以地谋发展：土地出让与经济增长的实证研究

杜雪君，黄忠华

（1. 浙江科技学院经济与管理学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023）

以地谋发展：土地出让与经济增长的实证研究

杜雪君1，黄忠华2

（1. 浙江科技学院经济与管理学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023）

研究目的：基于1998—2012年中国省际面板数据实证分析土地出让对经济增长的多重影响效应及其影响机制。研究方法：计量经济分析。研究结果：土地出让规模、土地出让收入和土地出让竞争对经济增长具有显著的正向影响，其中土地出让竞争和土地出让收入的影响较大，表明土地出让制度功能的影响大于土地要素投入的影响；城市化和工业化是土地出让影响经济增长的两种机制，土地出让能通过正向影响城市化和工业化而促进经济增长。研究结论：深化土地出让制度改革，促进土地市场化出让和规范土地出让，理顺土地出让与城市化和工业化关系。

土地经济；土地出让；经济增长；工业化；城市化；面板数据

Key words:land economy; land supply; economic growth; industrialization; urbanization; panel data

1 引言

中国地方政府以地谋发展模式铸就了快速工业化、城市化和经济高速增长奇迹。尽管理论界对中国“经济奇迹”之谜已有各种解释，但尚未充分认识土地在中国经济增长和发展中所扮演的角色和作用。不同于西方发达市场经济条件下土地的要素投入作用日渐式微，中国地方政府主导的土地出让活动对经济发展正起着重要作用。地方政府通过大量低价出让工业用地和创办工业园区，推动了工业化高速发展；利用对商、住用地的垄断出让，推动了房地产市场的过度繁荣，并依赖土地出让收入和土地抵押融资撬动城市建设，推动了城市化和经济的飞速发展，由此形成地方政府以地谋发展的模式。

近年来中国地方政府的土地出让行为越来越引起各界关注。一方面，由于地方政府在土地出让规模、方式、价格和收益分配上具有主导性作用，事实上土地出让承担了引资、融资和财政等多重职能。另一方面，与西方联邦制国家的地区税收竞争不同，中国现行财政分权体制并没有赋予地方独立的税权，土地出让竞争已替代税收竞争成为中国地区竞争的重要手段。然而不同于税收竞争，地方政府在土地出让时面临更为激烈的竞争条件因而更加主动谋求土地经营和发展的主动权，以此来实现招商引资、城市扩张和财政平衡，最终影响经济增长的方式和路径。

现有研究大多关注土地要素投入对经济增长的贡献，忽略从制度视角审视土地对经济发展所起的作用。因此，本文实证分析以地谋发展模式下土地出让对经济增长的多重影响效应和具体作用机制，首先，从要素和制度视角分析检验土地出让对经济增长的影响效应；其次，通过检验土地出让对工业化和城市化发展的作用机制，以分析以地谋发展模式的本质和作用路径，以期为土地出让改革和管理提供参考。

2 文献回顾与假说提出

2.1 相关文献回顾

（1）土地与经济增长：要素视角。在农业社会，土地被认为是影响经济增长的重要要素；进入工业社会，由于土地更容易被资本替代和土地投入约束更容易被技术进步克服，土地要素对经济增长的影响逐渐淡出。然而在现阶段中国，土地对经济增长贡献不容忽视，高速工业化和快速城市化都离不开土地投入[1]。土地扩张是地方政府城市经营和谋求经济增长的主要手段[2]。实证证据也表明，土地要素投入对中国经济增长具有显著贡献[3]。

（2）土地与经济增长：制度视角。土地在中国不仅作为要素投入，更重要是作为地区发展和地区竞争的制度工具在推动经济增长[3]。制度视角下，土地出让对经济增长的影响主要可分为两个渠道。①土地竞争渠道。分税制改革使地方政府转向谋求土地出让和土地经营活动，地区竞争压力下地方政府纷纷设法利用土地来进行引资竞争[4]。地方政府通过协议低价和过量出让工业用地来引资和促进本地工业发展；而选择“招拍挂”方式高价和限量出让商、住用地，并利用出让商住用地的巨额收入来交叉补贴工业用地的低价出让[5]。土地竞争不仅表现为土地出让价格竞争，也表现为土地财政支出竞争[6]。②土地资本化（土地财政）渠道。分税制改革后，地方政府想方设法通过出让土地获取大量土地出让相关收入（土地财政），包括直接出让收入和间接供地融资，以破解财政困境。土地出让收入、土地抵押融资是城市基础设施建设和公共支出的重要资金来源[7-8]。土地资本化推动房地产业发展和城市扩张，最终拉动经济增长[9-10]。在美国等发达国家，土地税收和土地融资也是支持城市基础设施建设和经济增长的重要手段[11]。

