我国矿业权流转行政许可现状与对策研究

张亿瑞/夏云娇

（1．湖北文理学院物理与电子工程学院，襄阳 441053；2．中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

资源行政管理与法制建设

我国矿业权流转行政许可现状与对策研究

张亿瑞1/夏云娇2

（1．湖北文理学院物理与电子工程学院，襄阳 441053；2．中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

矿业权流转行政许可制度作为国家管理矿产资源活动的重要组成部分，是实现矿产资源合理开发与可持续利用的重要保障，也是规范矿业权交易市场的准据。矿业权流转行政许可存在立法形式分散、位阶不高，矿业权转让登记内容不明，矿业权抵押、出租等制度模糊混乱，矿业权转让合同的法律效力有待明确等问题，应在深化矿业权流转行政许可立法的基础上，发挥市场基础性作用，科学分类矿产资源转让条件，规范物权登记内容，明确转让的管理界限，强化矿业权转让合同的民事法律特性及效力。

矿业权流转；行政许可；问题；对策

1 我国矿业权流转行政许可的相关法律制度规定

矿产资源是不可再生资源，由此产生的权利渗入法律规范调控，矿业权的流转即权利转让也毫无疑问地受到法律规制。探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，矿业权的概念取自《矿业权出让转让管理暂行规定》，该权利适用于不动产法律法规的调整原则。依据《宪法》和矿产资源有关法律，矿产资源的所有权属于国家，国家是矿业权的原始所有者。矿业权的转让就是探矿权或者采矿权的交易，必须按照严格的条件和程序进行。《矿产资源法》作为矿业基本法对矿业权转让作了两种规定：一是探矿权人对划定的勘查作业区享有采矿优先权，将探矿权转让他人须完成规定的最低勘查投入后依法批准。二是业已取得采矿权的适格矿山企业，因企业主体变动，需要变更采矿权主体的，可以将采矿权转让他人。但是，对转让的程序明确要求须经主管部门行政审批许可。《矿业权出让转让管理暂行规定》和《探矿权采矿权转让管理办法》细化规定了可以转让的具体情形和条件，依据上述规定，包括探矿权、采矿权在内的矿业权以禁止转让为常态，以转让为例外。

根据法律法规的规定，矿业权转让有出售、重组改制、合作勘查、作价出资等方式，矿业权的出租、抵押由原发证机关审查批准，适用矿业权转让的条件和程序。以出售这一典型转让方式为例，出售矿业权即交易双方买卖探矿权、采矿权，与民法意义上的“买卖合同”具有同质性，具有买卖合同的要件特征，交易所转移的仍然只是矿产资源的使用、收益和处分的权利，而不包括矿业权的所有权。

根据《探矿权采矿权转让管理办法》和《矿业权出让转让管理暂行规定》，属于矿业权转让的，无论采取何种方式，均必须依法签订相应的矿业权转让合同。矿业权转让的当事人须依法签订转让合同，必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或互联网络交易平台上鉴证和公示，并向审批管理机关提交转让申请书、转让合同、受让人资质证明、矿产资源勘查或开采情况报告等。国有矿山企业进行矿业权转让时还需要经过有关主管部门的同意，并提交相应的批准文件。

享有审批权的国土资源部门受理申请后，全面和实质性审查矿业权转让合同交易双方是否符合法定条件、转让合同是否具有法定要件、受让人的勘查开发资质等方面；有些是转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权还须经由主管机关认定的评估机构进行评估，评估结果由矿产资源主管部门确认。我国关于矿业权的转让从最初的严格禁止逐步转为有条件的允许，在这个过程中国家各主管部门制定实施了一系列的政策文件，以加强对包括探矿权、采矿权在内的矿业权转让管理。

矿业权转让的行政许可制度主要体现在法律层面的《矿产资源法》、《物权法》，行政法规层面的《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》，部门规章层面的《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》和《矿业权交易规则（试行）》等文件中。这些法律法规对矿业权转让的条件和程序，特别是主管部门的行政许可审批程序作了规定。

