土地制度改革视角下的家庭农场发展研究

刘新卫

（国土资源部土地整治中心，北京 100035）

土地制度改革视角下的家庭农场发展研究

刘新卫

（国土资源部土地整治中心，北京 100035）

家庭农场是国际上较为通行的农业生产组织经营模式，土地制度是支持其形成和发展的基础制度，特别是产权制度、流转制度、整治制度和管制制度在其中发挥了重要作用。近年来，在国家政策鼓励支持下，各地在发展家庭农场方面做了积极探索，总体呈现良好发展态势，但也暴露出土地制度改革滞后问题，如产权不明晰、流转不规范、整治不合理，以及用途管制未完全落实等，已经并将继续影响家庭农场持续发展。我国应着重从明晰产权制度、完善流转制度、创新整治制度、坚持节地制度和强化监管制度等方面推动土地制度改革。

家庭农场；土地制度；改革；国内；国外

早在19世纪中期家庭农场就已成为世界范围内农业生产的基本单位[1]，虽然目前各国在家庭农场的概念界定和条件认定上存在差异，但有关家庭农场的核心定义要素和关键认定条件仍基本一致[2]。相对而言，家庭农场在中国尚属新生事物，是在农村土地集体所有制框架下，通过流转土地并向种田能手和经营型人才集中而实现的农业生产企业化经济实体[3]。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》首次强调支持家庭农场发展，并将其提到保障国家粮食安全、保持农村社会稳定和促进城乡协调发展的高度[4]。本文将基于剖析中外家庭农场发展中的土地制度因素，尝试提出新形势下促进我国家庭农场持续发展的土地制度改革建议。

1 国外家庭农场发展中的土地制度分析

各国家庭农场在经历多年发展后，呈现出以美国为代表的大型家庭农场、以法国为代表的中型家庭农场和以日本为代表的小型家庭农场三种类型[5]。实践表明[6]，土地制度作为基础制度决定了家庭农场发展的难易程度和方向走势。

1.1 典型国家概况

美国早在19世纪20年代就初步建立了家庭农场制度。随着1862年《宅地法》颁布实施，以及随后相继颁布的《木材种植法》（1873年）、《沙漠土地法》（1877年）、《林地法》（1878年）、《沙地法》（1878年）和《畜牧业宅地法》（1916年）等付诸实施，家庭农场可以低价甚至免费得到土地[1]，家庭农场制度逐步广泛建立并不断巩固。根据美国农业部2010年发布的家庭农场报告，2007年全美共有家庭农场215.19万家，平均每家经营土地169.16公顷[7]。在法国大革命之前，为数众多的农民只拥有数量极少的土地。1789年法国大革命时期，国民公会将逃亡贵族的土地分成小块出售，并将没收的教会土地当作公有土地按人口进行分配，使得家庭农场普遍出现成为可能。为了改变农地分散经营状况，法国政府从20世纪50年代中期开始出台促进农村土地集中和发展农业规模经营的政策措施。在政府大力推动下，法国家庭农场数量逐步减少，农场土地规模不断扩大。目前，法国家庭农场经营着全国76%的土地[8]。日本明治维新后，农业领域内封建生产关系普遍存在，广大无地或少地农民成为佃农。有鉴于此，日本开始推进土地制度改革，废除封建半封建土地所有制，实行“耕者有其田”的小规模家庭占有经营体制。1946-1950年通过强制购买地主土地并转卖给无地、少地农户，使自耕农占总农户比重达88%、占有全国90%耕地[9]。虽然此后放松了农户经营规模控制，但仍长期坚持只能使用本家庭劳动力的前提[5]。

1.2 主要经验启示

(1)明晰的土地产权制度是家庭农场发展的基本前提。美国农场主对自己私有的农地具有完全产权，可以在分区法规定范围内充分自主经营和使用土地，除了按规定缴纳较固定的税费外没有其他税费，并在土地转让、租赁、抵押、继承等方面不受干扰。法国大部分土地为私人所有，土地资源配置虽然受政府调节，但主要遵从市场规律，拥有独立土地所有权的家庭农场主可以继承、转让和买卖农场经营的土地。日本的农地属于私人所有，私有土地经过登记可以自由买卖、交换、租佃，并且得到法律的承认和保护。

