测算结果表明：各省耕地保护责任量与耕地非经济价值总量的分布相似，但也存在不同。其中，最高的除四川省外，是山东省、河南省、广东省；最低的是西藏自治区、青海省、宁夏回族自治区。产生这一分布的原因主要是由于人口越多所需要的单位面积耕地非经济价值就越多，对耕地生态需求量也就越高，因此，人口较多的地区所应承担的耕地责任量也多。研究发现各省耕地保护责任量与社会经济发展水平相关性不是很密切，更多的是人口、经济、自然资源条件的综合影响形成耕地保护责任量的省域间差异（图4，封三）。

（4）与《全国土地利用总体规划（2006—2020年）》下达到各省2020年的耕地指标相比，到2020年将有20个省份无法达到测算的耕地保护责任量，只有11个省份的耕地保护责任量能得到有效保证。其中责任量缺失较大的前三个省份分别为广东省、湖南省、福建省，尤其是广东省，缺失量达439.76×104hm2，超过其指标量接近151%。20个省份共缺失耕地责任量达2026.70×104hm2，如果按超出的百分比计算，排在前三位的地区分别为北京市、上海市、广东省，分别超出423%、329%、151%，说明发展越快的区域其耕地保护责任缺失率越高。

（5）总体上全国超出省份超出耕地保护责任量之和大于缺失省份缺失责任量的和，11个耕地保护面积超过责任量的省份共超出责任量2108.01×104hm2，高于20个省份的缺失量之和，其中仅黑龙江省就超过了792.31×104hm2，内蒙古自治区和吉林省分别超过了406.98×104hm2和290.86×104hm2。从价值上看，缺失耕地保护责任量的省份，实际是缺失了它本应向社会贡献的社会保障价值和生态价值，而超过责任量的省份向社会贡献了更多的非经济价值。

（6）根据以上分析，经济发达地区如广东省、北京市、上海市等地应保护耕地面积远高于2020年规划下达指标，而相应的一些经济欠发达地区或粮食主产区如黑龙江省、内蒙古自治区、贵州省等地应保护耕地面积则低于国家下达面积，说明中国各地区耕地保护面积与其所应承担的耕地保护责任量存在较大差异，需要通过构建相应的耕地保护对策，以切实达到耕地保护的目标。

5 对策设计

5.1 耕地保护责任价值的国家战略

耕地保护是中国的一项基本国策。尽管现行耕地保护制度从行政、经济、法律等手段约束了土地利用行为，也取得了一定的成效，但从耕地保护的长效性来看不容乐观。主要表现在人们对耕地保护的意识不强，尤其是对耕地的非经济价值缺乏根本性的认可，各地都不遗余力地推行以工业发展为主导的致富措施，而工业化发展较快的区域占用了更多的耕地，导致责任缺失，发展较慢的区域则相反。因此，要确保耕地得到切实保护，就需要建立国家发展战略，让每个人、区域都尽到自己的责任，还应合理测算每个区域应当保护的耕地责任量，建立责任奖惩机制，对缺失责任的地区应按规定实行责任缺失经济处罚，对超过责任的地区推行经济奖励。

5.2 耕地责任价值结对补偿或建立国家经济补偿平台

对于缺失量较大的区域，由于所承保的耕地数量较少，并通过建设占用耕地获得了经济的快速增长，应当通过经济补偿方式支付缺失的责任。相反，超过应保护的耕地量较大的区域，由于所承保的耕地数量多，并在一定程度上影响了经济的发展，应该得到补偿。对于离责任耕地保护量差距较大的省份如广东省、福建省可与黑龙江省、内蒙古自治区采用直接对接补偿（直补）。也可通过建立国家耕地保护责任补偿交易平台统一配置和管理。责任缺失区按年将补偿的经费通过财政转移支付的方式上缴到该平台，同时由该平台支付超责任区应获得的补偿，尤其是缺失量和超过责任量不多的区域更需要通过平台进行交易，以确保补偿到位。

5.3 缺失区域与盈余区域的耕地补充战略

耕地保护责任缺失区和责任超量区不能仅依赖于耕地易地保护模式，即通过经济补偿完成自己的责任量，而是应积极推进耕地补充战略。对于责任缺失区，应根据所在区域的后备资源条件，在有条件的地区积极推进土地开发、农村居民点整理、农用地整理及废弃地复垦等战略，一方面补偿建设占用的耕地，实现耕地占补平衡；另一方面也要尽量减少耕地地方责任缺失量，减少其他地区的负担。对于耕地保护面积超过了责任量的地区，仍然需要通过土地整治获取更多的耕地，以补充自己建设占用耕地的需要；另一方面，也要为国家耕地总量不减少做出相应的贡献。当然，国家也应当按年、按耕地的单位面积非经济价值总量给予其补偿。

