宅基地使用权转让：实践、问题与建议

■ 岳永兵/孙 涛

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.武安市国土资源局，河北 武安 056300）

宅基地使用权转让：实践、问题与建议

■ 岳永兵1/孙 涛2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.武安市国土资源局，河北 武安 056300）

文章介绍了宅基地使用权转让实践进展、特点及效果，宅基地转让过程中存在有违现行主流立法理念、冲击现行宅基地使用制度、流转基础不牢固、所有权主体利益无法保证等问题。基于宅基地使用权流转禁而不止的实际，提出应开展宅基地使用权转让试点，探索逐步实现宅基地使用权转让的市场化，并从推进宅基地确权登记发证、建立农民住房保障制度、健全村级民主管理制度等方面提出促进宅基地使用权转让的配套支持政策。

宅基地使用权；转让；实践；问题；建议

随着城镇化进程加快，大量农民离开故土到城市谋生和安家落户，农民闲置的宅基地如何处理成为社会广泛关注的热点问题，围绕宅基地能否流转的争论由来已久，尚未达成统一意见。党的十八届三中全会提出“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”为宅基地制度改革指明了方向，2014年中央“一号文件”明确指出，有关部门要抓紧提出具体试点方案。在国家尚未公开出台宅基地转让制度以前，地方的一些探索可为国家改革宅基地转让制度提供借鉴参考。

1 宅基地使用权转让现状

1.1 宅基地使用权转让含义

宅基地使用权转让尚未有统一的定义，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：国有土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。《城市房地产管理法》规定：房地产转让是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。参考对国有土地及地上房屋转让的规定，可以将宅基地使用权转让定义为宅基地使用权人将宅基地使用权让渡于其他公民或法人的行为，具体转让方式包括出售、交换、赠与、继承、抵债、作价入股等。这其中包括两种形式：一是宅基地上无附着物的净地转让；二是农民转让房屋时根据“地随房走”的原则，将宅基地使用权一并转让。

1.2 现行法律政策对宅基地转让的限制

依据我国法律和国务院、国土资源部出台的相关政策，对宅基地转让有严格的限制条件：一是转让的宅基地必须合法取得，受让人满足“一户一宅”条件；二是可以转让给本集体内符合申请宅基地条件的成员，不能转让给城镇居民；三是非本集体成员的农村或城镇居民，可以通过继承房屋的方式依法取得宅基地使用权。对于严格限制宅基地转让引发的问题，众多学者进行了研究，而且放松宅基地转让限制的呼声日益高涨，许多地方围绕宅基地使用权转让进行了不同的探索。

2 宅基地使用权转让实践探索

宅基地使用权转让主要有出售和交换两种形式。交换主要是宅基地换房，即农民按相应的标准用宅基地及地上房屋置换农民集中居住小区或小城镇中的住宅，置换住宅的性质有集体土地上房屋、经济适用房、国有土地上商品房三种类型。早期置换的多为集体土地上房屋，之后逐渐转变成可以入市流转的国有土地上房屋，置换后的房屋以楼房为主。从效果来看，节约土地明显，基础设施配套较好，由于涉及资金量大，主要由政府主导开展，存在的问题主要是对农民意愿的尊重和农民经济承受力考虑不够，有些地方农民存在抵触心理，但其做法在现行制度框架下没有太多的限制。以下主要介绍突破现行政策规定的一些探索。

2.1 宅基地使用权转让实践

2.1.1 宅基地在镇域、县域范围内农村村民间转让

浙江省海宁市规定在符合“一户一宅”的前提下，允许农村合法宅基地连同住房在本镇（街道）范围内的集体经济组织成员间进行流转。流转方式包括出售、置换、出租、赠与等。浙江省云和县在符合“宅基地所有权不变”“一户一宅”等相关法律法规的前提下，允许在县域范围内的农村村民间跨村进行宅基地使用权转让，并将宅基地转让分为有房宅基地和空闲宅基地转让。有房转让，即农民在转让房屋时，宅基地使用权随房屋一同流转，整个过程由宅基地使用权人与受让人协商完成；空闲宅基地转让，由乡镇牵头，村集体统一有偿收回后，再通过协议、挂牌方式对外公开有偿出让。

