油气矿业权登记审查制度基础理论研究

谢涛/牟 彤/张瑶瑶/林美灵

（中国政法大学，北京 100088）

油气矿业权登记审查制度基础理论研究

谢涛/牟 彤/张瑶瑶/林美灵

（中国政法大学，北京 100088）

油气矿业权登记审查制度基础理论即为对油气矿业权登记审查制度的正当性说明。矿业权属性、油气矿业权的物权效力、油气资源的特殊性以及油气矿业权登记审查制度的构建路径共同参与了油气矿业权登记审查制度的正当性构建。矿业权属性的正当性基础也可分为公法要素的正当性与私法要素的正当性，油气矿业权的物权效力主要是其登记所产生的法律效力，油气矿业权的特殊性参与了其登记审查制度的构建，也应当予以正当性说明。文章正当性分析均为合法性分析，但对于审查制度的构建而言，该合法性分析尚需正当的操作规程予以具体落实。操作规程的正当性表现为规范、高效以及两者的相互促进。

油气矿业权；登记审查；制度；基础理论

0 引言

审查登记制度的合理性基础存于所涉法律理论与操作规程所具有的正当性。所涉法律理论的正当性基础是指一项制度所具有的合法性基础；而所涉操作规程的正当性基础是指所设计的审查登记制度应当有助于审查登记工作在合法的范围高效而有序地进行。油气矿业权登记审查制度的合法性基础可具体化为矿业权属性、物权登记及其效力、油气资源特殊性的正确界定。而其操作规程的正当性基础可表现为其制度的构建路径所具有的正当性。

1 矿业权属性

1.1 行政法角度

油气矿业权的登记审查其本质即为行政主体在授权范围之内对行政权力的运用。依据《矿产资源法》的规定，矿业权的取得需经行政审批。而作为民法物权的矿业权的取得突破私法自治原则需取决于行政权力的认可，需要对行政权的介入进行正当化解释。包括两个方面：一为行政权介入的正当化解释；二为行政权介入方式的正当化解释。这两个方面决定了在民法之外行政审批是如何介入矿业权属性的界定的。以下分述之。

1.1.1 行政权介入的正当化解释

行政权介入的正当化解释即为探讨作为准用益物权的矿业权的取得为何需要得到行政权力的认可。换言之，矿业权取得过程中的行政审批为何得以存在？这可以从两个角度予以分析。从历史角度分析，1986年《矿产资源法》实为计划经济背景之下国家从宏观上对于矿产资源勘查与开采进行调控的行政手段。由该法所产生的探矿权、采矿权也实为行政管控之工具。而至1996年《矿产资源法》，市场经济改革的痕迹尽管在该法中也有所体现，但仍未摆脱行政管制法的色彩。故，无论是矿业权之取得，还是其转让或消灭，均需经行政审批之法定程序。从法律角度分析，法律对社会关系进行调整在于所系利益的平衡。行政审批的介入即可映射出所系利益关系的多方性，而非仅存于私法主体之间可自行调整之利益关系。利益关系的多方性增加了利益主体自行调整的负担，于此，将此负担转嫁于享有公权力的行政主体便是理性选择。此负担与公权力共同组成了相应行政主体的职权。于油气矿业权登记审查制度中即为相应的审批职权。油气矿业权登记审查中的利益关系的多方性产生于油气作为一项资源所具有的不可再生性。其可具体表现为：一为横向利益关系的多方性；二为纵向利益关系的多方性。前者即为申请人与其他不特定社会公众之间因油气资源勘探与开采而产生的利益关系；后者即为申请人与后代社会公众之间因油气资源勘探与开采而产生的利益关系。此法律上两项不可自行调整的利益关系的多方性决定了行政审批存在的必然性。

1.1.2 行政权介入方式的正当化解释

行政权介入的正当性并不必然产生行政权介入方式的正当性的合理结论，尚需介入方式的正当化理由予以佐证。行政权介入方式的正当化解释即为探讨行政权在依法行政原则框架下应如何行使，依法行政原则有合法行政与合理行政二义。

在合法行政原则下，油气矿业权登记中的行政审批需遵循法保留与法优先原则。法保留原则要求行政审批需严格遵守“法无授权不可为”；法优先原则要求行政审批需严格遵守“法有规定必须为”。前者是从消极方面要求行政主体的审批行为应遵循合法行政原则；后者是从积极方面要求行政主体的审批行为应遵循合法行政原则。

