郑州市养老服务业发展问题调查研究

林悦

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南郑州450042）

郑州市养老服务业发展问题调查研究

林悦

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南郑州450042）

人口老龄化问题对养老服务业的发展提出了新要求。郑州市养老服务业的发展存在着服务产品难以满足老年人需求、养老服务业发展模式单一、公办养老服务业与民办养老服务业发展不均衡等问题。解决这些问题应从以下几方面入手：加强法律规章及制度建设，为养老服务业的发展提供保障；了解不同层次老年群体对服务产业的市场需求，提供能满足老年群体需要的服务；创新养老服务方式与养老产业经营方式，提供多种方式满足不同老年群体的多样化需求；有序推进政府购买养老服务工作，建立健全政府购买养老服务的相关制度；健全智能养老服务物联网应用示范工程，用科技助力养老服务产业发展。

郑州市；养老服务业；问题；对策

一、郑州市养老服务业发展的基本特点

1.养老服务的体系和能力逐步增强。政府出台了一系列政策支持养老服务业的发展，全市养老服务体系与养老服务能力正在逐步增强。为使养老服务业得到良好发展，2010年，郑州市政府制定了《郑州市人民政府关于加快郑州市养老服务业发展的意见》，进一步明确加快养老服务业发展的任务措施和扶持政策。2011年，郑州市民政局制定了《郑州市资助民办养老服务机构实施办法（试行）》，大力扶持民办养老机构，为全市民办养老机构发放建设补贴和床位运营补贴869.06万元。2012年8月，郑州市制定了老龄事业“十二五”规划，旨在努力实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的老龄工作目标。2014年9月，郑州市又出台了促进全市养老事业和养老产业发展的“一个意见、五个配套文件”，即《郑州市关于加快发展养老服务业的实施意见》《郑州市养老服务业发展五年规划（2014-2018年）》《郑州市政府购买居家养老服务实施办法》《郑州市资助经济困难老年人入住养老机构办法》《郑州市城市社区日间照料中心管理办法》《郑州市彩票公益金支持农村幸福院项目建设实施办法》。各县区结合自身经济社会发展情况，相继出台了细化、具体的政策来扶持养老服务业发展。例如惠济区出台了《郑州市惠济区人民政府关于加快养老服务业发展的意见》，根据惠济区老年人口的实际需求，发展养老服务业。

2.“三位一体”养老服务模式协同发展。郑州市居家养老、机构养老和社区养老“三位一体”的发展格局已初步形成，不同养老服务模式尝试协同发展。2006年5月，郑州市金水区首次推出“政府买单形式”的新型居家养老服务与社区托老站服务。居民可以根据家庭情况来选择两种模式：一是居家养老服务。独立在家的老人，可选择上门服务，包括康复护理、做基本家务、送餐、陪老人聊天等项目；二是社区养老站服务。白天老年人都集中在社区托老站活动，组织各种活动，晚上回到自己家中居住。郑州市二七区结合该区养老服务业的发展实际，构建“以机构养老为骨干、居家养老为基础、社区养老为依托、爱心助老为风尚”的养老服务体系，成立“二七区养老服务管理中心”，主要负责全区的养老服务管理工作，支持、帮助公办、民营养老机构更好地发挥服务功能。郑州市惠济区也发展了“面向城区户籍居家孤寡老人、提供多样化服务”的社区居家养老服务。服务内容以“面向老人、立足社区、专业护理”为特点，不仅包括家政服务、康复服务、生活照料、日托服务等日常生活照料服务，也专门开展心理咨询、精神慰藉、临终关怀等特色心理服务。荥阳市提出了“政府引领，建起五保供养幸福园；内外合资，创办三星级和佑尊长园；定位基层，滨湖花园在吃和养上下功夫；创新模式，天鹅湖公寓服务工作做出大文章；优势独特，最适合老年人居住养老”等养老服务业新理念。

二、郑州市养老服务业发展存在的问题

1.服务产品难以满足老年人的需求。以前老年人的养老诉求主要集中在以延长寿命为主的生命养老，旨在满足生存的需要。随着时代发展，更多老年人开始转向以提高生活质量为主的品质养老，追求精神需求。这些需求包括：对于健康医护的需求、对多样化生活方式的需求、老年日常用品需求、终身学习的需求、疑难问题的咨询需求。当前，郑州市养老服务业仍然普遍停留在满足生命养老的层次，还没有深层挖掘新时代老年群体的新需求，从而导致供需不平衡、不配套。

2.发展模式单一。老年人及子女大多会选择留在自己家中接受一系列的养老服务，这种模式更符合老年群体的养老意愿以及中国国情和中华民族孝老爱亲的传统文化，符合《老年人权益保障法》的规定。中国老龄科学研究中心和北京大学联合进行的全国老年人口健康影响因素调查结果显示，当前老年人的照料需求主要依靠传统家庭成员，而照顾老人的任务按照介入和承担责任的顺序依次为：配偶、儿子、媳妇和女儿。在需要照料的城市老年人中仅有84.3%获得了家庭照料，而其中60～69岁年龄段有照料需求的老年人实际获得照料的比例仅为69.4%。这说明以家庭成员为主要养老负责者的养老方式已经越来越难以满足现实的养老需求。