2.2 假说提出

上述文献分析表明，土地出让对经济增长具有多重影响效应。一方面，土地出让可通过要素投入渠道推动经济增长[2]，廉价土地要素投入支撑了持续的投资扩张和经济高速增长[3]；另一方面，地方政府通过发挥土地的制度功能，包括土地出让竞争和土地财政等手段来推动地区经济增长[7,10]。分税制后，地方政府行为模式从“经营企业”向“经营土地”转变，以土地出让来招商引资和谋求土地财政，形成土地发展导向的经济增长模式[8]。无论从要素投入还是制度工具视角，现阶段中国土地出让对经济增长均存在显著影响。由此提出假说1：

假说1（H1）：土地不仅可通过要素投入，还可通过制度工具对经济增长产生正向影响。

当前中国经济增长正处于低价工业化和高价城市化共存驱动发展的阶段，而土地出让对快速推进工业化和城市化起到重要作用[9]。城市化是经济增长的发动机，而要推进城市化、启动城市基础设施建设和规模扩张，必须通过以土地出让为基础的土地财政来提供直接资金来源和间接融资。因此，地方政府积极出让土地和获得大量土地出让收入来形成当前以土地扩张为核心的城市发展模式[12]，并最终推动地区经济增长[13]。由此提出假说2。

假说2（H2）：土地出让正向推动城市化发展，并最终促进经济增长。

土地出让作为地方政府招商引资引资竞争的重要工具，在地方政府主导的工业化发展中发挥着重要作用[6]。在以GDP为核心的政绩考核和竞争体制下，地方政府竞相以低价出让工业用地来达到吸引投资的目的[5]，低价大量出让工业用地和创办工业园，刺激了地方工业化发展，并带动地方相关税收和经济发展。最终形成土地引资、工业化发展和经济增长间不断相互增强的关系[9]，由此提出假说3。

假说3（H3）：土地出让正向推动工业化发展，并最终推动经济增长。

3 模型与数据

3.1 计量模型

（1）土地出让对经济增长影响效应的计量模型。在经典经济增长回归模型的基础上，增加土地出让变量，最终回归方程为：

式1中，yit表示i地区t期的人均GDP，k表示资本（回归中以固定资产投资表示，ka），L为土地出让变量，包括人均土地出让面积（pland）和出让收入（prcrj），分别表示土地作为要素投入和制度工具，n、g和δ分别表示就业人员增长率、技术增长率和折旧率，ln（n+g+δ）假定为常数，h表示劳动（以就业人数表示，labor），wij为空间权重，采用地理邻近定义。β均为系数常量，其中β6和β7分别表示经济增长和土地出让的空间溢出效应。另外，还考虑的控制变量包括：地区竞争（以人均FDI表示，prfdi）、财政分权（以人均财政收入和支出比重表示，fd1、fd2），城市化（以非农人口比重表示，ur），人力资本（以小学教育以上人口比重表示，priedu），工业增加值（indadd）。加p表示人均变量，加r表示经CPI指数调整为实际变量。

（2）土地出让对经济增长影响机制的计量模型。土地出让可通过城市化和工业化两种渠道影响经济增长，假设城市化渠道的影响机制为土地出让规模—土地财政—城市化—经济增长，工业化渠道的影响机制为土地协议出让价格—固定资产投资—工业增加值—经济增长，据此构建联立方程组（作用链上的变量两两一组），采用SUR（似乎不相关回归法）和3SLS（3阶段最小二乘法）进行估计。

3.2 数据来源

数据来源于《中国统计年鉴（1999—2013年）》和《中国国土资源统计年鉴（1999—2013年）》。由于工业用地出让多采用协议方式出让，因此本文采用协议方式出让土地价格（xyprice）和面积（xymj）来衡量工业用地出让价格和规模。所有名义变量根据CPI指数（以1998年为基期）调整为实际变量，并经自然对数处理。