(2)健全的土地流转制度是家庭农场发展的关键因素。美国土地流转市场发达，私有土地的买卖和租佃只需双方自愿签订协议，并且缴足规定税金和完成注册登记即可，流转价格经由双方合理估价确定。法国从20世纪50年代中期开始，通过运用经济政策激发家庭农场主扩大经营规模意愿、通过立法和设置机构促进农民流转土地，以及通过健全失地农民社会保障和发放“离土终身补贴”等推动家庭农场合并[10]。日本的农地长期以来主要由农户自有自耕，租佃经营极少。但战后一直努力推动土地流转和租佃经营，特别是1970年以后的农地制度建设始终围绕农地集中和规模扩大展开。

(3)有效的土地整治制度是家庭农场发展的重要动力。在美国，家庭农场主通常在政府引导和规划控制下调整置换土地产权、配套建设基础设施等，改变农场土地利用不合理、土地功能不齐全状况。法国在20世纪50年代成立“乡村设施和农业治理协会”，在国家支持下收购农民零碎土地并整治后出售给农场主[6]；在20世纪60年代设立“土地整治和农村设备公司”，通过政府资助和银行低息贷款，优先购买“没有生命力的农场土地”并整治后低价售给“有生命力的农场主”[10]。日本早在19世纪90年代就颁布《耕地整理法》等推进耕地整理，1949年制定并多次修订的《土地改良法》更是促进了家庭农场土地高效利用。

(4)严格的农地管制制度是家庭农场发展的根本保障。美国通过土地分区法规定每个地区的土地使用类型、范围及其规则等，政府可以通过农业支持项目吸引家庭农场主进行投资或开发，但不能强迫和指令家庭农场执行某个种植计划或者调整农业结构。法国的法律规定，私有农地一定用于农业，不得弃耕、劣耕和搞建筑，国家有权征购弃耕和劣耕土地，而且规定土地流转不可分割，只准整体继承或出让，很大程度上保证了家庭农场做到农地农用和规模经营。日本在加强农地管制方面做得更加精细，不仅明确划定农业地域并加强农地保护，并实行农地转用审批和土地用途分区管制，严控家庭农场土地转为他用。

2 国内家庭农场发展中的土地制度瓶颈

截至2012年底，全国除西藏外30个省份共有家庭农场87.7万个，经营耕地1173.3万公顷，占全国承包耕地的13.4%，平均经营规模13.4公顷，是承包农户平均经营耕地面积的近27倍[11]。近年来，各地还不断涌现各种类型家庭农场，并形成宁波模式、松江模式、延边模式、武汉模式和郎溪模式五大样本[5]。家庭农场已经成为我国现代农业发展的重要模式选择，并在一些地区发展势头良好，但土地制度改革滞后的瓶颈效应日益凸显，严重影响了家庭农场持续健康发展。

2.1 农地产权制度亟需明晰

我国实行农村土地集体所有制，土地所有权归属农民集体，农户拥有承包经营权。虽然无论从立法上还是实践上，中国的农地产权界定并无有意制度模糊[12]，改革开放以来承包土地流转也一直存在，但农地产权归属主体混乱不明、权益界定模糊不清，以及农地承包经营权的物权属性和农地使用权转让合约的债权属性没有明确规定等，仍在多数地区客观存在[13]。而且，一些地方的农民至今认识不清土地所有权、承包权、经营权权属，甚至不知经营权为何物[14]。农村土地产权不明，既不利于农民集体在土地流转中发挥组织、协调作用，也不利于交易双方形成土地流转的稳定预期，成为制约家庭农场持续发展的重要障碍。另外，农业生产特别是粮油作物生产的收益较慢，资本积累的过程较长，家庭农场扩大生产规模或者增加要素投入常常面临资金筹集难题。囿于农地产权不明特别是权益界定不清，家庭农场主无法寄望于通过抵押土地经营权进行贷款融资。

2.2 土地流转制度有待健全

当前不规范的土地流转不仅影响家庭农场提升经济效益，更影响了家庭农场持续发展。从形式上看，流转多是家庭农场主与农户间自发行为，一些流转仅是口头协议，即便签订书面合同，合同条款也不齐备，远未形成规范程序，双方利益无法保障。从期限上看，虽然不乏签约几十年的案例，但多数合同仅为3～5年，甚至只有1年，极大影响了家庭农场主追加投资和调整结构积极性。从价格上看，农地流转租金缺乏合理价格调整机制，2009年以来全国土地流转费用年均增幅接近20%，租金上涨过快加大了家庭农场经营成本，同时容易产生农地纠纷，影响家庭农场正常生产。从服务上看，各地普遍缺乏土地流转中介服务组织，土地流转供求信息不能及时汇总和发布，导致土地流转速度低、规模小和效益差[13]。从监管上看，农地流转监管机构尚不健全，特别是乡镇一级缺乏完善的农地流转合同档案管理制度，一些乡镇甚至没有土地承包管理的专门负责人员。