在合理行政原则下，油气矿业权登记中的行政审批应在自由裁量权范围之内遵循必要性原则。必要性原则要求行政审批的介入应时时考虑有无必要。必要性原则实质上是要求行政主体自由裁量权的行使应衡量申请人的负担与利益。具体而言，一为申请人因行政审批所增加的负担应有助于其利益得以保障；二为其所增加的负担应为其利益得以保障之必要。

1.2 物权法角度

油气资源矿业权属性的界定事关其所参与的法律关系的性质与内容。油气矿业权与一般矿业权于属性界定上并无二致。因此，油气矿业权属性的界定可援引一般矿业权属性的界定路径。矿业权属性于物权法角度的界定系于矿业权的取得方式以及内容。

1.2.1 矿业权的取得方式

矿业权的取得需经行政审批在于以法定方式筛选符合法定资质的矿业权申请人与作为矿产资源国家所有权主体代表的政府签订矿业权出让合同。尔后在法定登记机关办理物权登记即行政取得矿业权。从前述矿业权之取得方式中可得知矿业权之实际取得存于矿业权出让合同的签订与相关物权登记的办理。而矿业权出让合同于私法框架之下始得订立，故作为一方主体的矿产资源国家所有权人得以参与权利出让过程之中的基础，也必将建立于矿产资源国家所有权的私法性质。以私法性质的矿产资源国家所有权为基础参与权利的出让结果也必将是定限物权的创设取得。合同列属法律行为，故在民法物权的取得方式中，依法律行为得以参与继受取得的仅有两种情形：一为以法律行为取得所有权、他物权的移转取得；二为以法律行为取得他物权的创设取得。因为作为矿产资源国家所有权人，其并不享有矿业权，故前者所谓移转取得不应予以适用。由此，依法律行为取得矿业权的方式仅得归于他物权的创设取得。在我国现有法律制度之下，矿业权作为他物权的性质也是逻辑推演的必然结论。因为担保物权的从属性，故他物权的法律适用，于我国也自当归于用益物权法律适用之列。我国《物权法》用益物权编的第一百二十三条也为上述结论提供了法律规范依据。即依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。此规定也为矿业权准用用益物权的规定奠定了法律基础。

1.2.2 矿业权的内容

依前文所述，矿业权的内容是否符合用益物权之规定是决定矿业权属性的第二关键。依据现行《矿产资源法》的规定，探矿权人与采矿权人之权利的行使受到诸多限制源于立法所载行政管制之目的宗旨。虽至如此，探矿权人和采矿权人在所受限之余的权利空间仍需就所定矿区施以相应勘探、开采之行为以获取所开采出矿产品。此行为是以一定范围内的使用、收益为目的而在他人之物上行使权利的行为。由此将其归入用益物权之列也并无疑义。而开采行为之耗竭性并不足以否定其用益物权之认定。因为，用益物权之性质并无用益行为之于他人之物的非耗竭性之内容。对他人之物进行使用所致的损耗可以通过其他法律关系予以调整，而非强行纳入用益物权法律关系之内。此处所言之其他法律关系为因开采行为所致资源损耗而与国家形成的资源代位金补偿法律关系。此也为矿业权有偿取得之应有之义。矿业权有偿取得之概念其实有笼统地适用于用益物权法律关系与资源损耗补偿法律关系之意味。即包括通过法律行为出让用益物权之有偿性和资源损耗之补偿性。可以以资源损耗补偿法律关系对开采行为所致资源之耗竭现象进行调整。由此，将开采行为之于资源的耗竭性剥离用益物权之法律关系，而换置于资源损耗补偿法律关系予以调整才是基于正当逻辑之上的合理解释。

综上，矿业权之准用益物权性质的认定是基于现行法律规定的合理解释，也是准确适用矿业权制度的当有解释。

2 物权登记及其效力

2.1 物权的效力——以物权的支配效力为中心

《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”由此可见，物权具有对世性、支配性、特定性、绝对性和排他性等特征。

