关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考

■ 付 英

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考

■ 付 英

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新一轮矿产资源法修订工作取得阶段性进展，在修法指导思想和基本原则方面达成共识的基础上，充分尊重原矿法框架，形成了12章100条内容的矿法修订草稿，修改的主要内容可总结归纳为九个方面。其中涉及的热点问题主要有关于矿法的定位、矿法宗旨与调整范围、矿业权属性；难点问题主要有关于矿业权审批改革、矿业权出让方式、矿业权价款、资源税费改革。下一步矿产资源法修订应在内容方面增设“矿产资源保护”一章，调整“矿业权”的内容，补充“地质资料和矿产资源储量”的内容，将“矿山环境治理恢复”调整为“矿山环境治理恢复与和谐矿区”，完善“矿产资源税费”的内容；同时，应采取“主法加众条例”模式，新设、修订和保留部分配套法规。

矿产资源法；修订；热点；难点；思考

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”。这意味着矿产资源法（下文简称“矿法”）修订工作迎来了新一轮机遇，笔者就其中涉及的热点、难点问题以及下一步的工作方向和重点做以下探讨。

1 矿产资源法修订的进展情况

1.1 矿产资源法修订的必要性

1996年颁布的《矿产资源法》（修订）是在1994年中央提出建立社会主义市场经济体制之后完成的，同随后颁布的《矿产资源勘查登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》一起，引领矿产资源行政管理工作十八年。实践表明，现行矿法在矿产资源管理实践中发挥了重大作用，使探矿、采矿活动有法可依，为我国矿业发展、矿产资源开发、保护与合理利用提供了制度保障，其法律基本框架和主要内容是符合社会主义市场经济需要的，也是和国际接轨的。

但为什么还要修法呢？一是适应新形势、新变化的要求。新形势、新变化是指我国执政理念和法制环境的深刻变革，与我国（或矿业）经济景气周期变化无关，与机构改革、简政放权的关系也不大。因此，新一轮修改矿法是依法治国理政的需要，是促进矿业科学发展、可持续发展的需要，是贯彻“两型”社会和生态文明建设的需要，是完善中国特色社会主义法律体系的需要。二是适应新实践、新探索的要求。十八年来，各地在矿产资源管理方面进行了积极探索和大胆实践，产生了许多好做法、好经验；中央政府部门也出台了一系列部门规章，其中成熟的、实践证明行之有效的管理制度、政策需要上升为法律或写入法规之中。三是与相关的政策法律相衔接的要求。十八年间，全国人大修改了宪法，通过了《物权法》、《行政许可法》等，矿法要与之衔接；“以公有制为主体、多种所有制共同发展”的政策，也要求修改矿法中关于不同所有制矿山企业的区别性规定。

1.2 矿产资源法修订工作阶段性进展

(1)前期论证阶段（2002-2006年）。2002年全国人大调研组提出修订矿法；2003年6月组建矿法修订起草小组和专家咨询委员会；2004年12月呈报《矿产资源法》修改研究报告；2006年8月曾培炎副总理在云南昆明会议上讲话，强调要加强矿产资源开发管理法制建设，加快矿法修订的前期调研论证工作。这一时期，组织开展了14个省区调研；召开各类研讨会、座谈会80余次，共有2000人次参加；在国土资源报公开征求意见，收到建议100多份；形成了一批背景资料；组织了一批专题研究；试行了一批制度；出版了《矿产资源法修订理论研究与制度设计》等专著。

(2)加快修法阶段（2007-2009年）。制定了《进一步加快矿产资源法修订的工作方案》；完成了矿产资源法修订第1-12稿，包括专家稿、行政稿，A/B稿。这一时期，完成《矿产资源法》修改参考资料汇编1-8；完成7个专题研究，包括矿业权作为用益物权与行政许可权之间的关系，矿产资源立法中的矿产资源分类，矿产资源有偿使用经济关系及法律关系制度设计，矿产资源管理中中央与地方事权划分研究，矿产资源勘查开采监督管理体制机制研究，矿产资源法律责任及仲裁、裁决制度研究，矿产资源税费改革及利益分配关系研究；完成47个国家和地区矿法框架和制度摘编。

(3)调整完善阶段（2010-2014年）。2011年12月召开矿产资源法修改协调小组会议；2012年1月形成《矿产资源法修改工作方案》，包括聚焦问题、专题调研、集中修改、研究论证、草案送审、配套法规起草研究6个阶段的工作安排。这一时期，完成《国务院关于进一步加强矿产资源管理的决定（代拟稿）》；出台《矿产资源管理组合配套制度创新“十二五”规划》；进行了部分规章和规范性文件后评估报告；开展了矿产资源法三个配套法规修改论证工作等。