2.3 土地整治管理制度需要创新

当前，我国农业户均土地不足0.5公顷，农田地块形态破碎，耕地中田坎、沟渠、道路占比高达13%，农田有效灌溉面积不足全部耕地的50%[15]。农业资源禀赋欠佳和农田设施薄弱，给家庭农场的规模化、集约化经营带来极大不便，亟需因地制宜开展土地整治，规整田块形状，提高平整程度，健全田间道路，优化防护林网体系，完善灌溉排水设施，为培育和发展家庭农场创造条件。但在现行实施模式中，土地整治项目往往自上而下确定，并由政府全额出资建设，导致土地整治常常不能围绕家庭农场需要开展，家庭农场也很少直接参与土地整治。笔者调研中发现，一些家庭农场流转所得土地多是土壤相对贫瘠、基础设施较差耕地，而且多数分布零散、形状不整，不利于连片经营和机械化生产。目前，一些地方出现了先对农地进行适当整治再进行流转的做法，但这样的案例尚不多见，家庭农场仍然多被排除在土地整治项目决策和建设之外。

2.4 土地用途管制没有完全落实

当前，土地用途管制并未完全落到实处，深刻影响了家庭农场进一步发展。从经济动因上看，一些地区土地流转租金过高，如北京、上海周边地区的土地流转费高达2000元/亩·年，如果家庭农场从事常规粮油种植往往无利或微利，因此被迫转向种植高效经济作物或者从事其他非农生产。从用地需求上看，家庭农场对设施农用地存在现实需求，国土资源部和农业部也于2010年联合发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》予以规范和支持，但从新闻报道和笔者调研的情况看，一些家庭农场存在以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，甚至出现侵占基本农田的现象。从用地监管上看，有些家庭农场主认为设施农用地没有改变土地用途和性质而不申请办理审批手续，而且此类项目多数位置偏远、建设简易，发现难、处置难。

3 促进家庭农场发展的土地制度改革建议

目前，国家层面已经部署加快构建新型农业经营体系，培育和发展家庭农场也被各地提到了重要议事日程，相关鼓励和支持政策相继出台，土地制度改革更被寄予厚望。笔者认为，土地制度改革是家庭农场得到长远发展的前提和基础，而家庭农场发展实践也将为推进土地制度改革提供理想的平台和载体。

3.1 明晰土地产权制度，赋予相关主体权利

在农村土地农民集体所有制度不变的前提下，实现发展家庭农场所必需的农地流转要求，创新土地产权制度。①进一步明晰农地权益。通过修法等形式明确农村集体土地存在所有权、承包权和经营权三种权利，其中，所有权永久归属农民集体，承包权属于承包土地的农民家庭，经营权属于家庭农场等从事农业生产经营活动的主体并随着经营主体变更而变动。②赋予权利主体应有的权利。农民集体要指导经营权规范流转，并可获得一定比例经营权流转收益；承包土地的农户依法占有、使用、收益和流转所承包土地，享有土地流转租金；家庭农场等经营主体享有经营权的使用、收益、转让、抵押和担保等权利，享受规模经营的市场利润。通过合理设置并灵活处理土地经营权，既可解决家庭农场扩大生产的土地不足问题，也为融资贷款找到了可行方法。

3.2 完善土地流转制度，规范有序流转土地

家庭农场发展过程中的土地流转应该规范有序，而且是一个以农民自主选择为主的渐进过程。当前应着重做好以下几件事情：①加强农地流转法制建设。完善相关法律法规，明确土地流转的方式和范围、参与的主体和权责、交易的规则和流程、地租的确定和调整、纠纷争议解决渠道等。②完善农地流转服务体系。县、乡两级要建立专门的土地流转服务组织，并在条件成熟的农村社区设立土地交易所，提供土地流转的供求登记、信息发布、政策咨询、合同签订、代理服务、价格评估、纠纷调处等服务，引导农地依法、自愿、有偿、平稳流转。③建立农地流转激励机制。各地要结合实际制定土地经营权流转激励政策，引导农地向家庭农场等新型农业经营主体流转。另外，在条件成熟地区，可以尝试对那些因为年龄、身体或其他原因而放弃承包权农户发放一定离农或离地补贴。

