重庆“地票”交易改革的经验和启示

桑士达

2007年以来，重庆根据国家对该市推进统筹城乡改革和发展的部署，率先推行了建设用地指标市场化交易的改革举措，即设立农村土地交易所，将农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，这些新增耕地作为新增建设用地指标，在优先保障农村建设用地后，剩余部分可以在土地交易所进行交易，使用者通过土地交易所购买的建设用地指标，俗称“地票”，可在全市规划建设范围内使用。

改革背景及运行简况

作为直辖市体制、中等省架构的重庆，开展农村土地交易改革探索，是基于资源集约利用、农民利益保护和可持续发展而进行的一项制度创新。从全球看，城镇化的一般规律，是城市建设用地日益扩张，农村建设用地不断减少。但我国近年却是城乡建设用地“双增加”，耕地保护形势日趋严峻，原因在于：农村土地财产权未到位，缺乏市场化的流转渠道；农民进城后新增了城镇建设用地，而在农村的宅基地因无法变现只能长期闲置。集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的重庆，进城农民工数量较大，要既保耕地、又保发展，契机在于盘活农村闲置、废弃、低效利用的建设用地。2008年，重庆市正式提出设立农村土地交易所，探索用市场化方式发现农村土地价格、开辟城市反哺农村新途径的构想，并在国土资源部的指导下进行了地票交易制度设计。2009年1月，国务院发布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验”。2014年，为贯彻中央关于推动农村产权流转的精神，重庆进一步提出“依托农村土地交易所，建成覆盖全市、高效便捷、服务规范的市、县区、乡镇三级农村综合产权交易市场服务体系”。

有了政策的“尚方宝剑”，重庆率先创建农村土地交易所，开展“地票交易”，即是包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标。所购得的地票可以纳入新增加建设用地计划,增加等量城镇建设用地。除地票交易外,交易所也对农村土地承包经营权流转提供服务。

重庆“地票”改革分四个步骤：一是复垦。在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对土地利用总体规划确定的扩展边界外的农村建设用地实施复垦。二是验收。国土部门会同农水、环保、建设等部门，对复垦出的耕地从质量和数量两方面验收把关。三是交易。地票由土交所按照公开公平公正原则组织交易，并依用地性质、价格等要求进行招、拍、挂；具有独立民事能力的自然人、法人或其它组织均可参与交易购买。四是使用。购得地票的主体可选择符合城乡和土地利用总体规划的待开发土地，凭地票申请办理转用手续，由国土部门依规给予供地；在符合建设规划的前提下，使用人通过交易所购到用地指标（地票），可在重庆全市范围内调剂使用。

成效与意义

重庆土交所主营两大类交易：一是指标交易，即地票交易。将农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地形成地票，以市场化方式公开交易。截止到2015年5月，重庆全市累计交易地票15.37万亩、回流农村资金309.69亿元；累计办理地票质押8077万亩、11.75亿元，惠及农户超过19万户。二是其它农村产权流转交易。包括耕地经营权、林权、养殖水面经营权、“四荒地”使用权、农业机械和集体经济组织股权(收益权)、集体经营性建设用地使用权等。2014年来，累计组织公开流转交易承包土地经营权2.92万亩、林地经营权5460亩、“四荒地”使用权1500亩，惠及农户6663户；另外，还储备农村产权流转交易项目89宗、7.29万亩。

从实践看，重庆市的地票改革成效明显，成为统筹城乡发展的一项制度成果。一是有利于统筹城乡土地利用，提高土地利用效率。地票交易建立了农民退出宅基地及附属设施用地的市场通道，发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用；复垦和盘活了农村闲置、废弃的建设用地，促进耕地集中连片；突破了城乡建设用地的界限，以市场化方式引导农村建设用地“人走地减”，促使建设用地资源部门实现科学配置，顺应了“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的思路，提升了城乡建设空间布局优化。同时，地票是一种有偿使用的指标，促使城镇用地者更加理性用地、节约用地。

二是有利于实现“先补后占、占补平衡、多补少占”，守住耕地保护红线。由于地票交易要求先复垦，再验收，最后才能交易和使用，从而确保实现耕地先补后占、占补平衡。同时，由于建立了一整套的复垦标准体系，使新增耕地质量更有保障，有效避免了占优补劣、占而不补、占多补少现象，确保耕地总量不减少、质量不降低。目前，重庆累计完成地票类建设用地复垦21.76万亩，使用地票10.53万亩，实际占用耕地6.78万亩。

