缩小征地范围与集体经营性建设用地流转衔接机制研究

■ 郑义/刘杨

（武汉市土地交易中心, 湖北 武汉430010）

缩小征地范围与集体经营性建设用地流转衔接机制研究

■ 郑义/刘杨

（武汉市土地交易中心, 湖北 武汉430010）

通过研究缩小征地范围试点工作和集体经营性建设用地流转工作，采用文献检索和实证分析等方法分析两者的相互关系：城乡统一建设用地市场的建立以缩小征地范围改革为起点，以集体经营性建设用地的成功流转为终点；两者的衔接关系贯穿城乡统一建设用地市场发展的全过程。建议：严格界定“公共利益”，缩小征地范围；制定集体经营性建设用地交易流程及资料清单；建立国家与集体两个主体供地规模、集体经营性建设用地流转价格与征收补偿标准、集体经营性建设用地总量动态的平衡机制。

缩小；征地范围；集体经营性建设用地；流转；衔接机制

作为我国全面深化改革行动纲领的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。《中国土地政策蓝皮书（2013）》预测，随着城镇化的推进，征地制度改革和集体经营性建设用地入市将是2014年国土管理的重点关注领域。

1 征地制度改革的主要内容

1.1 现行的土地征收制度

《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定：“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。综上，我国的土地征收制度可以定义为：根据公共利益的需要[1]，国家依照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，并给予农村集体经济组织和农民一定补偿的制度。

1.2 征地制度的演化历程

回顾征地制度演化的进程，可大致分为四个阶段；第一阶段是20世纪90年代的中后期，主要内容是多种安置补偿模式的探索[2]；第二阶段是以2005年《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》为标志，主要内容是提高补偿标准，实行征地片区价及统一年产值；第三阶段是以2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为标志，主要内容是界定“公共利益”，缩小征地范围；第四个阶段是以十八届三中全会的召开为标志，主要内容是允许农村集体经营性建设用地出让、租赁等并可在符合条件前提下入市交易。

1.3 缩小征地范围改革试点情况

媒体公开报道，2010年国土资源部起动了新一轮征地制度改革，确定了武汉、成都、西安等11个城市为征地制度改革试点城市，主要从缩小征地范围、完善征地补偿安置机制、建立“征转分离”体系等三个方面进行征地制度的改革探索，其中武汉、长沙、天津、沈阳等城市开展缩小征地范围的改革试点。“缩小征地范围”就是在城市规划区以外的非公益性建设项目，使用农村集体土地的，可以采用只转不征，保持所有权主体不变的方式获得集体经营性建设用地使用权。各试点城市根据实际情况，在公益性与非公益性建设用地的界定、集体经营性建设用地使用权的流转、征收土地补偿安置与非征收土地收益分配等方面进行了探索。

2 集体经营性建设用地流转的主要内容

2.1 概念

集体建设用地流转是指集体建设用地使用权在土地所有者和使用者之间的转移以及土地使用者与使用者之间的转移[3]。进而，集体经营性建设用地使用权流转可以定义为：在土地所有权主体不变的前提下，集体经营性建设用地使用权发生转移、再转移的行为，包括出让、租赁、入股等。对于集体经营性建设用地使用权，具备规划和用途管制条件的，土地所有者主体有权决定是否流转和流转的形式，任何单位和个人都不得强迫农村集体流转土地，也不得阻碍符合条件的集体经营性建设用地使用权依法流转。

2.2 深圳实践

2013年12月20日，一宗位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区的原集体工业用地成功网上挂牌出让，由深圳市方格精密器件有限公司以起始价1.16亿元竞得，土地使用年期为30年。该项目宗地编号A217-0315，土地面积14568.29m2，土地所有权主体为深圳市宝安区福永街道凤凰股份合作公司，出让前处于长期闲置状态。出让后用作工业用地（新型产业用地），其准入产业类别为新一代信息技术通信终端设备制造业（根据深圳市土地房产交易中心资料整理）。此次流转的政策依据是《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》（深府〔2013〕1号）等“1+6”文件（以下简称“1+6”文件），“1+6”文件主要突破点在于，明确了集体经营性建设用地可以对外流转，打破了城乡建设用地市场之间的割裂关系，并通过对流转行为的鼓励，加快推进了农村土地资产经营工作，帮助农村集体经济组织及其继受单位盘活了低效土地资源，调整了产业结构，提升了土地利用效率。

