我国页岩气开发扶持政策研究——以涪陵国家级页岩气示范中心为例

李世祥/万佩

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

我国页岩气开发扶持政策研究
——以涪陵国家级页岩气示范中心为例

李世祥/万佩

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

我国页岩气开发处于初级阶段，产业发展缓慢，存在着财政优惠政策不完整、技术扶持政策不足、管网设施不充分和环保政策不全面等政策问题。为此，在对照美国开发经验、参照涪陵页岩气示范中心开发实践的前提下，提出完善我国页岩气开发扶持政策建议：(1)完善页岩气开发财政优惠政策，鼓励民营企业进入页岩气开发行列；(2)加大科研技术政策投入，培养专门技术人才；(3)形成竞争性管网建设格局，促进基础建设发展；(4)制定页岩气环保专门政策，最大限度降低环境影响。

页岩气；扶持政策；涪陵示范区；成功经验；政策建议

0 引言

页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离状态存在的非常规天然气，成分以甲烷为主，是一种清洁、高效的能源资源。作为新型的非常规天然气能源，页岩气已成为全球非常规油气开发的新亮点。近年来，美国页岩气勘探开发产量快速增长，根据美国能源信息署数据，美国页岩气产量占天然气产量比例从2007年到2012年分别为8.07%、11.09%、15.19%、21.69%、29.85%、34.85%。

我国从2005年开始关注页岩气并开展相关研究工作，目前处于前期探索阶段，取得了一定成就。据2014全国地质调查工作会议，截至2013年年底我国累计完成页岩气钻井285口，包括调查井105口（直井）、探井94口（直井）、评价井86口（水平井）；经过水力压裂和测试，日产超过万m3的有38口（其中直井18口、水平井20口），日产超过10万m3的有23口（其中直井3口、水平井20口），2013年页岩气产量达到2亿m3。随着我国对页岩气开发重视程度的不断提升，它对我国的能源结构、能源安全、环境保护等方面的积极作用将进一步凸显。

1 我国页岩气开发政策现状及存在的问题

1.1 我国页岩气开发政策现状

目前我国对页岩气的开发还处于初级阶段，完成了基本的资源勘探调查，制定了页岩气相关政策以促进我国页岩气产业的发展。我国页岩气开发重大事件可参考表1。这些政策对加大我国页岩气的资金投入、技术体系构建、环保措施和配套设施完善都有所涉及，促进了我国页岩气的勘探开发进程。

1.2 我国现有页岩气开发政策存在的问题

随着美国页岩气革命的兴起，我国逐步认识到页岩气开发的重要性，开展了相关页岩气开发工程，但相对美国而言，发展过于缓慢。这其中除了页岩气形成的地质环境、管理体制等方面的原因外，还在于我国页岩气产业没有形成完整的扶持政策体系，本文主要就财政、技术、管网和环保四个方面政策进行分析。

表1 我国页岩气开发重大事件

1.2.1 页岩气开发成本过高，缺乏完整财政优惠政策

目前，我国页岩气采集单井花费一般在六千万至一亿元之间，高昂的成本吓退一部分立志于开发页岩气的企业；而且页岩气开采具有初期投入高、产出周期长和投资回收慢的特点，即使是财力雄厚的油气企业也会面临一定的资金周转困难。纵观我国出台的页岩气政策，没有制定如何吸引企业参与页岩气开发的措施，虽然鼓励地方政府根据情况对页岩气开发企业进行补贴，但也没有规定具体实施细则，该补贴政策措施并没有鼓励大量企业进入页岩气开发。

1.2.2 页岩气开发技术垄断，技术扶持政策不足

目前我国还没有完全掌握页岩气开发的水力压裂技术和水平井技术，要开发页岩气就必须与掌握技术的企业进行合作，这一方面限制了我国页岩气开发的独立性；另一方面对于我国资源储量的保护和技术的研发也带来了潜在的威胁。我国页岩气相关政策中，提出了要形成一套适用于我国页岩气地质条件的钻、完井技术，却没有提出具体的操作步骤及如何达到这一目的。此外，技术壁垒对新进入页岩气开发领域的其他企业形成巨大障碍，由此难以进入页岩气开发市场，形成竞争的市场格局。

1.2.3 管网设施不充分，国家基础设施建设政策不完备

我国目前的管网设施存在着不充分和大面积垄断的问题。与美国相比，我国油气管网的规模和覆盖程度明显偏低。我国油气管道总长度近9万km左右，原油、天然气和煤炭采用管道运输的比例在4%以下。这种不充分的管网设施极大地阻碍页岩气的运输，即“产气但运不出去的问题”。此外，我国的环网建设还存在着垄断问题，这一方面使页岩气运输的成本大大增加，使其他参与页岩气开发的企业失去竞争优势，另一方面也会由于缺乏竞争造成我国管网建设缓慢。