3.公办养老服务业与民办养老服务业发展不均衡。在中国现行的社会保障体系中，由政府投资筹建的公办养老机构扮演了重要的角色。很多百姓都愿意住进公办养老机构，但公办养老机构数量和接纳能力有限。郑州市公办养老机构床位远远难以满足老年群体需求，存在着“公办养老院住不进，民办养老院住不起”的境况。与公办养老机构相反，民办养老机构却存在着生存困难，甚至难以为继的尴尬境况。

造成民办养老机构运营状况不乐观的诸多原因中，相关政策难以落实以及土地资金问题难以解决是首要因素。除此之外，土地规划和融资问题也成为民办养老机构的发展瓶颈。例如缺乏养老机构建设年度用地计划导致养老机构发展遇阻，虽然国土资源部已下发《养老服务设施用地指导意见》，但在各地实施时仍然比较混乱，将老年宾馆、老年人俱乐部、老年旅游休闲度假区、老年人居住的商品住宅基地都列为养老用地。又如郑州市当前仍有30%的民办养老服务机构难以得到电、水、宽带、天然气等资源同住家户同价的待遇。此外，贷款难批、人才队伍不稳定、素质差别大，服务人员往往身兼数职等问题屡见不鲜。民办养老服务产业初期投入资金较大，资金回收周期长，导致行业风险较高，很难保持发展活力，严重影响了养老服务业的发展。而市民对于养老服务机构的态度也是制约郑州市养老院服务业发展的重要因素之一。在中国人的传统观念中，一般那些患有重大疾病不能自理而儿女又没有条件在身边照顾的老人才会去养老机构，受传统养老观念的影响，居家养老还是大多数老年人养老的首选方式。

三、郑州市养老服务业发展的思路与对策

1.加强法律规章及制度建设，为养老服务业的发展提供保障。中国政府关注老龄化问题始自20世纪80年代，随着政府对人口老龄化认识的不断提高，养老服务体系的政策逐渐健全。1982年至今，我国养老服务业已经初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，以养老保障、老龄服务、医疗卫生、社会参与、文化教育、权益保障等为具体内容的养老服务产业法规和政策体系。为了积极应对人口老龄化，2011年，政府先后出台了一系列相关政策。国务院印发《国家基本公共服务体系十二五规划》《中国老龄事业发展十二五规划》和《服务业发展十二五规划》。其中，《中国老龄事业发展十二五规划》提出：“必须深刻认识发展老龄事业的重要性和紧迫性，充分利用当前经济社会平稳较快发展和社会抚养比较低的有利时机，着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，从物质、精神、服务、政策、制度和体制机制等方面打好应对人口老龄化挑战的基础。”同时，民政部下发《社会养老服务发展监测指标体系》《关于开展社会养老服务体系建设推进年活动暨启动敬老爱老助老工程的意见》《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等文件。同年，国务院颁布《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，将发展养老服务产业视为促进消费结构优化、积极培育消费热点。2012年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：“政府和全社会都有责任共同努力完善老年人权益保障的制度和政策体系，通过改善老年人生活水平和生命质量达到健康老龄化和积极老龄化目标，最终实现我国老年人的六个老有。”党的十八大报告明确提出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的战略部署，它为各级政府、社会力量、市场等各方参与老龄事业和产业的人员指明了方向。”2013年9月国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。2014年，河南省政府出台了《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（以下简称《意见》），标志着我省社会养老体系构建更加规范化、制度化、长效化。一是简化项目审批程序，社会力量投资建设的养老服务机构项目由原先的前置审批改为备案制，并根据2013年7月民政部《养老机构设立许可办法》的要求，进一步取消资金限制。二是针对养老服务业用地规划不规范的问题，《意见》要求各地将养老服务业发展用地规划科学安排，并向社会公开。三是给予养老机构优惠政策，如减半行政事业性收费，按居民生活用水、用电、用气、用暖标准收取，帮助养老服务机构解决用工问题，将养老服务队伍建设与服务从业人员技能培训等作为重点扶持项目。