2.3 开展集体经营性建设用地流转的意义

2014年中央1号文《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中明确要求：引导和规范农村集体经营性建设用地入市，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。只有当农村土地特别是集体经营性建设用地能够依法进行流转，才能够体现其作为资产的属性，使得农村土地资产经营活动成为可能[4]。允许集体经营性建设用地流转，就是允许农村集体依法依规自主决定土地的流向，改变了政府是土地出让唯一主体的状况。同时，集体经营性建设用地在流转中实现的增值收益，由农村集体全体成员分享，保障了土地所有者的权益。在国有与集体两种出让主体并存的条件下，市场所提供的土地资源交易品种将更加丰富，用地单位也将有更多的用地选择权。

3 缩小征地范围与集体经营性建设用地流转的衔接机制

缩小征地范围试点，就是要在土地征收行为之外，创新用地模式，让用地单位能够在公开市场上获得集体经营性建设用地使用权进行开发建设。建立科学完善的土地征收制度和集体经营性建设用地流转制度并使之有效衔接，实现集体经营性建设用地不再履行征收程序而直接入市交易，是一项系统改革[5]。此项改革由紧密联系、互相作用的两个方面构成：一是严格界定“公共利益”，建立征收目录，让集体经营性建设用地合法有序地退出征地范围；二是制定集体经营性建设用地交易流程及资料清单，使土地流转行为按程序依次完成。缩小征地范围是开展集体经营性建设用地流转的前提，集体经营性建设用地流转是缩小征地范围后的递进。

3.1 严格界定“公共利益”，缩小征地范围

界定“公共利益”的内涵是缩小征地范围的首要条件[6]。2011年制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）中已经对公共利益进行了规定：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。“条例”中除保障性安居工程建设和旧城区改建不符合我国农村实际情况应予以删改外，其他内容对界定土地征收中的“公共利益”极具参考价值。

可以相应证的是国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中，对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。概而言之，包括工业、商业、旅游业、服务业等土地用途在内的集体经营性建设用地退出征收范围无疑。

3.2 制定集体经营性建设用地交易流程及资料清单

根据深圳、成都等地集体经营性建设用地的流转实践，对出让、租赁、入股等流转方式进行预判，其应与国有建设用地使用权交易类似，出让将是其中的主导形式。退出征收的集体经营性建设用地使用权出让流程及交易资料清单应按照“同地同权同价”原则进行制定。

3.2.1集体经营性建设用地出让流程

集体经营性建设用地使用权出让流程可以分10个阶段逐步完成：（一）所有权主体作为土地出让人提出集体建设用地使用权出让申请。（二）市、县人民政府土地行政主管部门（以下简称主管部门）接件审查并踏勘现场，审查内容包括：(1)经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意出让的意见；(2)具备规划和用途管制条件，包括符合城市总体规划和土地利用总体规划；(3)完成农村集体所有权和使用权登记发证工作；(4)确认拟出让土地属于非城市市区区域。（三）主管部门出具宗地图（或供地附图）及地籍调查表、规划设计条件。（四）主管部门编制《集体建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案》，方案包括土地面积、供应方式、出让年限、出让价格、土地收益分配等内容。（五）市、县人民政府审批《集体建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案》。（六）发布出让公告、制作出让文件，组织出让活动。（七）签订成交确认书。（八）交易结果公示，公示内容包括：土地使用者、面积、价款及投资项目性质等必要事项。（九）公示无异议后，土地所有权主体确认交易结果。（十）签订土地使用合同，办理土地登记手续。

3.2.2集体经营性建设用地出让资料清单

按国家规定需要办理的投资立项、环保评价、地质调查等手续，可以在集体经营性建设用地使用者与农村土地出让主体签订土地使用合同后或开发建设前，到相关部门办理，属后置资料。开展集体经营性建设用地使用权出让工作的前置资料应至少包括以下9种：（一）经市、县人民政府审批的《集体建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案》；（二）集体建设用地所有权证和使用权证；（三）主管部门编制的集体建设用地出让价格测算表，价格表应有该土地征收补偿标准；具备土地评估条件的，应有土地评估报告；（四）地块基本情况，包括地块内建构筑物情况等内容；（五）规划设计条件及附图；（六）宗地图（或供地附图）及地籍调查表；（七）土地使用合同样本；（八）村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的证明文件；（九）如存在农地转用审批的，则须农地转用的批准文件。

3.3 建立缩小征地范围与集体经营性建设用地流转的衔接机制

城乡统一建设用地市场的建立以缩小征地范围改革为起点，以集体经营性建设用地的成功流转为终点[7]。两者的衔接关系贯穿城乡统一建设用地市场发展的全过程，涉及耕保、规划、地籍、利用等土地管理的几乎所有业务。