1.3 基本共识及主要修改内容

1.3.1修法过程中形成的基本共识

围绕矿法修订，业界及相关工作人员在修法指导思想和基本原则上达成共识。

(1)关于修订矿法的指导思想。按照以科学发展观为统领，切实转变发展方式和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，体现和坚持宪法原则和社会主义市场经济改革方向；强化资源节约、环境保护和安全生产的宗旨，借鉴国外立法经验，建立健全我国矿产资源管理体系，理顺矿产资源勘查开发经济关系；完善矿产资源法律制度规范，推进矿产资源立法的现代化，保障和促进科学发展。

(2)关于修订矿法的基本原则。确定了修法的五条原则，即体现民商、经济（资源）和行政法的三重属性；全面修改、突出重点；改革创新、继承发展；统筹协调、整体推进；开门修法、广开言路。

1.3.2矿法修订的主要内容

基于上述共识，在矿法修订中，充分尊重原矿法框架，形成了12章100条内容的矿法修订草稿。从结构上看，保留“总则”、“矿产资源勘查”、“矿产资源开采”、“法律责任”和“附则”5章，新增“矿产资源规划”、“矿业权”、“地质资料和矿产资源储量”、“矿业用地”、“矿山环境治理恢复”、“矿产资源税费”和“监督检查”7章，删除“矿产资源勘查登记和开采审批”、“集体矿山企业和个体采矿”2章。

修改的主要内容可总结归纳为九个方面：第一，贯彻落实科学发展观。在立法宗旨中，将“发展矿业”，修改为“促进矿业科学发展，建设资源节约型和环境友好型社会”。第二，巩固、完善矿产资源的集中统一管理体制，建立科学的分类分级管理制度。将矿产资源划分为三大类，并规定了中央与地方（省级、地市级和县级）矿产资源行政主管部门对相应矿种的不同审批权限。第三，理顺行政许可与财产权关系。明确了“以证载权”的思路，规定了财产权登记制度和财产权维护制度，克服了“吊销勘查许可证或采矿许可证就等于没收其财产权”的硬伤。第四，健全、完善矿产资源规划的法律制度。从法律上明确了矿产资源规划的地位、作用、范围和编制、审批、实施以及监督管理的具体制度。第五，全面调整完善矿产资源勘查开采管理制度。增加了资质准入、最低勘查投入、区块退出、注册地质师、小矿管理、生活自用矿等条款。第六，完善地质资料和矿产资源储量管理制度。强化了地质资料汇交、资料保密和权益管理以及查询服务的内容，明确了矿产资源储量核准、登记、统计与动态管理在矿产资源管理中的法律地位，新增了矿产地储备的条款。第七，建立矿山地质环境保护制度。规定了政府部门的职责分工，明确政府与企业之间在保护、治理恢复矿山地质环境方面的权利与义务，突出了治理恢复方案和治理恢复保证金制度的法律地位，增加了动态监测和地质遗迹保护的条款。第八，调整完善矿产资源税费制度。提出了“合理调整矿产资源开发利益关系，促进矿产资源的保护和合理开发利用”和“矿产资源税费应当在中央和地方之间合理分配，适当照顾矿产资源产地社区的利益”原则，首次提出并明确了“矿业权出让金”的法律地位。第九，进一步规范了监督管理法律制度。规定了执法监察、现场检查、日常监管和年度检查的内容，明确了矿产资源行政主管部门上级对下级的监管职责以及地方政府的监管职责，将矿产督查员制度写入了矿法。

2 矿产资源法修订中的热点、难点问题

2.1 热点问题

2.1.1关于矿法的定位

新时期，矿法定位有两个选项：一是借鉴西方市场经济国家通行做法，改立《矿业法》，明确其商法性质；二是坚持《矿产资源法》名称，加强矿业制度建设内容，使之在实际中发挥《矿业法》的作用。笔者认为后者符合我国国情，较易通过。可从三方面着手：一是贯彻《物权法》。对探矿权、采矿权这两种用益物权适用范围、取得途径、市场交易的条件与规则、使用收益的具体内容进行明确规范，并切实付诸实施。二是同《公司法》衔接。矿业企业属于“需要提高注册资本最低限额的企业”（公司法第26条），可按照企业生产活动内容（探矿、采矿、探采一体）和涉及矿种（油气、一般固体矿产、采石）分类分级制定企业资质标准，并以此为依据，设立注册前置行政许可程序。根据公司法第27条，建立探矿权、采矿权折价入股的规则。三是绕开《行政许可法》。最简单的办法，就是将现有的“勘查许可证”、“采矿许可证”改为“探矿权证”、“采矿权证”。

