农户利益导向的居民点重构模式研究——以江西省赣县大都村为例

刘建生，党昱譞，曹佳慧，李裕瑞,吴晓燕，郑 翔

（1.南昌大学公共管理学院，江西 南昌 330031；2.中国中部经济社会发展研究中心，江西 南昌330031；3.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

农户利益导向的居民点重构模式研究
——以江西省赣县大都村为例

刘建生1，2，党昱譞1，曹佳慧1，李裕瑞3,吴晓燕1，郑 翔1

（1.南昌大学公共管理学院，江西 南昌 330031；2.中国中部经济社会发展研究中心，江西 南昌330031；3.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

研究目的：农村居民点重构是改善农村生活条件、保障城市建设用地需求和实现耕地总量动态平衡的综合措施，但部分实践忽视了农户的利益导向，造成农民利益受损，违背了政策初衷。本文基于农户利益导向视角，以江西省赣县南塘镇大都村为案例，深度解析其在重构过程中的实施过程、运作模式、治理方式、重构效果，并提炼出农户利益导向的农村居民点重构模式的理论特征。研究方法：行为事件访谈法、案例分析法和实地调查法。研究结果：分期分批的实施方式与农民建房需求周期相吻合；自下而上的理事会运行方式体现了农民的自主地位，实现了农村的自主管理；农户利益导向的农村居民点重构既包括对其生活、生产、生态等方面的改善，又体现在整个过程的知情权、参与权和决策权，农户利益充分体现在重构目标、运行程序、实施方式、治理结构和实施效果中。研究结论：研究成果可为农村居民点重构及村镇建设提供理论指导和案例借鉴。

土地整治；居民点重构；农户利益导向；案例分析；大都村

城乡人口流动和经济社会发展要素重组与交互作用，以及当地参与主体对这些作用与客观变化做出响应与调整，导致了农村居民点空间格局的整治与重构[1-3]。农村居民点重构①本文侧重于探讨农村居民点的空间布局优化和重构路径构建，与农村居民点整治内涵略同，村庄与农村居民点的概念略同。有助于促进耕地资源的保护以及建设用地资源的有效配置，对于改善农村生产生活生态条件、促进城乡统筹发展和新农村建设也具有十分积极的作用[4-6]。农村居民点重构模式一般指在推行村庄重构过程中所采取的典型的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式[5-8]，学界在农村居民点重构领域已开展了大量卓有成效的研究，主要集中在重构模式[6-10]、利益分配模式[11]、整理潜力[12-13]、时空布局[14]、农民利益表达机制[15-16]、治理模式等方面[17]，但从利益导向特别是农民权益保护的视角对农村居民点整治模式的研究仍较缺乏。

实践中，各地在工业化、城镇化快速发展的过程中建设用地指标紧缺问题凸显，一些地区通过开展村庄整理、农民集中居住和“宅基地换房”等途径，将整理节省出来的部分农村集体建设用地转换为城镇和工业建设用地[17-20]。部分地区偏好政府利益导向，忽视了农户利益，“拆房占地”、“农民被上楼”等现象在一定程度上侵害了农民的土地权益，影响了农村居民点重构（整治）项目的可持续发展，也产生了一些新的社会问题[18]。近期中央高度重视农民的土地权益保护②十八届三中全会、四中全会以及2014年、2015年的中央1号文件中都有相关规定。，“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位③中华人民共和国国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201401/t20140113_1300823.htm。，维护群众的土地权益成为各级国土资源部门三大核心任务之一。因此，以农户利益为导向，将会成为农村居民点重构的方向和价值观[19]，也必将会促进农村居民点重构项目的健康运行和可持续发展。

本文以已有的研究成果为基础，通过江西省赣县南塘镇大都村的案例调查与分析，解析其重构目标、实施过程、运作方式与管理模式，研究以农户利益为导向的典型农村居民点重构模式，并提炼农户利益导向的农村居民点重构理论模型，以期为农村居民点重构提供理论指导和案例参考。