关于物权的效力问题，学界有不同的观点，但总体上看主要包括支配效力、排他效力、优先效力以及妨害排除效力等等。然而，无论是何种效力，都是以物权的支配效力为中心的。

物权的支配效力是指物权所具有的保障物权人依自己的意志直接对标的物为占有、使用、收益及处分等支配行为，并享受其利益的作用力。不明确物权对物的支配效力，不足以表彰和支持物权的支配权性，也难以说明物权的其他效力的基础。

2.2 物权效力的体现——物权法基本原则

物权法的基本原则，是贯穿于物权法始终，反映物权的本质、规律和立法指导思想的根本准则，也是制定、解释、适用、研究物权法的基本准则。各国的物权立法上通常并未对物权法的基本原则作出明确、系统的规定，一般是通过若干相对集中的法条来表明，或者分散体现于有关问题的具体规定之中。因此，物权法基本原则并非某一具体法条，而是对原则性问题的一种抽象和概括。然而，物权的效力作为物权法的基本要素之一也必然在物权法基本原则中有所体现。其中，最为直接的体现就是物权法中的物权公示原则。物权公示原则就是法律上要求当事人必须以法定的公开方式展现物权变动的事实，否则，不能发生物权变动的效力和公信力的原则。

2.3 登记——物权变动的公示方式之一

关于物权公示的方式问题，纵观各国法律都是区别不动产物权和动产物权的，这一方面是因为二者的流通性不同；另一方面是考虑到在大多数情况下不动产的价值更高，使用寿命更长。《物权法》第六条确立我国物权公示的方式，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。

登记制度被称为“人类社会最好也是最简单的不动产公示手段”，不动产登记是指登记机关根据当事人的申请并经审查，对不动产物权的设定、变更、转移、消灭等事项登录记载于特定簿册的事实。依据我国《物权法》的规定，并且参照现已较为成熟的房屋产权登记制度，对于原先没有权属证书的不动产在首次办理不动产登记的，称为初始登记。当权利人转让其不动产权利或者在不动产之上为他人设定物权时进行的登记称为变更登记。另外，登记存在错误或者当事人认为登记存在错误时，还可以进行更正登记、异议登记和涂销登记等等。

2.4 登记的效力

2.4.1 物权公示的效力

物权公示的效力可以分为两大方面：其一是决定物权的变动是否发生或是否能够对抗第三人的效力；其二为权利正确性推定效力和善意保护效力。

关于物权公示的效力问题，比较法上主要有三种不同的立法主义。首先是公示对抗主义，即物权的公示仅仅是发生物权对抗力的要件，物权的变动在未经登记或者交付的情况下不能够对抗第三人。其次是公示要件主义，即物权的变动以公示为要件，未经公示不得发生物权变动的效果。再次是折衷主义，也就是部分物权变动采取公示对抗主义，部分物权变动采取公示要件主义。

物权公示效力的另一方面体现在物权经过一定的方式进行公示后，就具有一种使人产生合理信赖的外观，同时对基于此种信赖而进行交易的第三人予以强制保护，以维持交易的安全和稳定。

2.4.2 登记的效力

我国物权法对于公示的效力采取的是折衷主义，即以公示要件主义为主、公示对抗主义为辅。这体现出了在经济交往中，我国一方面注重交易的安全，另一方面也有意于提高交易的效率。具体到“登记”这种公示方式上，我国《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”另外，《物权法》第二十四条规定：“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。”综上，“登记”的效力主要是决定物权是否产生或变更，在某些特殊情况下起到对抗的效果。

除此之外，登记在物权法仅是一种权利变动公示方法，但从国家对不动产管理角度看，又是对土地、房屋等不动产采取的一种管理措施，以记载于不动产登记簿的方式作为一种社会资源档案。

2.5 油气矿业权登记的法律效力

油气矿业权登记的法律效力需要从登记审查的具体层面予以分析。即从登记审查的具体层面探讨油气矿业权登记所具有的公法管制功能以及私法权利公示公信功能。从法律效力层面观之，私法权利公示公信功能即为上文所述物权公示公信之效力，而至于公法管制功能的效力则需视登记审查的内容而定。从私法权利公示公信功能的角度分析，其登记审查内容应仅限于不涉及公共利益的部分；从公法管制功能的角度分析，其登记审查内容则应体现对于公共利益的事前考量与维护。而油气矿业权所涉公共利益部分即为上文第二部分所述两种利益关系：一为申请人与其他不特定社会公众之间因油气资源勘探与开采而产生的利益关系；二为申请人与后代社会公众之间因油气资源勘探与开采而产生的利益关系。在登记审查中，对于这两种利益关系的事前调整可以反映为对所提交的处理未出让的相毗邻矿床或矿种间利益冲突问题的方案、处理矿区生态环境保护与恢复问题的方案以及处理保证勘探与开采秩序问题的方案予以审查。前述三类方案涉及不同类型公权力的行使，对这三类方案予以事前审查规制即为油气矿业权登记审查制度的公法管制功能效力的具体内容。