三是有利于建立农村财产处置变现平台和城市反哺农村的制度通道，对促进城乡均衡发展起到积极作用。这项举措为农民提供了宅基地市场化退出途径，增加了农民财产性收益，确保了农民增收和农村发展，使其与城镇市民一样享受到工业化、城镇化带来的红利——地票净收益的85%支付给农户，15%支付集体经济；农民最低每亩可获得12万元，农村集体经济组织获得每亩不低于2.1万元的收益。地票制度通过远距离、大范围的置换，还使边远地区分享到城市周边土地开发的级差收益，实现区域协调、城乡共荣。截止到2014年底，重庆72%的地票来源于渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护区，而地票的使用主要集中在都市功能核心区、拓展区及城市发展新区，相当于主城及近郊向远郊反哺资金200亿元。

四是有利于发挥价格发现功能，促使金融下乡和农房价值提升。地票提升了农村特别是偏远地区农村建设用地价值，为金融下乡和农房处置变现提供了估值参考，促进了农村资本、要素等市场发育。截止重庆2014年底，重庆全市农村建设用地复垦项目收益权质押融资105亿元、农房抵押融资134亿元。增减挂钩及其它农村房屋处置中也逐渐参照地票价格。

五是有利于将市场经济理念引入农村，促使农村土地利用方式更加优越。地票引导农民逐渐成为农村土地市场建设的参与主体，树立起土地财产价值观念，重视土地财产属性。从重庆改革看，农民对于农村宅基地及附属设施用的利用和保护观念大有变化：更加看重权证办理，更加看重土地房屋财产，更加看重对使用宅基地的管护。同时，农民对产权的重视亦促进政府完善农村宅基地审批和精细化管理，促进了农村土地利用整体规划编制和深化产权制度改革。

有益的启示

重庆地票改革得到了中央的高度肯定，对各地推进农村土地制度改革有借鉴意义。

今天，行进在“两富”“两美”建设中的浙江，面临的一个突出问题是加快发展与保护耕地的矛盾——人多地少，全省人均耕地和人均粮田不到全国水平的一半，土地资源日趋紧张，每年新增基建占用耕地面积20万亩左右，土地减少中80%的份额是建设，累计建设占地已达700万亩左右。故此，新常态下如何在推进城乡土地要素合理流动上谋新篇、在节约集约利用土地上迈新步，实在是一个紧迫的课题。

“他山之石，可以攻玉”。建立更加完善的城乡统一的用地制度，符合中央推进农村宅基地和集体建设用地制度改革精神，亦契合全面深化改革的趋势和方向。据悉，国土资源部制订“十三五”规划的一条主线是集约节约用地，盘活存量用地将排在首位。重庆市的地票改革力度大、成效大、影响大，是搞活用好农村土地的“升级版”，有助让“农业更强、农民更富、农村更美”，对浙江可谓是有益的借鉴和启迪：

一是完善城乡统一的用地制度，合理处置农村闲置宅基地和废弃的其它建设用地，必须坚持以人为本，把维护“三农”利益放在首位，切实保障农民和农村集体的土地财产权；坚持恪守经济规律，遵循依法、自愿、有偿的流转和反哺农村的原则，在市场中发现价格、调节供求关系，推进农村宅基地市场化和城乡建设用地有序对接。重庆的“地票”改革，形成的“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的体系，对各地和浙江土地改革都具参照作用。

二是建立城乡统一的用地市场，进一步保护耕地、维护农民权益、优化城乡土地布局，必须坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过确权、复垦、再垦权有机结合，确保“农村宅基地确权和流通机制规范有序”。重庆的“地票”改革，以尊重和实现农民财产权利为前提，严守土地公有制性质不改变、耕地地红线不突破、农民利益不受损底线，积极稳妥推进农村产权流转交易，鼓励农民主动复垦，既大大改观了撂荒抛种现象，也较好实现远距离、大范围的“农村建设用地指标”快速便捷交易。

三是加快农业现代化和新型城镇化，必须注重与现行土地利用制度的充分对接，将用地改革与户籍改革、新农村建设、农业产业化等综合链结、统筹推进。重庆的“地票”改革，初步建成农村产权交易平台体系，发挥出交易平台价格发现、交易撮合、财产变现、招商引资等功能，促使建立统一的农村土地产权交易市场，明晰农村宅基地及房屋等产权；初步建立现代竞争机制、规范有序的交易模式，通过互联网构建“统一交易规则、统一平台建设、统一信息发布、统一交易鉴证、统一收费标准、统一监督管理”的运行模式；同时，通过培育发展中介服务体系，延伸交易服务价值链，活跃了有形和无形的产权市场。