1 研究方法与数据来源

本文主要采用了案例分析法、行为事件访谈法和实地调查法。为深入探究案例村域居民点重构的过程特征，研究小组选取江西省赣县南塘镇大都村为研究区域，综合运用行为事件访谈法、实地调查法、问卷调查法，进行了多次半开放式的回顾调查，具体分为三个方面：（1）自2014年4月份起先后走访赣州市国土资源局、赣县县政府对赣州“土胚房”改造、农村居民点整治与重构模式进行了比较全面的了解，初步筛选了赣县江口镇的捍塘村、樟木新村，南塘镇的大都村、黄屋村、劳田村为具体调研区域；（2）2014年8月，研究小组实地调研，对江口镇的捍塘村和樟木新村两个村，南塘镇的大都村、黄屋村和劳田村三个村进行实地调研，调研与访谈对象主要是两镇的镇分管领导、国土所所长、被调查村驻村干部、村主任或村书记、村民小组组长。通过调研比较，确定以南塘镇大都村重构为典型案例，并就大都村村庄重构问题进行了深入调查，重点调研居民点重构起因、项目实施过程和方式、理事会运行模式、项目的统筹“打包”安排以及农户满意度和重构的实际效果，获得了鲜活的第一手资料和丰富的数据、图片和资料；（3）2014年11月，课题组再次对大都村村两委负责人、主要亲历者、村民代表进行补充调研，通过深度访谈，请其列出在大都村居民点重构中发生的关键事件（包括成功事件、不成功事件或负面事件），并且详尽地描述整个事件的起因、过程、结果、时间、相关人物、涉及的范围以及影响层面等，并描述其自身在当时的思路、想法或感受，以及达成目标所采取的具体手段、方式和措施。基于上述实地调研，形成了本文所需的主要实证资料。

2 案例解析：农户利益导向的大都村

大都村位于江西赣县南塘镇镇政府驻地南塘圩西北部，属丘陵地带。村委会驻地大都，距镇政府驻地南塘圩7.5 km，距赣县人民政府驻地梅林镇47.5 km。全村辖16个村民小组，总户数689户，2986人。农作物主种水稻、甘蔗、烤烟、甜叶菊，林果主要为脐橙等。在2009年实施重构前，大都村居民点零散分布于山坡，道路不通、信息交通闭塞，与外界联系不便，村民住宅大多是年久失修的土坯房，居民居住条件和生活环境质量较差。由于地形原因，基础设施缺乏，耕地种植方式落后，无法引进机械，加之野猪等时常对生产作物的破坏，耕地种植收益很低。据调查，农业生产的年均纯收入约1.5×104元/hm2。面对生活质量低、生产落后的这一现状，村民们进行居民点重构的愿望越来越迫切。2009年3月，在新农村建设的大背景以及村民们的积极响应下，大都村村委会启动村庄重构，本着村民自愿的原则，1/6的农户迁入新村。本文对体现农户权益的重构目标，运行程序、实施方式、实施主体和实施效果等几个方面分析大都村的重构。

2.1 重构目标与运行程序

不同的导向有不同的农村居民点重构目标。实地调查和访谈发现，实践中分别存在以政府利益和农户利益为导向的两大类农村居民点重构模式，政府利益导向重构的主要目的在于保障城市建设用地指标和耕地总量动态平衡，而以农户利益为导向的重构模式则更关注自身居住条件的完善和自主治理的过程。大都村村庄重构中没有为城镇结余用地指标的目的，主要是村民们改变居住现状的理性决策。

利益导向对农村居民点重构流程产生影响。农户利益导向模式关注农民自主决策、自主治理，关注农民利益表达等整个过程。大都村居民点重构的运作可以分为前期规划、组织实施和考评验收三个阶段（图1），项目的动议与启动、村庄的规划、征地、户型的选择以及村庄的建设与监督等都是由村民高度参与，自主决策，整个过程要求民主、透明。