2.1.2 突破县域范围和受让人农村村民条件限制

贵州省湄潭县规定，在本村居住5年以上且愿意将户口迁入本村或流转承包本村农用地经营5年以上的外村人口，可以购买本村宅基地。包括两种方式：一是村民将宅基地连同地上房屋转让给非本集体成员；二是村集体将旧村改造腾退出的集体建设用地有偿提供给本集体或非本集体成员作为宅基地。在宅基地流转给外来落户人员的基础上，通过与经营性建设用地结合，逐步扩大宅基地流转范围。村集体将村民集中居住后节约出的土地规划为商住综合用地，底层可以作为商铺，上层可居住，并公开拍卖确定使用权人，竞买人为所有自然人。

2.2 宅基地使用权转让实践特点及效果

2.2.1 宅基地转让实践特点

宅基地置换模式主要由政府主导开展，在法律制度方面不存在障碍，运用城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等平台即可实行，但从发展历程看，置换后房屋产权经历了向国有土地上房屋转变的过程，凸显了对农民住房财产权的保障。对于突破现行政策框架的实践，宅基地使用权转让主要针对存量宅基地，可以划分为两类：一是直接转让，由宅基地使用权人和受让人两个主体协商完成转让过程；二是间接转让，由集体收回闲置宅基地重新向外发放，是集体主导下的存量宅基地转让。地方开展的探索有如下特点：

一是尽力遵守现行法律法规的要求，如受让人符合“一户一宅”、面积法定的规定；农村居民转让住房后，不得再申请宅基地；遵循房地一同转让的原则，有房宅基地按照“地随房走”，无房屋附着的宅基地由集体收回后再统一转让。这些规定，较好地保证了与现行法律法规的衔接，减轻了制度变革的阻碍与风险。

二是以存量用地为主、优先满足本集体村民需求。扩大转让范围的宅基地大都以存量用地为主，主要来自农民闲置宅基地和腾退的宅基地，并且本村成员优先购买，如湄潭县官堰村将宅基地初次拍卖竞买人限定为本村无房户或达到分户条件的村民，后两次竞买人逐渐扩大到所有自然人。

三是游离在现行法律灰色地带。国务院和国土资源部三令五申，禁止城镇居民在农村购买宅基地。但法律和部门规章对于存量宅基地在农村居民间转让并没有禁止性规定，依据“法无禁止即可为”的原则，地方在县域、镇域范围开展了宅基地农对农转让实践。

四是规避政策禁区。国家正在推进集体经营性建设用地入市试点，但对于集体经营性建设用地的概念没有明确界定，实践中对于农村建设用地也没有详细的分类，很多宅基地实际已经作为经营性用地，将宅基地规划为商住综合用地，更多地是将宅基地作为经营性用地，而非宅基地，以便规避“禁止城镇居民购买宅基地”的规定，同时也扩大了受让群体规模，促进了宅基地价值的显现。

2.2.2 取得的成效

一是促进了宅基地资源优化配置。在扩大宅基地转让范围以前，农民因建新、继承等原因形成实际拥有两宅或三宅的农户，受政策限制无法将闲置宅基地转让出去，只能造成宅基地闲置，而需要宅基地建房的农户却受建设用地指标、土地资源紧张等条件限制无法实现建房需求，宅基地转让使两者的需求有了契合点，既满足了建房需求、也避免了资源浪费。

二是促进了人口集聚。宅基地转让范围扩大以后，农民可以不受地域限制，在交通或生活便利的地方建房，实践中能转让出去的宅基地往往处于区位条件好、经济发展较好的中心村或集镇，如果政策放开，这些地区将吸引更多的人口集聚，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生产生活，促使村庄不断发展壮大，成为新型现代化小城镇。

三是促进了农村工商业发展。农村的发展离不开人口和资本集聚，允许宅基地跨集体转让，促进了人口和资本的引入。如黄家坝镇宅基地公开拍卖就吸引了大量外来经商人员。随着外来资本和人才的涌入，必将促进当地经济发展。宅基地可以流转之后，其变现能力增强，也会提高银行参与宅基地抵押贷款的积极性，提高农民房产融资能力。

四是壮大了集体经济实力。由集体统一转让的宅基地是采用有偿使用的方式，增加了集体经济组织收入来源，集体收取有偿使用费后，将用于村内基础设施和公益事业建设，改善农民生产生活条件。

3 宅基地使用权转让实践中存在的问题

从实践中可以看出，宅基地转让主要突破了村集体范围和集体成员的限制，与现行政策存在冲突。

3.1 宅基地转让有违现行主流立法理念

目前对宅基地转让的相关法律法规不健全，禁止城镇居民购买宅基地也多是政策性文件，法律和行政法规并无“禁止城市居民购买农民房屋”的规定，不具备法律效力，但反映了立法者对放开宅基地流转的态度。针对宅基地转让的立法每次都会引起很大的争论，但“宅基地制度是为了保障农民基本居住权利，在农村社会保障体制尚不健全的情况下，允许宅基地自由流转，可能引致农民流离失所”[1，2]的观点占据上风，这也是目前法律无法突破的主要障碍。