6 结论与不足

6.1 结论

本文充分考虑耕地社会、生态效益的重要性，尝试性地以耕地的非经济价值总量为基础，定量测算了各省耕地保护责任量，分析各省耕地非经济价值的分布规律以及耕地保护责任量和合理性，并提出了相应对策建议，对于落实完善耕地保有量指标、切实保障耕地资源具有现实意义。研究表明：（1）不同省域耕地非经济价值总量差异明显，呈东部向西部逐级递减态势，但规律性并不十分明显，与各省的人口和耕地资源量关系密切，人口密度、耕地资源对耕地非经济价值量的大小起决定性作用。进一步分析发现，单位面积耕地的非经济价值总体上呈由东往西逐级降低趋势，较耕地非经济价值总量分布更有规律，东部沿海地区普遍较高，说明人均消费成本和资源成本高低直接影响单位面积耕地的非经济量。（2）通过测算，各省所应承担的耕地责任量差异也较大，与各省耕地非经济价值总量的大小有较密切的关系，说明非经济价值总量需求与承担的耕地保护责任量是一致的。与国家下达到各省的耕地保有量指标相比，20个省的耕地保有量没有达到应承担的责任量，11个省超过了应承担的责任量，说明有必要建立经济补偿调控机制，以实现耕地保护的长效性。（3）基于测算结果，建议在今后建立国家耕地保护责任定位宏观调控、耕地责任价值经济补偿平台，制定缺失区与超量区不同的耕地补偿对策，这对切实保护耕地具有十分重要的意义。

6.2 不足

（1）在测算方法上，本文是从每个人应享有均等的耕地非经济价值，研究目标是从维护社会公平的角度出发，体现了时代主题，本文的研究方法较为成熟，便于计算。但是，从该方面的研究看，非生态价值目前仍然没有统一的算法，尤其是缺少专门针对耕地生态价值的测算方法，仍有待下一步研究。（2）随着各省社会经济的不断发展，耕地责任量可能会发生相应的变化，如何构建相应的变化函数，值得更深入的研究。

（

）：

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（本文责编：仲济香）

Optimizing the Quotas of Cultivated Land Preservation at Provincial Level based on the Non-economic Value of Cultivated Land

QI Xin-xin1,2,3, XU Shi4, FANG Bin1,2,3
（1. New-type Urbanization and Rural Land Issues Research Center, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application, Nanjing 210023, China; 3. Jiangsu Provincial Key Laboratory of Materials Cycling and Pollution Control, Nanjing 210023, China; 4. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to calculate the optimal quotas of cultivated land preservation at provincial level, and to provide theoretical reference for establishing the responsibility system of local government on preserving cultivated land. The method of the study is to develop a quantitative method for measuring the optimal quotas of cultivated land preservation based on the equilibrium of the non-economic value of cultivated land per capita. The results prove that cultivated land non-economic value in per unit area is higher in the east than in the west, and the tendency is more obvious than the total non-economic value of cultivated land. The value in east coast regions is generally higher. Besides,regarding the total non-economic values of the cultivated land in different provinces, the characteristic shows that the eastern and middle part is higher than the western part, but the regularity is not significantly obvious. Compared with the cultivated land preservation quotas issued by the state in every province, 20 provinces failed to meet the quotas and meanwhile 11 provinces successfully fulfilled their quotas. We find that the optimal quotas among every province are different, and the results show a close relation between the total non-economic values of cultivated land in every province. The sum of the excessive preserved cultivated land quotas in the provinces that fulfill the responsibilities is higher than the sum of the over lost part in the provinces that fail to achieve the responsibilities. Therefore, according to the non-economic value, the study shows that the total amount of cultivated land preservation throughout the country is generally surplus.

land administration; cultivated land; non-economic value; responsible quotas of cultivated land preservation; configuration

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0089-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.012

2015-03-16

2015-04-21

国家自然科学基金（41271189）。

祁欣欣（1991-），女，江苏徐州人，硕士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: qxxnjnu@foxmail.com

方斌（1968-），男，江西九江人，教授，博士。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com