2 矿业权流转行政许可存在的问题

我国的矿业权流转行政许可制度已经初步建立，矿业权交易市场基本实现法制化运行。但是，随着市场经济的发展，矿业权转让行政许可制度滞后于市场经济发展，存在着以下问题。

2.1 矿业权流转行政许可立法形式分散、位阶不高

我国矿业权转让的行政许可制度主要散见于《矿产资源法》、《物权法》、国务院颁布的三个办法和国土资源部制定的几个规章等文件中。大量的矿业权转让许可立法分散在各种规范性法律文件中，而这些规范性文件往往是为了在某一特定时期内解决某一具体问题而设置的，所以政策性、权宜性明显，法律层次低。位阶较低的地质矿产部门立法可以随时由相关部门进行解释和调整，而立法的低位阶与内容的不确定对市场主体开发利用矿产资源造成很大的制度风险[1]。一方面在很大程度上导致矿业权流转许可立法稳定性不足，另一方面也使得矿业权出让、转让许可制度缺乏一个权威的法律文件。对于某一个矿业权流转许可问题的反复规定，难免会出现内容上的冲突，导致矿业权许可申请人无法确定自己的权利义务，也使矿业权流转许可机关无法明确采矿许可的实施标准，增加了公众的认知难度，致使公众需要查阅大量的法律、法规、政策才能较为全面地了解矿业权立法。

缺乏法律层级的矿业权行政许可法律，目前主要适用的三个办法虽然属于国务院的行政法规，尚且是市场经济发展初期的九十年代。我国现行的矿业权流转行政许可制度，普遍存在规定过于原则、不具有可操作性等问题，而且不同时代不同部门制定的规范甚至同一部门制定的不同规范内部的条文规定相互冲突的现象也在一定程度上存在。

2.2 矿业权转让登记内容不明

矿业权转让批准与变更登记的双层审批制度不适应当今市场经济的发展。矿业权要转让，首先需要转让的批准申请，然后才可以再向审批登记机关申请变更登记。双层审批无形之中造成矿业权转让效率的低下。在矿业权流转的二级市场中，行政监管仍然渗透到交易的各个环节，政府监管的重点不是当事人之间的合同，而是矿业权的权属变动[2]。矿业权流转让行政许可登记的效力有待商榷，由于长期以来我国对矿业权法律属性的不明确，加之矿产资源立法带有鲜明的公法特征，造成涉及矿业权转让现有立法中行政法律多而民事法律少。

虽然《物权法》明确了矿业权的用益物权属性，但从整体上而言，现有立法规范中关于矿业权物权效力的规则存在严重的遗漏。一方面，作为一种用益物权，矿业权的物权效力并没有在矿业权法律体系中得到确认；另一方面，由于没有明确规定其他当事人的公开查询制度和登记效力，因此在很大程度上削弱了登记对矿业权设定的公信力[3]。

2.3 矿业权抵押、出租等制度模糊混乱

矿业权流转制度构建方面呈现出混乱的状态。以矿业权抵押制度为例，从理论角度来看，《矿业权出让转让管理暂行规定》明确规定了矿业权的抵押，但是就现实情况来看，矿业权抵押在全国大部分地区很少见，甚至是被禁止的。尤其对于探矿权而言，其在现实中的操作难度很大。理论界和实务界对探矿权是否具有物的价值形成截然相反的两种看法：一种观点认为，探矿权仅为勘查矿产资源的权利，不是物权所以不能抵押；另一种观点认为，其地质资料和查明储量可作为其客体，而且从探矿权的转让可以看出探矿权可以评估且具有价值，所以探矿权是可以抵押的[4]。按照相关的规范文件，矿业权审批的管理机关为国土资源管理部门，如果由并不具备拍卖采矿权权利的银行和法院拍卖，采矿权的转让仍须经国土资源管理部门批准才能生效。采矿权抵押权与矿业权转让的权利冲突，造成了一部分采矿权经拍卖后却无法进行矿业权转让审批，严重影响了当事人的权益。

以矿业权出租制度为例，从现实角度讲，矿业权的出租存在很大的风险，实际的行政审批中是被禁止的。就探矿权来看，如果将探矿权予以出租，则对于作为权利客体的地质资料和探明储量的权利归属会引起很大的争端，而探矿权只有在转让和转采的时候才能产生收益。就采矿权来看，采矿的过程涉及到矿产开发、矿产加工、人工招聘等等，尤其是对于矿产资源开发这样一个技术要求高、风险高、收益高的行业而言，其在生产经营的过程中势必会遇到各种各样的安全风险。