3.3 创新土地整治制度，改进实施管理模式

针对迫切的土地整治需求和家庭农场主等较少参与土地整治的现状，要加快创新土地整治实施管理制度。①创新土地整治项目管理制度。县级国土资源部门可以根据土地整治规划，结合农业发展规划，申报立项服务于家庭农场发展甚至适宜家庭农场参与建设的土地整治项目，并在项目规划设计、施工建设和竣工验收等环节充分听取并吸收相关家庭农场主意见。②引导家庭农场自主整治土地。鼓励家庭农场结合实际自主整治土地，如在农民集体组织支持下，与相关农户协商并通过置换把分布零碎的承包土地调整连片，以及根据土地整治规划安排和家庭农场发展设想，按照“缺什么，建什么”原则，配套建设农田基础设施，地方政府酌情进行奖补。③创新土地整治设施管护机制。土地整治项目建设中形成的相关设施，可以委托给受益的家庭农场进行管护。

3.4 坚持节约用地制度，科学管理设施用地

合理界定设施农用地范围，对于兴建农业设施占用农用地的不需办理农用地转用审批手续，而对于设施农用地范围之外又确需建设的非农建设用地，要在符合规划前提下依法办理建设用地审批手续。家庭农场设施用地应做到节约集约利用：①尽量规避占用耕地。家庭农场的设施农用地应尽可能利用存量农村集体建设用地、村庄废弃地，以及荒山荒坡、滩涂等非耕地资源。②创新农业设施供给。统筹考虑区域内家庭农场的设施农用地需求，探索推进一村、一乡规划建设一个或数个设施农用地共同使用，统一建设仓储、晾晒场等设施，以及探索仓库租赁或粮食银行等模式。③灵活运用经济杠杆。在家庭农场农业设施建设立项审批时收取一定保证金，以及对临建或永久性建筑物增加土地复垦方案并收取复垦保证金，对不能按时完成建设或复耕的扣除保证金。

3.5 强化用地监管制度，保障依规合法用地

国家在土地利用管理上，既要通过增加用地指标、简化审批程序等予以支持，也要通过加强用地监管来保障土地合理高效利用。①加强土地流转监管。加强土地经营权流转的制度预警，建立土地流转准入、风险评估和监督保障制度，制约经营权做大后对承包权和所有权的反噬。②加强土地使用监管。相关部门要定期检查家庭农场土地租赁合同执行情况，重点检查承租土地的用途是否改变、是否转租等，防范出现改变土地集体所有性质、改变土地用途和损害农民权益的情况；主动公开设施农用地分类与用地规模标准、相关土地规划等有关规定，不定期组织开展家庭农场设施农用地专项检查。③建立奖惩制度。对于家庭农场而言，财政补贴是一笔可观收入，可以结合土地利用监管情况适当调整补贴资金。

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The Development of Household Farms under the Perspective of Land System Reform

LIU Xinwei
(Land Consolidation and Rehabilitation Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

The household farm is a common structural and operational pattern of agricultural production in the world. Land system is the basic system for its formation and development. Especially, property system, transfer system, regulation system and control system are the major institutions for this pattern, in which they have played an important role. In recent years, under the support of national policy, active exploration has been made in the development of household farms around China, and a good momentum has also presented on the whole. Yet, various problems have also begun to surface such as unclear property right, no standard land transfer system, unreasonable regulation, and incomplete implementation of use control. All of these have affected, and will continue to affect the sustainable development of household farms. Therefore, we must promote the reform of land system through laying emphasis on clarifying property rights, improving land transfer policy, innovating management system, insisting on land conservation system, and enhancing regulatory system.

household farms; land system; reform; home; abroad

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0031-04

2015-04-01；

2015-04-22

国土资源部2014年度软科学研究项目“国土综合整治机制创新研究”(201434)

刘新卫（1977-），男，安徽省东至县人，国土资源部土地整治中心研究员，理学博士，主要研究方向为土地整治规划与研究。