2.1.2关于矿法宗旨与调整范围

原矿法宗旨：“发展矿业”；第十二稿：“促进矿业科学发展，建设资源节约型和环境友好型社会”；新认识：“促进矿业科学发展，统筹资源开发和生态文明建设”。矿法调整范围：一是资源管理为主，适度向产业管理延伸。由探、采延伸至选矿——向产业管理延伸的目的，是为了更好地管住资源；二是对矿业管理进行全面规范。不仅包括资源节约、环境保护和安全生产，也包括职业健康、绿色矿山与和谐矿区建设等。

2.1.3关于矿业权属性问题

围绕矿业权之财产属性与行政许可属性，有两种观点。一是权证分离。认为矿业权的财产属性应当与其行政许可属性分开运行，各自设计一套运行规则和管理程序。财产属性赋予财产权证，走出让、登记、延续、流转、保留、灭失或征收等路径；行政许可属性赋予勘查或开采许可证，勘查作业走勘查资质、勘查区块、勘查方案与勘查作业、最低勘查投入、勘查报告与注册地质师管理等路径，开采作业走开采资质、开采条件、采矿作业、综合利用、禁采区域、年报制度、矿山闭坑等路径。二是以证载权。认为矿业权双重属性分开是“叠床架屋”，徒增行政成本，只要把吊销矿业权许可证的同时也就是没收矿业权的财产问题解决好了，完全可以按照现行的一个权证运行。

2.2 难点问题

2.2.1关于矿业权审批改革

简政放权，是放给市场还是放给地方？放给市场怎么监管，放给地方怎么分级？按照三类矿产、大多数放到省一级审批行不行？要不要建立中央与地方矿业权预审、终审制度？审批一个矿业权，要盖几十个章，多数不是国土资源部门的，各相关部门怎样协同管理？矿业权审批要不要充当“最后一道闸门”？笔者建议，由矿业权审批制度转向矿业权登记制度，登记者受法律保护，勘查开采作业许可审批交给产业行政主管部门。

2.2.2关于矿业权出让方式

探矿权采用什么方式出让，成为目前矿业权管理中争议最大的问题，集中在高风险矿产是采用申请在先的方式出让，还是一律采用招拍挂竞争方式出让。主张前者的理由是：申请在先符合国际惯例，符合地质工作规律，有利于找矿技术与资本相结合，促进找矿突破。主张一律招拍挂的理由是：申请在先难以避免暗箱操作，加大了行政风险，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用。此外，勘查风险分类标准界定难度大，难以操作。笔者主张：高风险矿产用招标“优选勘查实施方案”替代“申请在先”，低风险类则一律采用拍卖方式出让。

2.2.3关于矿业权价款问题

国家未投资的矿业地也要求有偿取得——即矿业权价款的异化，突破了现有矿法框架，在一定程度上引致了我国矿产资源勘查开发秩序的混乱，也激发了地方政府“经营矿业权”的冲动。它不仅将不具备经济实力的勘查主体拒之门外，导致“探者无其权”；同时，这种对地下矿产资源未探明之前的出让行为（空白地也可招拍挂），也有违地质科学规律。但目前这种状况已经遍及全国多数省份，仅靠部门力量难以扭转。

2.2.4关于资源税费的改革

围绕矿法修订始终有一个结要解开，这就是资源补偿费和资源税能否共存或谁吃掉谁的问题。是按“正税清费”思路，将资源补偿费纳入清理范围，还是保留资源补偿费以体现矿产资源国家所有权收益，需要在修法过程中论证解决。这个问题解决不好，必将影响修法的质量。