3.2 宅基地转让冲击现行宅基地使用制度

符合建房条件的农民有从集体取得宅基地的权利，这也是集体保障成员居住权应尽的义务。扩大宅基地转让范围之后，稀释了本集体成员获取宅基地的权利，尤其在宅基地指标紧缺的情况下，需要与外来人口竞争，增加了集体成员获取宅基地的成本，可能造成一部分经济条件不好又亟需建房的农户无法取得宅基地。跨集体取得宅基地的农户，由于难以考证其是否满足申请宅基地的条件，可能造成一户多宅的情况，冲击“一户一宅”的宅基地管理制度。由于当前宅基地以户为单位取得，如果父辈把宅基地转让了，数年后子孙又需要申请宅基地将如何处理，也是待解难题。

3.3 宅基地使用权转让的基础尚不牢固

明晰的产权是市场机制发挥作用的前提，上述试点地区推进宅基地转让也有赖于宅基地确权登记发证工作的良好基础。近年来，国家在积极推进宅基地确权登记发证工作，宅基地使用权由于数量较大，涉及纠纷调处、边界指认等大量工作，很难在短时期内完成，宅基地使用权及房屋所有权登记发证工作滞后，无疑是推进宅基地转让的最大障碍。

农村集体建设用地包括乡镇企业、农村公共设施和公益事业用地、宅基地三类，在用地类型上没有更细的划分，实践中一些商店、农家乐、手工作坊等用地也是按照宅基地的相关规范制度来管理的[3]。将宅基地与经营性建设用地加以区分，避免两种用途间混用，也是需要解决的问题。

3.4 所有权主体的利益无法完全保证

从实践看，由集体统一转让的宅基地收益归集体所有，并用于集体公益和基础设施建设，保障了收益的集体成员共享。对于村民自发向非本集体成员转让的情况，收益则全由转让人享有，由于集体土地是无期限使用，类似于所有权性质，相当于集体成员将属于本集体共有的土地所有权转让给非本集体成员，集体没有任何利益回报，侵害了所有权主体的权益。

除此之外放开外来人员落户，还会带来村民自治、村民福利等方面的影响，会对村庄的社会管理带来挑战。

4 建议

农村宅基地使用权和房屋所有权转让已十分活跃，仅依靠“不为城镇居民在农村购买的住宅发放土地使用证和产权证”“城镇居民购买农村房屋不受法律保护”等被动性应对方式已非上策。党的十八届三中全会对改革宅基地制度已释放出积极信号，地方先行开展的宅基地使用权转让试点工作，为宅基地制度改革积累了经验。党的十八届四中全会针对改革与立法的关系提出“重大改革于法有据，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。因此，宅基地转让制度改革，应按照党的十八届三中、四中全会精神的要求，在审慎稳妥中探索前行，通过试点部署，逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排，解决宅基地合法转让渠道不畅的问题。

4.1 统一认识、稳妥试点，为国家立法提供实践支撑

禁止宅基地转让是否正当和必要，已经争论了很久，在《物权法》出台前后，争论更是白热化。《物权法》草案公开征求意见稿明确规定禁止城镇居民购买宅基地，引来强烈反对。最后，修改为“宅基地使用权取得、流转适用《土地管理法》等相关法规的规定”[4]，从立法层面回避了宅基地转让问题。回避不能平息争议，与其无休止地争论下去，不如用实践检验一下。选择3～5个基础工作较好，对宅基地转让热情较高的县开展宅基地使用权转让试点工作。对于突破现行法律法规的改革内容，通过授权方式允许试点地区在特定期限内突破个别法律法规进行试点。试点结束后，如果成功就根据试点经验修改法律，在全国推广；如果不成功再改回来，按照现行法律执行。

4.2 夯实基础、完善制度，为宅基地制度改革创造良好条件

加快推进宅基地确权登记发证工作，查清“一户多宅”、超标准占用宅基地、非本集体成员占用宅基地情况，妥善处理宅基地历史遗留问题。科学界定集体经营性建设用地范围，将其与宅基地作出明确区分，将集体建设用地纳入不动产登记体系，建立不动产信息管理基础平台，确保信息共享，夯实宅基地制度变革的基础。在初始登记基础上，完善宅基地转让相关的登记服务。科学编制村庄布局发展规划、村级土地利用规划和村庄建设规划，明确重点培育发展的村庄和不保留村庄，统筹各类用地布局和时序，鼓励通过宅基地转让实现农村村民由规划不保留村庄向重点发展村庄聚集。