3.3.1建立国家与集体两个主体供地规模的均衡机制

市、县人民政府应根据国有和集体建设用地市场的具体运行态势，科学确定年度供地计划，实现“两个市场一个计划”，避免一个市场对另一个市场造成冲击。在征收范围内的，集体土地必须统一征转用开发；退出征收的，要充分尊重农村集体的选择权。要加快建立主管部门与集体土地所有权主体的协商机制，鼓励集体土地所有权主体无偿向政府交付一定比例的建设用地，由政府将其中的一部分用作与集体土地所有权主体相关的基础设施，另一部分为基础设施建设筹集资金。

3.3.2建立集体经营性建设用地流转价格与征收补偿标准的均衡机制

主管部门应参照集体经营性建设用地使用权交易的市场价格变化情况，及时调整土地征收补偿标准，保证国有与集体所有土地使用权按照“同价”的市场原则进行交易，防止因集体经营性建设用地使用权交易价格与征收补偿标准失衡造成一个行为阻碍另一个行为的不良结果。

3.3.3建立集体经营性建设用地总量动态平衡机制

退出征收后，集体经营性建设用地流转所带来的大量土地增值收益，使得集体土地所有权主体改变规划用途的意愿更加强烈，也更容易造成行为失范。为提前应对，要建立集体经营性建设用地总量动态平衡机制，引导农村集体将土地流转收益用以农村建设用地整治，确保建设用地少于原有总量、耕地多于原有总量且质量有所提高。避免缩小征地范围后的土地流转对耕地保护工作造成负面影响。

4 研究结论

习近平总书记指出：“不深化改革不行，深化改革力度小了也不行。无论遇到什么困难，无论出现什么干扰，都要坚定不移推进改革”。回顾我们国家的历史，土地和农民的问题始终是最大的问题。近11年来，中央一号文件针对的都是“三农”问题。实现集体经营性建设用地不再履行征收程序而直接入市交易，是一项“牵一发而动全身”的系统改革。城乡统一建设用地市场的建立要围绕这项改革来展开，但一定不能急，要循序渐进、稳步推进，谋定而后动，在依法依规的前提下进行；要积极认真地开展改革试点，尽快形成可复制、可推广的经验成果，实现缩小征地范围与集体经营性建设用地流转的有效衔接。

[1]曾献红．我国现有城市房屋征收补偿制度的研究[D]．广州：华南理工大学,2011．

[2]唐健．征地制度改革的回顾与思考[J]．中国土地科学,2011(11)：3-7．

[3]林金国．集体建设用地流转价格评估理论与方法研究[D]．长春：吉林大学,2011．

[4]金保彩,郑义．让农村土地资产“活起来”[J]．中国土地,2013(11)：47-48．

[5]姜大明．建立城乡统一的建设用地市场[N]．人民日报,2013-12-19(07)．

[6]李珍贵．缩小征地范围改革难点与建议[J]．中国土地,2012(8)：48-50．

[7]王淑华．城乡建设用地流转法律制度研究[D]．上海：复旦大学,2011．

Study on Mechanisms for Linking Narrowing of the Scope of Land Expropriation with Collective Business Constructive Land Transfer

ZHENG Yi, LIU Yang
(Wuhan Land Transaction Center, Wuhan Hubei 430010, China)

This paper analyzes the mutual relationship between narrowing of the scope of land expropriation and collective business constructive land transfer by using the methods of document retrieval and empirical analysis. The relationship is that: the establishment of the integrated construction land market between urban and suburban regions is beginning with narrowing the scope of land expropriation; and ending in successful transfer of collective business constructive land. The cohesive relationship of both runs through the whole process of urban and rural unified construction land market development. And then, this paper offers some suggestions required for this work. These are: strictly defining the public interest, narrowing the scope of land requisition; working out transaction process and the bill of materials regarding collective business constructive land; establishing mechanisms for the main land supply subjects of the state and collectivity, the price for collective business constructive land transfer, the criterion of compensation for land expropriation, as well as the dynamic balance of gross collective business constructive land.

narrowing; scope of land requisition; collective business construction land; circulation; cohesive devicesfinancial fair play

F321.1；F062.1

：C

：1672-6995（2015）01-0025-04

2014-05-22；

2014-07-04

郑义（1984-），男，江苏省徐州市人，武汉市土地交易中心中级工程师，中国地质大学（武汉）博士研究生，主要研究方向为土地资源管理、公共土地政策。