2.2 项目实施方式：分期分批

利益导向关系农村居民点重构项目的实施方式，是大拆大建还是分期循序渐进，关系项目的成败和实施效果。大都村积极引导农民集中居住，既涉及村庄规划布局的调整，又涉及农村居住方式的改变，需要稳步推进，在农民自觉自愿的前提下进行。大都村根据农民建房的规律性、周期性、分散性选择了分期分批的实施方式。农民建房需求一般会随着经济发展、人口增加、子女成长、结婚分家等周期性地显现出来。根据大都村的农民建房规律，每年需要新建房的数量会沿着一个平均值上下波动，一般每年25—35户有建房需求，很少集中在一个时间点建房，但有一个相对的建房高峰期。大都村根据村民的建房规律，从实际出发，因时制宜，采取“移民搬迁，集中安置”的模式，将大都村重构建设分3期进行（表1）。2009年3月，大都村根据建房规律和村民意愿开始第一期30户的建设，第一期工程于2011年3月正式竣工，统一建房、集中安置形成了良好的示范效应，打消了群众的疑虑，增强了重构的信心，为第二期、第三期的顺利进行打下了坚实的基础。

图1 大都村居民点重构项目的流程图Fig.1 Flow chart of rural settlement reconstruction project in Dadu Village

表1 大都村分批分期实施详情一览表Tab.1 The details ofrural settlement reconstruction steps in Dadu Village

2.3 项目实施主体：理事会主导下的多中心合作

大都村的重构过程中，镇政府、村委会、理事会和村民代表4大主体各自发挥了不可或缺的作用。理事会作为主要实施主体，其作用尤其突出，可理解为理事会主导下的多中心合作模式。

在大都村居民点重构启动之初，成立了农民新村建设理事会。一方面村委会觉得村庄重构中牵涉农户的切身利益，关系错综复杂，在治理方式上往自治模式上引导；另一方面，更主要的是农户的一种自发要求，面对水、电、路不通，基础设施差、农业生产收益低、环境脏乱差的现状，大多数村民有迫切要求改变生产生活现状，村庄重构具备广泛的群众基础。

为实现民主决策、民主参与和民主监督，调动村民参与积极性，保障村民知情权、监督权，2009年3月村委会拟定实施方案后，召集村小组组长开展重构专题讨论会，让村小组组长挨家挨户告知重构具体方案，包括征地用途和征地标准等，征求农户意愿和想法，在听取民意完善实施方案后，村民一致认为应当选举产生专门理事会具体负责重构事宜。经过家族推荐、村小组推荐和口头表决，以“人品第一，能力第二”为原则，大都村于2009年4月份选举成立了新村建设理事会，共产生理事5名，分别为德高望重的老党员2名、经商的致富能手2名和有群众基础的村小组组长1名。由于理事会成员都由推荐选举产生，坚持“公平、公正、公开”的运行规则，既代表了群众的意愿，又熟知房屋的具体情况，且与家族内成员关系密切，加上他们为人公道，在群众中有极高的威望和影响力，得到村民的信任和支持。

大都村在重构中创新实践了“中央政府引导—地方政府推动—村委会协调—理事会运作”的新型合作治理模式，他们分工合作，共同为大都村的农村居民点重构工作服务（表2）。理事会具有广泛的群众基础，易得到村民的接受、信任、支持和拥护，能够调动农民群众积极，使农民参与到公共事务治理中来，在开会议事、献计献策、筹资、投工投劳上更加主动，更加配合；村委会负责重构中纠纷的协调和与地方政府的沟通，基层政府负责落实配套资金等，整个过程以农户利益为导向，工作开展十分顺利。村支书谢长春说“理事会起了很大作用，是自治机构，也是农民利益的代言人，与镇政府和村委会共同协商，对村庄的重构目标、实施方式和实施过程的明确和完善等起到了重要决定作用”。

表2 大都村治理主体及其工作内容Tab.2 Multicenter cooperative work-network for rural settlement reconstruction in Dadu Village