1.2.4 环保政策不全面，对环境造成恶性破坏

页岩气开发过程中大量使用水资源，可能导致水资源的浪费；在钻井过程中由于操作不当会导致地下水污染；水平压裂的压裂液如果随意处置，也会带来严重的环境污染问题。我国目前主要依靠《环境保护法》和《页岩气产业政策》中关于环保的要求。但前者并不是专门针对页岩气开发带来的环境污染问题，没有把页岩气开发所引起的全部问题囊括其中；后者对具体造成的污染值、污染后的处理措施等方面的管理还不够细致；另外，在环境影响评估上，没有让受到环境影响最大的群体即公众参与，程序的合法性受到质疑。

2 政策应用案例：重庆涪陵国家级页岩气示范区

2.1 示范区基本情况

位于长江、乌江交汇地的重庆市涪陵区是中国迄今为止首个大型页岩气田——涪陵页岩气田（焦页1HF井），目前它已提前进入商业化开发阶段。涪陵页岩气开发示范区共拥有试验井21口，截至2013年已建成页岩气产能6亿m3/年。在涪陵示范区，由中石化组建的页岩气科技攻关小组已在多项核心技术取得突破，基本形成了具有水平井段长2000m的钻完井及20段压裂能力的页岩气工程配套技术。除此之外，涪陵页岩气田也采用了“井工厂”交叉式压裂施工技术，实现了两井交叉作业。在环境保护方面，涪陵页岩气田于2014年2月通过当地环评，对压裂液的处理方法主要是循环使用。此外，涪陵页岩气示范区也进行了相关安全评价工作，设有应急疏散点，并有井控中心对工作人员进行培训。

2.2 示范区页岩气开发问题分析

重庆涪陵国家级页岩气示范区作为国内首个获批准成立的示范区，对于我国页岩气的大规模商业开发具有重要的意义，但目前仍然存在如下问题。

2.2.1 当地投融资体系不完善

据了解，涪陵单井的钻井花费在3000万元左右，压裂在3000～4000万元之间。一方面，如此高昂的花费致使一般企业无法进入页岩气勘探开发行列中；另一方面也会造成页岩气的价格居高。目前，涪陵产气对外价格为2.68元/m3，无法与天然气、煤电等传统能源竞争。由于生产周期长且前期投资大的特点，加上当地没有完善的投融资体系，大量企业对页岩气开发显得心有余而力不足。

2.2.2 管网建设严重滞后

涪陵位于山区，交通极不方便，如果没有充足的管网建设，不仅产气无法输送，而且还可能导致开采所需的水资源供应问题。目前，涪陵已修建8个集气站、一个集输站、22km集气干线，设计日输气能力150万m3。但随着产量的逐步提升与外界对页岩气需求的增长，涪陵的管网建设显然还处于滞后阶段。

2.2.3 环境及企地关系问题

涪陵页岩气开发比较注重当地环境的保护，而且由于技术的突破，对当地环境的影响不是很大。其钻井的表层套管出于保护地下水资源的考虑，一般在500m左右。但噪音污染却无可避免，而且由于钻井、测井车的大量涌入，当地路面损害严重，周边居民提出了相关诉求。

3 我国页岩气开发扶持政策的改进方向

3.1 美国页岩气开发经验值得借鉴

美国是目前为止全球页岩气开发最为成功的国家。根据美国能源信息署(EIA)在其2014年《年度能源展望》报告中表示，随着页岩气生产的持续增长，预计从2017年开始美国将从天然气净进口国向净出口国转变。

美国页岩气革命的成功，是美国油气行业、联邦及州政府和技术科研机构不断探索和合作的结果，这对鼓励我国开展页岩气开发有着重要启示。通过对我国页岩气开发扶持存在的问题进行分析，在明确我国与美国存在着开发环境、政策体系与基本国家制度与国情不同的前提下，充分利用我国在页岩气开发过程中的后发优势，学习和借鉴美国页岩气开发的成功经验，尽可能降低在当前摸索阶段的潜在威胁，制定我国页岩气开发扶持政策的改进方向，如此可加快我国页岩气资源开发步伐。