3 下一步矿产资源法修订的若干思考

3.1 关于增改内容

尊重矿法十二稿框架，新的修订草稿重点从五个方面着手：第一，增设“矿产资源保护”一章。建立最严格的矿产资源保护制度，包括节约与综合利用、“三率”与工业指标管理、优势矿产资源保护等。第二，调整“矿业权”的内容。将矿业权审批回归到矿业权登记的轨道，规定相关的实体内容与程序。增加“矿业权的合同管理”的规定。建立以合同管理为核心的矿业权管理制度，在准入退出、区块兼探、勘查投入、期限延续等方面，强化探矿权的行政许可；在入股、抵押、继承、赠与等方面，强化采矿权的财产属性。第三，补充“地质资料和矿产资源储量”的内容。建立以储量动态监管为核心的矿产资源开发管理制度：在新增储量方面，细化质量规范、诚信体系、执业资质的规定，增加证券机构的(商业)储量认定和发布职能；在储量消耗方面，强化资源节约和综合利用监管的规定。第四，将“矿山环境治理恢复”调整为“矿山环境治理恢复与和谐矿区”。一是增加矿山地质环境管理计划。包括生产过程的地质灾害风险评估、与生产计划同步实施的矿山地质环境恢复治理工程安排等。二是完善矿山地质环境恢复治理保证金制度。为减轻矿山企业缴存保证金的流动资金压力，允许金融机构以出具保函方式为企业担保。三是增加“和谐矿区建设”的规定（如“四大机制”）。四是增加年度社区发展计划。明确当地政府、矿山企业和社区居民的权利与义务，尤其是对矿山企业的社会责任做出合理的规定（赔偿、补偿、就业）。第五，完善“矿产资源税费”的内容。一是建立以国家权益金（即权利金）为核心的矿产资源税费制度。强化矿产资源国家所有权收益，弱化政治征收（世界各国没有资源税1世界上有140个国家叫“权利金”，只有7个国家叫“资源税”，但其内涵也是“权利金”。）；理顺税费体系，包括“矿业权有偿取得（出让金），勘查区块/矿产地有偿占用（使用费），矿产资源有偿开采（权益金）”。二是建立政府补贴和税收优惠制度。对矿业这个附加值有限、其主要的社会经济功能就是为下游产业创造附加值提供物质载体的初级产业，实行矿产资源耗竭补贴（美国）和勘查成本税前折扣（加拿大）政策。

3.2 关于配套法规

采取“主法加众条例”模式。除修订“一法三令”之外，新设《矿产资源保护条例》、《矿产资源储量管理条例》、《矿山地质环境保护条例》和《矿产资源开采资质管理条例》4部法规；修订《矿产资源监督管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》2部法规；保留《地质资料管理条例》、《地质勘查资质管理条例》等行政法规。

3.3 关于工作建议

第一，落实党的十八届四中全会精神，加快推进矿产资源法及其配套法规的修订进程。

第二，围绕矿业权登记制度、矿业权价款改革、矿产资源国家权益金制度、矿山督察制度、社会许可制度、采矿损益评估制度和矿产资源保护公益诉讼制度等开展专题论证。

第三，加强矿产资源依法行政的顶层设计，以构建完善的符合社会主义市场经济要求的矿政管理制度为目标，做好改革试点工作。

[1]梁明哲．立法思想与实践的闪光[N]．中国国土资源报,2009-09-24(05)．

[2]平江．以法律的名义——中国矿政管理法制建设回眸(下)[J]．国土资源,2008(11)：26-31．

[3]叶全胜,李希昆,宋继忠．我国矿业秩序治理整顿成因及对策分析[C]//资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会论文集(二)．北京：中国法学会环境资源法学研究会,2006．

[4]本报评论员．法制为金融业改革发展保驾护航[N]．金融时报,2014-10-30(01)．

[5]吴岗．积极稳妥地推进矿法修改[N]．中国国土资源报,2006-03-16(05)．

[6]赵超．在良好法治氛围中推进全面深化改革[N]．新华每日电讯,2014-11-20(02)．

[7]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议．中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报,2014-10-29(01)．

[8]本报评论员．真正建立法治的市场经济[N]．经济日报,2014-11-05(01)．

[9]蔡宗琦．完善经济法律制度 加强财产权保护[N]．中国证券报,2014-10-29(A01)．

Thoughts on Accelerating Our Efforts to Promote the Amendment of The Mineral Resource Law

FU Ying
(Chinses Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

A new round of revision work relating the Law of Mineral Resources has made phased progress. That means, on the basis of the consensus on guiding revision doctrine and basic principles, we fully respect the framework of original law, as a result, the revised draft including article 100 in chapter 12 has been formed. The amendment of present law is mainly the change in nine aspects, in which the hot topics mainly include the positioning, the purpose, and adjustment range of the law, as well as the attribute of mining rights; while the difficult issues include the reforms in examination and approval of mining rights, the transfer of mining right, the price of mining right, and taxation and fee of resources. On this basis, this paper points out that the next step for us is to add a chapter for mineral resources protection, to adjust the content of mining rights, to supplement the content with regard to geological data and mineral resources reserves, to change mine rehabilitation to recovery and control mine environment and harmonious mining areas, to improve mineral resources tax and fee. In addition, we must use the pattern of the major law plus all the rules, build new regulation, amend and remain part of the supporting regulations.

mineral resource law; amendment; hot issues; difficult problems; thoughts

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2015）01-0009-04

2014-12-03；

2014-12-04

付英（1958-），男，吉林省农安县人，中国国土资源经济研究院副院长、研究员，华中科学大学在读博士，主要从事国土资源管理研究工作。