有效破解小城市建设土地制约

汪燕

有效破解小城市建设土地制约

汪燕

小城镇建设一直是浙江省区域和城乡发展的一大特色和优势。早在1995年，浙江省就开始推进小城镇综合改革。“十一五”以来，省委、省政府把加快发展中心镇作为统筹城乡发展、推进新型城市化的重大战略举措，部署实施“中心镇培育工程”。2010年，启动了小城市培育试点工作，从200个中心镇中选出27个作为第一批试点，2014年又新增了16个，全省小城市试点总数达到43个。

这些小城市，被赋予与县(市)级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，打破了试点镇在管理权限上的桎梏。财权、事权、地权，三大权力的下放使地方活力四射，小城市的发展步入了快车道，在承接人口集聚、承载产业发展、承担基本公共服务等方面发挥着重要作用，也为未来新型城镇化中农民就地、就近市民化提供了良好的示范。

与此同时，当前小城市的发展仍面临着较多成长的烦恼，其中土地指标是各试点镇普遍存在的掣肘。由于当前各县土地指标本身非常有限，不仅要确保县城以及省级经济开发区、工业园区的建设，特别是房地产和道路建设，还要向当地的小城市试点倾斜，使得本已紧张的土地指标捉襟见肘。尽管政策上要求各地要确保对小城市建设的土地指标，但实践来看小城市获得的土地指标依然非常有限。如新市镇在列入小城市试点以后，经过多方争取，才获得了每年县级土地指标不少于2%用于小城市试点镇的政策，但对于需要启动大量建设项目的小城市而言，仍是杯水车薪。又如新列入试点的永康古山镇，由于城市建设相对滞后，虽然有试点期内市里每年给予不少于300亩土地指标的政策，但实际操作中仍面临不小现实困难，土地指标的缺乏使得很多项目完成前期工作后无法开工，影响小城市建设步伐。

在空间制约及土地指标相对稀缺等诸多因素影响下，小城市要实现新一轮的快速发展，一方面当地政府要积极落实扶持政策，另一方面小城市自身也必须创新思路，加大自身挖潜力度，努力破除土地制约烦恼。

提升完善产业发展平台。加大工业功能区整合提升和低效厂房改造力度，推进标准厂房建设，提高容积率，积极引导零星分布的企业向工业园集聚，对搬迁企业给予等量置换建设用地补偿、税收优惠、入驻奖励等，新建项目必须进园区，实现土地要素高效集约利用。

提高土地利用绩效。引导和鼓励发展前景较好、效益较好的企业兼并落后产能及效益较差企业；进一步探索“零土地招商”新模式，引导其租用、购买闲置厂房、闲置土地实现投资；提高土地闲置费用，或者通过行政、环保等手段加快闲置土地的回收力度；推进土地市场化配置改革，推进“亩产论英雄”的土地绩效评价模式，实施差别化政策导向，激活企业转型升级动力，提高土地平均绩效水平。

盘活农村土地资源。在抓好小城市建设的同时，按照小城市的要求规划建设新农村新社区，加大合村并点力度，不断完善土地、建设、拆迁补偿、就业安置等政策措施，促进人口集中居住；加大农村一户多宅清理整顿力度，盘活农村土地资源。建立城乡统一的建设用地流转制度，实行小城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，通过村庄整治、宅基地置换和建设用地复垦等取得的用地指标全部留用小城市，解决小城市建设用地不足和农村集体建设用地闲置的矛盾。

积极向上争取土地指标。各小城市要根据资源、地缘和产业基础，围绕主导产业，招引和培育一批重大产业项目，积极争取省重大产业项目用地指标。基础设施类项目要积极争取列入国家、省重点建设项目，争取国家、省戴帽指标。

建立“飞地经济”合作机制。创新体制机制，对新列入的省级重点生态功能区范围的7个县城小城市试点，实行跨地区的“飞地经济”合作机制，积极解决环境制约或者发展空间不足等问题，引导不适宜发展工业的县城突破行政区域界限，到经济开发区或周边乡镇工业园区异地安置项目，获得补偿性发展机会和财政收入。

合理拓展小城市发展空间。突破小城市行政区划的局限性，通过“撤扩并”周边镇、村，适当调整部分小城市的行政区划，扩大小城市发展空间，优化资源配置。根据小城市经济社会发展实际，尊重历史沿革和文化差异，积极稳妥地进行增容扩域，有效解决土地制约问题，增强小城市的发展后劲和充分发挥其对周边地区的辐射带动功能。

作者为浙江省经济信息中心副主任