4 土地出让对经济增长影响效应及机制的实证结果

4.1 土地出让对地区经济增长影响效应估计结果

表1给出基于式1土地出让对经济增长的影响估计结果①笔者采用stata12中的XSMLE方法估计空间面板数据模型。。回归的拟合效果较好，R2达到0.99。空间自相关系数（rho）值均显著为正，表明采用空间自回归模型合适。

表1 土地出让与经济增长回归结果Tab.1 Estimated results of the impact of land supply on economic growth

模型1结果显示，土地要素投入对经济增长的影响为正，其作用的弹性系数为0.01。模型2中加入wlogpland变量（周边地区土地出让规模，衡量土地出让竞争行为），系数值显著为正，表明周边地区土地出让规模对本地区经济增长具有显著的溢出效应，其影响程度要大于土地要素投入。模型3结果显示，土地出让收入对经济增长的影响为正，其弹性系数值为0.01。模型4结果显示，当加入wlogprcrj变量（周边地区土地出让收入）后，土地出让收入的影响不再显著，而周边地区土地出让收入的影响显著，其作用的弹性系数为0.03。模型5显示，当加入本地与周边地区土地出让规模和收入变量时，只有周边地区土地出让收入对经济增长的作用显著。综合各模型的估计结果，土地要素投入和土地出让收入竞争行为对经济增长具有显著的正影响，假说1得到验证。

其余控制变量方面，GDP的一阶滞后项（L.logprgdp）系数值为0.80左右，并在0.01水平上显著，表明经济增长具有自相关性，受上期增长的影响较大。固定资产投资的影响显著为正，表明资本投资是现阶段经济增长的主要推动力。财政分权对经济增长的影响为正，城镇化对经济增长存在正影响，其余因素的影响不显著。

表2给出土地出让对经济增长影响的分区域（根据国家统计局的东、中、西部地区划分）估计结果。由于分区域后样本减少，故不再考虑空间相关性。总体而言，土地出让对经济增长的影响存在区域差异：在东部地区，土地出让收入的影响显著为正，而土地要素投入的影响为负，表明在东部地区土地规模扩张并不能有效推动经济增长，土地对经济增长的正向贡献主要通过土地出让收入发挥作用。而在西部地区，土地规模扩张对经济增长的影响显著为正，大于土地出让收入的影响，表明在西部地区土地对经济增长的作用还主要在要素投入作用上。中部地区土地出让规模和收入对经济增长的影响较不显著。此外，固定资产投资对经济增长的影响显著为正，其余控制变量的系数在不同区域有较显著的差异。

表2 土地出让与经济增长分区域回归结果Tab.2 Estimated results of the impact of land supply on economic growth across regions

此外，文中还采用不同定义的空间权重矩阵（根据经济发展水平相似性、综合地理相邻和经济发展水平），发现基本结论不变，土地出让对经济增长均存在较显著的影响。

4.2 土地出让、城市化与地区经济增长

表3给出土地出让、城市化与经济增长关系的估计结果。列（1）—列（2）表明，土地出让收入对城市化具有显著正影响，而土地出让规模对城市化具有负影响。列（3）—列（5）和列（6）—列（8）分别采用SUR和3SLS法检验土地出让规模—土地出让收入—城市化—经济增长这一作用机制，基本结果相似，这里主要讨论SUR的估计结果。列（5）表明，土地出让规模对出让收入具有显著正影响，影响的弹性系数较大，为0.60。列（4）表明，土地出让收入每增加一个百分点，城市化水平将增加0.40个百分点，表明土地财政对城市化发展存在较显著的推动作用。logprfdi系数显著为正，表明地区竞争对城市化存在显著正影响。此外，固定资产投资和劳动者规模和质量对城市化水平也存在显著的正影响。最后，列（3）的结果可见，城市化水平每增加1%，将带动GDP约增加1.80%，表明城市化发展对经济增长存在较大的推动作用。综合表3的估计结果，假说2得到验证。

表3 土地出让、城市化与经济增长回归结果Tab.3 Estimated results of land supply, urbanization and economic growth