3 油气资源的特殊性分析

3.1 油气资源自然属性的特殊性分析

3.1.1 油气资源的流动性

油气资源与其他矿产资源相比，其特殊性在于其资源形态的流动性。油气资源本身要形成一个可开采的矿区规模，因其高温、高压的形成环境，要“流动”几千米乃至几百千米的距离，才汇聚成一个完整矿区。开采时，油气也要经过几十米、几百米乃至几千米的运动而汇集到采油气井中。其流动性也会造成与相关土地、海域、矿产资源等的权利冲突。所以，无论是在申请材料、审查内容与审查标准上都应当体现其与相关土地、海域、矿产资源等的权利冲突的合法化解决方案。由于流动性这样的自然属性，就使得对一定区域内油气资源矿业权的权属容易发生争议，因此就需要针对油气资源矿业权进行更为特殊的登记管理。

油气资源的流动性对油气资源矿业权登记管理所产生的影响可以具体表现为：一是对权利行使范围的界定存有困难；二是权利人与相毗邻油气或非油气矿业权人或土地权利人的权利冲突协调存有困难；三是油气资源税计征标准的确定存有困难；四是油气矿业权注销后的矿区生态环境恢复存有困难。诸如此类，不一而足。

3.1.2 油气资源规模大、埋藏深，具有整体性

油气资源的形成往往要经过数百万年乃至上亿年的时间，期间地质形态不断变迁，油气资源往往被深埋地下，不易被发现。因此油气资源的勘查过程中所需要的工作区范围往往比实际探明后进行开采的矿区面积广。也就是说油气资源的探矿权和采矿权所涉及区域并不完全一致，这就导致了在对油气资源矿业权进行登记的过程中必须区别对待，同时必须贯彻矿区或工作区面积适于探采需要的原则。

3.2 油气资源的法律属性特殊性分析

(1)油气资源通常深埋地下，其资源开采必须附着于土地，这就造成了一元矿业权与二元地权之间存在冲突，这使得油气资源矿业权的登记较为复杂。我国《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有”，“地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变”。也就是说油气资源的所有权与土地所有权是分离的。油气资源为一级矿业权，实行国家一级管理，而土地属于国家和集体共同所有，为二元地权，这就造成了登记上油气资源矿业权与土地所有权的矛盾，这种矛盾主要集中表现于法律法规、采矿权与土地使用权方面以及土地管理与矿业权管理主体不一致等。应该说这不仅仅是油气资源矿业权所面临的问题，我国其他矿业权登记也会面临这样的困境。但是由于油气资源在地下埋藏深，所以必须依赖土地或者一定区域的海洋资源，因此一元矿业权与二元地权的冲突尤为明显。

(2)油气资源与其他资源的重叠伴生所导致的多个矿业权之间协调问题。天然气分为伴生气和非伴生气两种。伴生气是伴随石油产生的，在开采过程石油与天然气可以一并开采，其采矿权也可一并设置。而对于非伴生气，如产生于煤层中的煤层气，以及蕴藏于页岩中的页岩气，因为煤层气性质特殊，在开采中如果先采煤，则会导致煤层气的流失。这种油气资源勘查、开采上的特殊性就会导致油气资源矿业权以及其他重叠伴生资源矿业权之间的冲突，是分别设置矿业权，还是由现有的矿业权人经审核优先获得其他矿业权，这都是油气资源矿业权登记审查过程中需要特别研究注意的问题。

4 油气矿业权登记审查制度的构建路径

油气矿业权登记审查制度构建路径之选择是基于科学的制度学原理的要求。以制度学原理为指引，构建一套兼具规范与高效的程式化制度是油气矿业权登记审查制度构建的最终目的。所谓规范，包括两个方面：一为于法律框架之内的规范；二为于操作规程之内的规范。所谓高效，也自当包括法律框架之内和操作规程之内的高效。