完善现行宅基地管理制度，一是实行宅基地有偿取得，试行竞价选位的有偿分配方式，凸显宅基地区位价值，对于历史原因形成超标准占用宅基地和非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的由集体经济组织收取有偿使用费；二是创新住宅保障形式，对于城中村、城郊村等用地资源稀缺，没有新增宅基地可供分配的村庄，鼓励集中建设公寓式住宅，保障农户“一户一居”。

4.3 明确内容、统筹时序，逐步实现宅基地使用权转让的市场化

宅基地使用权转让制度改革应分阶段稳步推进，在完善宅基地集体内部流转机制的基础上，按照“发挥市场在资源配置中起决定性作用”的要求，逐步扩大转让范围，突破集体内部流转限制。突破集体内部限制的，只允许宅基地使用权随房屋所有权一并有期限（比如70年）的转让，禁止宅基地使用权单独转让。可先在县域范围内试点，并逐步扩大范围。城镇规划红线范围内的村庄，主要以政府主导的宅基地置换为主，运用高层住宅实现“一户一居”，赋予农民房屋跟国有土地上房屋同样的产权，在村庄改造完成后不再执行“一户一宅”的宅基地分配政策，村民只能通过市场化手段解决居住问题。城镇规划红线范围外的村庄，规划不保留的村庄只能进行内部流转；规划保留的村庄依据规划开展宅基地转让试点，转让给非本集体成员的应向集体缴纳宅基地使用费或缴纳基础设施配套费，体现宅基地所有权主体的权益。对于受让人在取得环节不做“一户一宅”的硬性约束，由此引发“一户多宅”的，通过完善住房保有环节税收政策，如纳入房产税改革范畴，以经济手段实现对住房配置的调节。

4.4 完善配套、协同推进，解决宅基地使用权转让的相关问题

健全配套政策，一是建立农民住房保障制度，城市规划红线范围内不再分配宅基地的村庄纳入城镇住房保障体系，新增农户无法通过市场手段解决居住需求的可取得保障性住房。二是健全村级民主管理制度，强化村集体对宅基地取得和转让的管理，完善宅基地有偿使用费收取、分配、使用和监管制度，确保农民共享收益。三是推进集体资产股份制改革、承包经营权流转，增加农民财产性收入，减少农民生产生活对原集体经济组织的依赖，促进农民跨集体取得宅基地。四是明确集体自主通过村庄整治腾退出的宅基地转为集体经营性建设用地开发利用管理办法，增加集体经济组织收入来源。五是完善农民跨村取得宅基地后融入当地生活、参与社区管理的服务机制。

[1] 袁铖.城乡统筹发展背景下农村宅基地使用权流转问题[J].贵州财经学院学报,2009(1):88-92.

[2] 张素华.农村宅基地流转须慎行[N].中国社会科学报,2014-03-19(A06).

[3] 岳永兵,刘向敏.新型城镇化背景下宅基地管理制度创新思路[J].国土资源科技管理,2013(6):118-123.

[4] 孟勤国.禁止宅基地转让的正当性和必要性[J].农村工作通讯,2009(12):18-19.

The Practice, Problems and Suggestions pertaining to the Transfer of Homestead Land Use Rights

YUE Yongbing1, SUN Tao2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2．Land and Resource Department of the City of Wu’an, Wu’an, Hebei 056300, China)

This paper analyses the problems that we face in the process of the transfer of right to the use of house site. The main problems include: violation of current mainstreamlegislation idea,the impact of the current land use system, weak transfer base, no guarantees for ownership subjective interests. In light of this, this paper points out that pilotwill be launched forthe transfer of homestead land use rights so as to fi nd the ways to realize the marketization of land use right transfer. In addition, related support policies are also proposed with a view to promoting the transfer of right to the use of house site. These policies must be considered from the following aspects: promoting the work with regard to the right verif i cation, registration and certif i cate issuances of homestead; establishing the housing security system of the farmers;and improving village-level democratic management system.

right to the use of house site; transfer; practice; problems; suggestions

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）12-0023-04

2015-10-12；

2015-10-22

岳永兵（1981-），男，河北省武安市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，管理学硕士，主要从事土地经济与资源经济方面研究。