4.3土地出让、工业化与地区经济增长

表4给出土地出让、工业化与经济增长关系的估计结果。其中列（1）—列（2）和列（3）—列（4）分别采用SUR和3SLS估计，结果表明工业用地出让规模和价格对工业增加值有显著正影响，工业增加值对GDP有显著正影响。列（5）—列（7）估计土地出让—固定资产投资—工业化—经济增长这一作用关系。列（7）表明，土地协议出让规模和价格对固定资产投资的影响不显著，可能表明现阶段低价过量工业用地出让并未带来投资增加，土地出让竞争只改变了投资的空间分布。地区竞争、财政分权和劳动等因素对固定资产投资的影响均为正。列（6）结果表明， 固定资产投资对工业增加值存在正向影响。土地协议出让价格和规模对工业增加值也存在正影响，表明现阶段低价大量出让工业用地显著推动了工业化发展。最后，列（5）的结果表明，工业增加值每增加1个百分点，GDP将增长0.30个百分点，表明工业化发展对经济增长具有显著的拉动作用。综合表4的估计结果，假说3得到验证。

表4 工业用地出让、工业化与经济增长回归结果Tab.4 Estimated results of land supply, industrialization and economic growth

5 结论

本文基于中国1998—2012年省际空间面板数据，实证分析了土地出让对经济增长的影响效应和作用机制。研究主要发现：（1）土地不仅可通过要素投入，还可作为制度工具对经济增长产生影响，土地出让规模、土地出让收入和土地出让竞争对经济增长具有显著的正向影响；（2）从影响的区域差异特征来看，东部地区土地对经济增长的影响最显著，其中土地出让收入对经济增长的影响为正，大于土地要素投入的影响；（3）从影响的机制来看，土地具体可通过两种作用渠道影响经济增长：城市化渠道，地方政府土地出让收入推动城市建设和城市化发展，并最终推动经济增长；工业化渠道，低价工业用地出让吸引大量投资，并推动地区工业发展，最终带动地区经济增长。

本文揭示了地方政府以地谋发展模式的本质、特征和作用路径，对土地宏观调控和土地出让制度改革具有重要的政策含义。首先，土地对经济增长的作用不容忽视，而且土地更重要是能通过土地引资、土地财政和土地竞争等制度功能来推动经济增长，因此应深化土地利用和出让制度改革，进一步释放“土地红利”，促进土地市场化和资本化发展，提高土地扩张、土地引资和土地财政支出的效率；其次，低价过量工业用地出让将带来企业用地的低效利用和经济粗放型增长，政府应规范工业用地出让；最后，中央政府应规范和协调地方政府土地出让竞争，避免土地出让过度竞争带来的高资源代价和低社会效率。

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（本文责编：郎海鸥）

Land Measures for Promoting Development: Urban Land Supply and Economic Growth

DU Xue-jun1, HUANG Zhong-hua2
（1. School of Economics and Management, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, China; 2. College of Economics and Management, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China）

The purposes of this study are to empirically test the multiple impacts of land supply on economic growth and analyze the behind mechanism based on the provincial panel data from 1998 to 2012 in China. Econometric analysis method was employed. The results show that land supply amount, revenue and land supply competition have significant impacts on economic growth, among which the effects of land supply competition and the land supply revenue are larger. It means that the institutional function of land supply is larger than the input function. Industrialization and urbanization are the two main mechanisms for understanding the impacts of land supply on economic growth. Land supply is the main tool for local governments to support industrialization and urbanization and thus promote economic growth. The paper therefore concludes that the local governments should deeply reform land supply institution, improve land marketization, regulate land supply competition, and rationalize the relationship between land supply, urbanization and industrialization.

F301.3

A

1001-8158（2015）07-0040-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.006

2014-10-01

2015-05-06

国家自然科学基金项目（71373243，71203197）；浙江省自然科学基金一般项目（LY13G030026）；教育部人文社会科学研究项目（10YJC790053）；浙江省哲学社会科学一般项目（15NDJC163YB）；浙江省哲学社会科学一般项目（15NDJC185YB）。

杜雪君（1981-），女，浙江宁波人，博士。主要研究方向为土地与房地产管理。E-mail: duxuejun@aliyun.com

黄忠华（1981-），男，浙江绍兴人，博士。主要研究方向为土地与房地产管理。E-mail: zhonghuahuang2006@aliyun.com