2.4 项目实施效果：重构“三生”空间

农村居民点重构实施注重生活空间、生产空间和生态空间等方面的统筹安排，大都村重构后，在生活、生产、生态建设等方面均有较大改善，通过移民搬迁、新建住宅集中安置、完善公共基础设施，居民生活条件明显改善、生活品质显著提高，也促进了大都村脐橙基地和大棚种植基地产业的发展；同时，因在村庄重构中融入了保护生态环境的理念，注重改善村庄生态环境，为村庄未来的可持续发展奠定了基础（表3）。在现场调查中，农户对村庄重构的综合满意度达到96%，远远高于政府推动型居民点重构模式下的农户满意度[6]。

表3 大都村居民点重构前后对比表Tab.3 Comparisons between the before and after rural settlement reconstruction in Dadu Village

3 理论提炼：农户利益导向的居民点重构模式

农民问题对于中国的社会稳定、经济发展具有举足轻重的意义，而农民问题的实质是农民利益问题，如何保护和促进农民利益保护成为当前农村工作的一个重点和难点[3-4]。利益导向决定了农村居民点重构的目标，也对启动主体和方式、规划指引功能、实施的方式、项目资金的构成、治理的主体、关注的重点和安置形式等方面产生重要影响。

本文将农村居民点重构抽象为“农户利益导向”和“政府利益导向”两种模式，假定农村居民点重构或优化后所带来的利益是一个定值，且由农户利益和政府利益共同组成一个方盒，它们之间的总量恒等、过程动态、方向相反。“农户利益导向”（简称F）关注自身居住条件的完善和自主治理的过程，完善村庄基础设施配套，改善农户居住条件，提高生产经营能力，适度规模经营；“政府利益导向”（简称G）主要是完善农村配套设施建设，提高用地的容积率，节约土地，保障城市建设用地指标和耕地总量动态平衡，以推动工业、服务业和现代农业的发展。在规划指引强度上，F采取因地制宜、自主规划、政府指导，而G则是政府规划、指引，甚至强制；在实施方式和治理主体方面，F采取自下而上、分期分批、引导带动，以农民理事会主导下的多中心合作治理，而G采取从上而下、争取意见、集中重构，主要治理主体为村委会与基层政府（表4）。

农户利益是由诸多权益构成的复合体系，经济权益、社会权益与政治权益是农民权益保障体系的基本内容[20]。农户利益导向的农村居民点重构既包括对其生活、生产、生态等方面的改善，又体现在整个过程的知情权、参与权和决策权，保障农户重构全过程的权益，充分体现在农村居民点重构项目的目标、运行程序、实施方式、实施主体、治理结构和项目的实施效果中。

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）农村居民点重构存在利益导向的问题，一般由农户利益和政府利益共同构成，它们共同组成一个恒等方盒，具有总量恒等、过程动态、方向相反的特征。利益导向的不同充分体现在农村居民点重构项目的运行程序、实施方式、实施主体和项目的实施效果中。

表4 农户利益导向与政府利益导向对比分析表①实际上，在实践中会经常出现农民利益和政府利益各种程度的互相耦合，本文暂且抽象为“农户利益导向”和“政府利益导向”两种模式。Tab.4 Comparison of interests-oriented modes between farmers and government

（2）农户利益导向的农村居民点重构目标偏向生活条件改善，多由村民理事会和村民代表自治治理、自治决策，在实施方式和实施效果上，与政府利益导向偏好节约建设用地指标不同，农户利益导向一般从本村的实际情况出发，尊重农民意愿，采取自下而上、典型带动的方式分期分批进行。