3.2 我国页岩气政策调整方向

3.2.1 财政优惠政策

我国页岩气开发面临着成本过高、财政优惠政策不完善等难题。《页岩气产业政策》中明确提出，将页岩气开发纳入国家战略性新兴产业，加大对页岩气勘探开发等的财政扶持力度；《页岩气发展规划（2011-2015年）》也提出对页岩气出厂价格实行市场定价；依法取得页岩气探矿权、采矿权的矿业权人可申请减免页岩气探矿权和采矿权使用费；对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿业权使用费，研究出台资源税、增值税、所得税等税收激励政策。除此之外，还可以考虑对页岩气开发企业实行资源耗竭津贴政策，用于鼓励油气公司寻找新的油气资源以替代正在耗竭的储量。这些政策的出台对鼓励民营企业进入页岩气产业，形成有活力的市场竞争格局有巨大的推动作用。

3.2.2 科研技术政策

我国鼓励页岩气资源的开发，应在科研方面给予支持。如设置页岩气开发国际科研项目，设立国家级页岩气重点实验室，加大对页岩气开发的科研支持力度，实现页岩气开发技术的突破。此外，还可以成立包括页岩气在内的非常规油气研究专项基金，为培养专业技术人才提供良好渠道。我国《页岩气产业政策》也提出，鼓励页岩气勘探开发企业运用国际成熟的高新、适用技术提高页岩气勘探成功率、开发利用率和经济效益；发展以企业为主体，产、学、研、用相结合的页岩气技术创新机制；加强国家页岩气专业教学、基地建设和人才培养等方面的技术体系建设，集中力量突破页岩气开发的技术瓶颈。

3.2.3 管网建设政策

美国页岩气的快速发展，与其发达的城市基础设施建设尤其是四通八达的管网设施有着很大的关系。根据前文，我国管网的不发达主要在于管网建设中存在的垄断现象。因此，要保证我国管网的快速发展和价格下降就必须在管网建设中引入竞争机制，像美国那样实行第三方准入，吸引大量有资历的企业加入竞争。建议政府尽快制定相关管网准入立法，防止限制竞争、利用优势地位垄断市场情况的发生，并逐步实现第三方无歧视准入机制，管输企业要公布指导性运输费率和协商程序。

3.2.4 环境保护政策

2014年4月新修订的环境保护法显示出我国当前对环保问题的重视。然而，目前尚未形成针对页岩气开发利用中环境风险的专门立法，因此需针对可能出现的环保问题采取相关措施，从而实现页岩气产业与环境保护的协调发展。首先，水力压裂技术对水体污染有着巨大威胁，应确立特定水力压裂液成分使用的禁止制度，严格控制页岩气开发中所使用的压裂液成分，确立压裂液中化学添加剂强制披露制度。其次，加强页岩气勘探开发环境监管，要做到提前预防而非事后问责，坚持“谁污染、谁治理”的原则；最后，完善环境影响评价制度，在项目开展前通过环评报告，及时向当地居民公开相应信息，鼓励公众参与监督。

4 总结及展望

页岩气资源是新兴能源，由于其清洁高效的特点，对于保障我国能源安全、改善能源结构和环境保护具有重大意义。然而我国页岩气产业刚刚起步，存在的问题还很多，各方面的政策体系还不够完善。美国是世界上页岩气开发最成功的国家，在页岩气开采方面有丰富的经验，因此我国可以借鉴其成功经验，制定和改进我国有关页岩气开发的财政、技术、管网、环保政策，为加快我国页岩气开发提供政策支持。

[1]董书礼．我国页岩气产业发展的现状、问题和政策建议[EB/OL]．(2013-08-13)[2015-03-28]．http：//blog．sina．com．cn/s/blog_3be78f480101mysv．html．

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Study on Supportive Policy of Shale Gas Exploration in China— A Case Study on Fuling National Shale Gas Demonstration Center

LI Shixiang, WAN Pei
(School of Public Administration of CUG, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Shale gas exploration is still in the early stage in China, and there’re several problems in this industry: for example, the slow industrial development speed, incomplete financial incentive, inadequate technical supportive policies, inadequate network facilities and incomplete environmental policies and other policy issues. In this study, after studying relevant development experiences in United States and the practices in Fuling national shale gas demonstration center, we put forward some recommendations to the supportive policies in shale gas exploration: Firstly, we should improve the shale gas exploration financial incentives to encourage more private enterprises to enter this industry. Secondly, we should add more investment in research of scientific and technology policies, and to train more specialized technical staffs. Thirdly, we should build a competitive pattern of pipeline construction in order to promote the infrastructure development. Fourthly, we should make special policies for shale gas environmental protection in order to minimize the environmental impact.

shale gas; support policy; Fuling demonstration area; successful experiences; policy suggestion

F407.1；F062.2；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0044-04

2015-04-14；

2015-05-04

国家社科基金重点项目（13AZD078）；中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心开放基金（H2013005A）

李世祥（1979-），男（土家族），湖北省巴东县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，经济学博士，研究方向为资源环境经济与公共政策。