2.4 矿业权转让合同的法律效力有待明确

转让的一个要件就是矿业权转让合同，如依据《矿业权出让转让管理暂行规定》的规定，矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。从转让方式看，有出售转让、合资转让或合作转让，转让申请被批准之日起，转让合同生效。由此看，转让合同作为矿业权转让的必要组成部分，是以矿业权审批部门是否批准为生效要件的。

矿业权转让合同与行政审批之间的效力关系以及未经行政审批而成立的矿业权转让合同具备什么样的法律效力，成为学术和实践争议的热点问题。最主要的问题即在矿业权转让人与被转让人签订合同之后，转让合同若未经有权部门批准转让申请，合同是否有效？矿业权转让实践中，转让方和受让方必须事先签订转让合同作为矿业权转让申请要件，签订合同后在有权机关批准转让申请之前，双方当事人涉及的参股、合资合作、资产转移等行为依然履行完毕。在这种情况下若管理机关不予批准，则按此规定合同应认定为无效。然而《物权法》第15条规定了除法律另有规定或者合同另有约定外，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同自成立时生效，未办理物权登记的，不影响合同效力。可知，《物权法》将合同效力与物权变动分离开来，即合同是否生效依据的是当事人的意思表示，而不动产物权是否发生变动依据的是法律规定的登记，两组之间不存在必然的联系，而导致这种矛盾产生的原因就在于现有立法对矿业权出让、转让合同与行政审批之间的关系没有明确[5]。

3 完善矿业权流转行政许可的进路

矿业权转让的行政许可制度建设直接关系到我国矿业权市场的发展和国家矿产资源的可持续利用，需要从立法技术、制度理论和市场的基础性配置作用等方面弥补缺陷。

3.1 完善我国矿业权转让行政许可法律体系

改变由法学人士“闭门造车”的传统立法方式，扩大矿业资源立法成员的来源基础，民主化、科学化立法，法律专家与矿产开发生产和环境保护专家及生产一线的技术人员、管理人员、普通操作工人结合起来，共同参与矿业权立法进程，推进矿业法律更加贴近矿产资源领域的特点。注重对现有法律法规的整合，减少因矿产资源领域的专项行动而“运动式”颁布一系列政策性规范文件，注重制定出台盖然性的宏观调控法律法规。将矿业权授予管理与矿业权流转分别立法，约束公权力在市场上的作用，充分发挥民法调节矿业权转让的功能，进一步放宽矿业权自由转让[6]。将现有规定中已经被实践证明有切实效果的内容提升至法律层面，从而逐渐形成以《矿产资源法》为主体，以国务院的行政法规和主管部门的规章为辅助的完善法律体系。

3.2 发挥市场的资源基础性配置作用，分类细化矿产的转让条件

目前许多国家都对矿产资源实施了分类管理制度。虽然我国的《矿产资源法实施细则》将矿产资源分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产四种，但是这种分类方法更多的是考虑了矿产资源的自然属性，并没有很好地考虑矿产资源对国民经济的重要程度、开采安全程度、开采活动对环境的破坏程度等社会性因素。对于小型零星矿产及普通建筑材料矿产，可取消其探矿权转让的时间限制，只要达到“完成了最低投入”的要求，就应允许其依法转让[7]。可以将我国的矿产资源根据对国民经济发展的重要程度、对国家战略安全的影响程度、开采的安全程度、对生态环境的影响程度、市场供求状况等因素实行分类管理。具体如下：第一类矿产资源，主要是关系国家战略安全的矿产资源，此类矿产资源的探矿与采矿权只能由国务院国土资源管理部门通过实施矿业权行政许可的方式赋予特定的采矿权申请人；第二类矿产资源，主要包括一些开采条件不尽相同，有些开采安全风险较小、有些则存在极大的安全风险的矿产资源，可以采取矿业权行政许可与市场竞争相结合的方式；第三类矿产资源，主要是一些开采难度较小、对国家安全影响较小的矿产资源，不应当再设置矿业权许可，而是应当通过完全的市场竞争方式来取得矿业权。