（3）研究案例大都村采取以村民理事会为主体的多中心治理方式，形成了“地方政府引导—村委会协调—理事会运作”的新型治理模式，优化了农村居民点重构的实施效果。大都村理事会在村庄重构中很好地体现了中国农村的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，极大地提高了农户的满意度和村务治理效益。同时，按照分期分批实施，规范引导，符合建房周期，减少了资金的投入密度，降低资金成本，上一期为下一期提供经验借鉴和决策参考，从而减少和避免了农村居民点重构的部分风险，稳步推进。统筹项目安排、综合考虑改善农民的生产生活条件，也注重村庄生态环境的完善，在推进农民集中居住的过程中，既要积极引导，更要尊重农民的意愿，保障农民的权益。

4.2 讨论

将农民由分散居住引导到规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的中心村，增强中心村辐射带动能力，使之成为一定地域范围内环境优美、布局合理、基础设施和公共服务较为完善的农村新型社区是可持续乡村建设的重要方式、新型城镇化的主要途径。但需要强调的是，在地方实践中应尽量避免以政府利益为导向、避免以政府调控为惟一手段的农村居民点重构，宜借助非政府组织的能力建设，通过基层自治，做到农民参与决策和运行，真正保障群众的切身利益。

切实尊重和维护农民的权益，农村居民点重构或整治必须在农民自愿的前提下进行。相对于政府部门、村委会，农民理事会更能充分发掘和整合农民的利益。首先，理事会由关注自身在村庄重构项目中利益的农民组成，对本地的情况最为熟悉。其次，农民组织代表农民参与项目可研、规划设计、工程监督和后期管护，节约监督成本、降低了交易成本。然而，与村委会相较而言，理事会缺乏法律地位，且理事会成员没有待遇保障，又经常耽误自家农活，严重影响理事会成员的积极性。如何将理事会的运作常态化、规范化，让其更好地为农民群众谋福利，值得进一步研究。

由于农村居民点重构后的利益总量恒等、过程动态、方向相反，如何在坚持农户利益为导向的同时，兼顾政府的利益，也就是说，找准农户利益与政府利益的平衡点，是村庄重构能够可持续、健康发展的关键问题，也是后续需要加强的研究方向。

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（本文责编：仲济香）

Farmers’ Interests-oriented Mode of the Rural Settlements Reconstruction: A Case Study in Ganxian, Jiangxi Province

LIU Jian-sheng1,2, DANG Yu-xian1, CAO Jia-hui1, LI Yu-rui3, WU Xiao-yan1, ZHENG Xiang1
（1. College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang 330031, China; 2. Center of Central China Economic Development Research, Nanchang 330031, China; 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China）

Rural residential land reconstruction is an effective measure to improve rural living condition and to guarantee the quotas supply for urban construction land use and also the dynamic balance of cultivated land. However, the practical rural residential reconstruction in China often adopted a mode of government’s interests-oriented, paying little attention to the interests of farmers recently. The paper aims to develop a theoretical model of rural residential consolidation,which is farmers’ interests-oriented, and to illustrate the model by a case study. Taking the Dadu Village in Nantang Township of Ganxian County as an example，we conduct a detailed study onthe three principles to reconstruction, i.e.,step by step, well arranged, and operated by the village council (Lishihui)”. Case study, literature methods had been used in the paper. The results show that 1） embodiment building stages meet well the demand of farmers in building houses; 2）Operation by the Council has shown the advantages of self-governance in rural areas, which maybe an innovation model of governance in rural areas; 3） Projects have been arranged accordingly can promote the formation of the central village, which maybe attract farmers to live together. This paper may contribute to providing an example and theoretical reference for rural residential land reconstruction.

land consolidation; rural residential land reconstruction; farmers’ interesting-oriented; Case study; Dadu Village

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0073-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.010

2105-05-26

2015-06-30

江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项目（JD1502）；南昌大学科研创新学分项目“农民居民点整治中农民权益保护研究”；国家自然科学基金项目（41201176）。

刘建生（1975-），男，江西吉安人，博士，副教授。主要研究方向为土地规划与管理、土地整治。E-mail: liujiansheng99@163.com

李裕瑞（1983-），男，四川隆昌人，博士，副研究员。主要研究方向为土地利用与农村发展。E-mail: lyr2008@163.com