于法律框架之内的规范是指所构建的登记审查制度于公法范围之内符合依法行政与合理行政原则，于私法范围之内对民事权利的保障与救济。而于操作规程之内的规范是指具体办理登记审查的操作规程应当能够调和与保障不同参与主体的正当利益。

于法律框架之内的高效是指所构建的登记审查制度于公法范围之内符合高效便民原则，于私法范围之内能够及时兑现对民事权利的保障与救济。而于操作规程之内的高效是指所定之操作规程对不同参与主体正当利益的调和与保证能够做到及时。

油气矿业权登记审查制度构建之由需要遵循前述规范与高效的路径。该路径应是对于油气矿业权登记审查主体、审查依据、审查标准、审查程序、审查内容以及审查责任予以规范与高效化改革的指导方法。

5 结语

油气矿业权登记审查制度基础理论即为对油气矿业权登记审查制度的正当性说明。矿业权属性、油气矿业权的物权效力、油气资源的特殊性以及油气矿业权登记审查制度的构建路径共同参与了油气矿业权登记审查制度的正当性构建。

公法要素与私法要素共同介入了矿业权属性的形成，故矿业权属性的正当性基础也可分为公法要素的正当性与私法要素的正当性。公法要素的正当性可以分解为公法要素介入的正当性与公法要素介入方式的正当性。并由此得出行政审批参与矿业权取得与流转的合法性。而私法要素的正当性可以分解为权利取得方式的正当性与权利内容的正当性。并由此从权利取得方式与权利内容的角度定义权利在私法上的准用益物权性质。

油气矿业权的物权效力于本文主要是其登记所产生的法律效力。物权登记效力所反映出的是物权登记审查制度所承载的功能，即公法上的管制功能以及私法上的权利公示公信功能。登记审查的不同功能的实现所需要事前审查的内容也有所不同。公法上的管制功能的法律效力视所公权力所调整的涉公共利益关系的特质而定；私法上的权利公示公信功能的法律效力则为不动产物权公示公信效力。

油气矿业权的特殊性参与了其登记审查制度的构建，故其也应当予以正当性说明。该特殊性可分为自然属性的特殊性以及法律属性的特殊性。前者是油气资源的自然形态在矿业权登记制度法律层面上的直接反映；而后者则是间接反映，是油气资源相关制度的特殊性在矿业权登记制度法律层面上的直接反映。

最后，前述正当性分析均为合法性分析。但对于审查制度的构建而言，该合法性分析尚需正当的操作规程予以具体落实。操作规程的正当性表现为规范、高效以及两者的相互促进。

[1]刘永存．矿业权研究——公、私法调整的冲突与协调[D]．重庆：西南政法大学,2011．

[2]江平．民法学[M]．北京：中国政法大学出版社,2011：232, 249,255,271．

[3]王卫国．民法[M]．北京：中国政法大学出版社,2012：183．

[4]崔建远,晓坤．论矿业权的客体[J]．法学,1998(2)：41-42．

The Foundation TheoryResearch on Registration and Examination System of Oil and Gas Mining Right

XIE Tao, MOU Tong, ZHANG Yaoyao, LIN Meiling
(China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

The foundation theory of registration and examination system of oil and gas mining right is regarded as proper explanation for registration and examination system of oil and gas mining right. Attributes of mining rights, the effects of property of the oil and gas mining right, the particularity of the oil and gas resources, the build path of registration and examination system of oil and gas mining right have been the constituents which involving in the system’s legitimacy construction. Specifically, the legitimacy basis of mining right attribute can be divided into the legitimacy of public law elements and the legitimacy of private law elements; the effects of property of the oil and gas mining right are the legal force mainly created by its registration; the particularity of the oil and gas mining rights should be given a proper instructions. All of this paper’s rationality analysis is legitimacy analysis. However, in terms of the construction of reviewing system, this legitimacy analysis still needs proper operation procedures to be followed through. The legitimacy of operating procedures manifests as high efficiency and standardization, as well as the mutual promoting relations.

oil and gas mining rights; registration and examination; system; basic theory

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2015）07-0036-05

2015-04-02；

2015-05-15

谢涛（1989-），男，北京市人，中国政法大学硕士研究生，研究方向：民商法。