3.3 规范物权登记内容、明确转让的管理界限

应该增加矿山企业退场登记制度，在矿山企业退出矿区时必须实施关系到公共利益的环境保护、土地复垦、矿工健康档案移交等重大的善后工作。要建立环境产权制度，形成生态补偿和环境付费机制，逐步使资源性企业合理负担其资源开发过程中实际发生的各种成本，形成资源“完全成本价格”[8]。建立矿业权的物权登记程序。作为一种特殊的物权，矿业权的产生、变更等都需要严格按照物权登记程序进行。根据国家规划和相关政策，在决定实施区域矿产资源勘探与开发时，通过招、拍、挂等市场竞争形式或申请、协议等特殊形式进行矿业权的受让，此时矿业权的受让人要进行相应的登记备案，与此同时，针对矿业权的二级市场转让，应该严格按照《物权法》的有关规定进行统一登记，否则不产生《物权法》上的效力。矿业权具有物权和债权的双重属性，适用用益物权的管理模式，对于矿业权而言，可以视为矿业权人在矿业权方面的所持有的股份。对于单纯的股权变动要根据情况而定，如果危及到了股东的利益，可以由主管部门进行备注或者更改。

3.4 明确矿业权转让合同的效力问题

矿业权属于一种比较特殊的物权，是由国家矿产资源所有权所派生出来的重要权利，与一般的物权相比又呈现出一定国家公权的色彩。但是不可否认的是，从本质上来看，矿业权仍然属于物权范畴，且我国《物权法》将其归入用益物权的范畴。因此，从整体上而言，矿业权出让、转让时仍然要以物权转让的一般规则为规范，对于矿业权而言，“物权区分”原则自然适用。当然，矿业权作为关系国家资源安全和发展战略的一项重要权利，规制矿业权市场秩序、维护国家利益和社会利益是设置矿业权流转行政审批的最终目的，在这种情况下，并不能以行政审批来取代当事人的意思自治，对于矿业权转让合同是否生效应以《合同法》为标准，而与主管部门是否批准没有必然的联系。

[1]郑维炜．中国矿业权流转制度的反思与重构[J]．当代法学,2013(3)：43-48．

[2]蒋文军．论行政审批对特定财产转让合同效力的影响—基于负担行为和处分行为的视角[C]//民商事审判中的若干典型争议判例评析．北京：法律出版社,2012：90．

[3]郜雪梅．矿业权登记的法律适用[J]．中国市场,2011 (5)：126-127,137．

[4]肖斌,欧阳鹏．完善矿业权抵押制度的几点思考[J]．江西理工大学学报,2011(4)：27-29．

[5]李显冬,刘宁．矿业权物权变动与行政审批之效力研究[J]．国家行政学院学报,2011(1)：50-54．

[6]张文．矿业权转让制度若干问题研究[J]．山西师大学报(社会科学版),2011(S4)：32-34．

[7]欧阳杉,甘开鹏．对完善我国矿业权转让法律制度的思考[J]．长江大学学报(社会科学版),2007(1)：62-64．

[8]孙莉,张乾雷．论我国矿产资源法律体系的完善—以法的内外部体系为视角[J]．淮北煤炭师范学院学报(哲学社会科学版),2010(5)：61-64．

The Situation that China Faces in Administrative Permission of Mining Right Circulation and Countermeasure Studies

ZHANG Yirui1, XIA Yunjiao2
(1. College of Physics and Electronic Engineering of Hubei University of Arts and Science, Xiangyang 441053, China; 2. School of Public Policy and Management of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

As an important part of the managerial activity of the country towards the mineral resources, administrative permit system for mining right circulation is both an important guarantee for realizing reasonable development and sustainable utilization of mineral resources, and a criterion for standardizing the trading market of mining rights. This paper introduces the main problems that China faces in its efforts to promote administrative permission regarding mining right circulation. These problems are as follows: legislation form is dispersion with lower hierarchy; registration content with regard to remise of exploration-mining rights is not clear; the systems for exploration-mining right mortgage and rent are obscure; the legal effect of mining right transfer contract should be made clear. On account of this, this paper points out that we should devote our efforts to exert market's basic effect, classify mineral resources transfer conditions scientifically, regulate real right register content, and define the limit for controlling the transfer, as well as enhance the characteristics and effectiveness of civil law concerning mining right transfer contract.

mining right circulation; administrative permission; problem; countermeasures

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0013-04

2014-10-08；

2014-10-21

国土资源部法律评价工程重点实验室2014年开放基金（CUGFP-1413）；湖北省人民政府法制研究课题项目（HBZFFZYJ2014019）

张亿瑞（1988-），男，湖北省谷城县人，湖北文理学院物理与电子工程学院助教，法学硕士，主要从事环境行政法学方面研究。