2.了解不同层次老年群体的需求，提供能满足老年群体需要的服务。从老年群体的需求特点来看，其需求在逐渐多元化，从最初的“生命养老”转变为“品质养老”，养老的需求也由基本物质需求扩展到情感沟通、精神文化生活、追求休闲娱乐生活的需求。据有关调查研究表明：目前，老年群体对于食品、医疗保健和日常生活服务的需求仍然是重点，同时老年群体对于情感沟通、精神享受等方面的需求比例也在逐渐上升。预计未来20年，中国养老产业的资本规模有望达到20万亿元以上。随着市场在资源配置中起到越来越重要的作用，我国养老服务事业逐渐开始向市场化、民营化和产业化方向转变。但完全交给市场运作又将存在着市场失灵风险，同样难以解决养老服务业本身具有公共服务性质的问题。因此，由政府主导的市场运作模式，或将成为未来中国养老产业发展的主流。这种模式不再像过去一样单纯依靠政府的公共财政拨款补助，而是以私营部门作为服务供给的主体，服务使用者在市场机制的作用下按照竞争性均衡价格付费，以得到产品和服务。具体来说，我们根据服务对象的经济状况，将其分为三类：高端客户群体、中端客户群体和低端客户群体。对于不同类型的客户群体，政府需要承担的责任和义务也不同。政府对于高端客户的养老服务重点在于政策方面的支持，对于中端客户的养老服务重点在于财政补贴方面，对于低端客户的养老重点在于政策主导方面。在这种模式中，政府不再是社会养老事业方面费用的唯一投入主体，养老服务事业开始由政府、民营企业、家庭和社区多元主体共同承担，越来越多的民办公助、公办民营及政府购买服务的形式将会出现。

3.创新养老服务方式与养老产业经营方式，提供多种方式满足不同老年群体的多样化需求。在我国，养老服务业的发展应在居家养老、机构养老和社区养老“三位一体”发展格局背景下，走多元化发展之路。在此理念的指导下，出现了一系列新的养老服务形式。一是家庭式养老机构。经营者通过租赁或者利用自己家的房屋，创办家庭式养老机构。二是以房养老，主要通过以下方式运行：租房增收养老、退房补贴养老、售房预支养老。三是虚拟养老院模式。这种服务模式是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型公共服务提供方式。四是异地循环养老模式。异地循环养老是一种新兴的养老方式，养老服务机构在全国范围内建成数百家连锁养老机构，会员可以根据自身需求办理会员卡，在所有连锁养老服务机构都可以享受到服务。五是全产业链式综合养老服务模式。这种养老模式是选择一个平台，用于解决老年人在日常生活中包括衣食住行、休闲购物娱乐等全方位的生活需要。

4.有序推进政府购买养老服务工作，建立健全政府购买养老服务的相关制度。政府应创造良好的发展环境，给社会养老业的发展提供平台，给养老服务业的社会化、市场化发展提供更大的空间。政府购买养老服务的工作目标是，“‘十二五’期间，政府购买养老服务工作有序推开，相关制度建设取得有效进展。到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，促进形成与经济社会发展相适应、高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制，支持和参与养老服务的社会氛围更加浓厚，养老服务水平和质量显著提高，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。各级政府要结合当地经济发展水平、财政支付水平及老年人对于养老服务的意愿，制定政府养老服务购买清单，并促进政府购买养老服务与发展社会力量作为养老服务业的主体二者相结合。加强政府购买养老服务的监督管理体系和绩效评价，及时监督反馈改进。在绩效评价中，更加注重老年群体对于养老服务的满意度评价。此外，当前郑州市养老机构以民营性质居多。在统筹养老服务业发展、给予政策优惠时，郑州市政府可以尝试采用“公办民营”的发展模式，给予适当的资金支持，扶持养老机构特别是民办养老院，并监督保障政策的落实情况，引领民办养老机构真正步入发展的黄金时期。作为养老机构本身，也不能满足现状，仅考虑利润问题，而是要尽力提高各方面的服务水平，探索既满足老年人需求又具有特色的养老护理模式。

5.健全智能养老服务物联网应用示范工程，用科技助力养老服务产业发展。2014年5月26日，民政部副部长窦玉沛在中国国际老龄产业高峰论坛暨首届苏浙沪养老服务业高峰论坛上，阐释了科技助老的理念及通过科技手段和科技成果的转化，使智能化的科技元素源源不断融入养老服务业，提高养老服务的质量水平，成为推动养老服务业发展的新力量。科技助老的全面发展，将成为社会养老服务体系的新引擎，让广大老年群体感受到科学技术带来的便捷服务和舒适感受。2014年6月，河南省社区老年服务中心、中州颐养家园等7家养老服务机构试运行。国家智能养老物联网应用示范工程是科技助老的重要举措。科技助老从老年群体的养老需求出发，采用物联网技术，推进老人跌倒自动检测、老人定位求助、痴呆老人防走失、运动计量评估、老人卧床监测、老人自助体检、老人行为智能分析、视频智能联动等项目顺利实施。国家智能养老物联网应用示范工程项目试点任务主要包括构建智能养老物联网感知体系，健全智能养老服务物联网技术标准体系，完善依托养老机构为社区老年群体提供服务新模式。可以预测，未来物联网技术和其他科技助老的方法将为养老服务业提供无限可能性与便捷性，助力养老服务业向更高层次提升。

［1］曹馨月.河南省养老产业发展现状及对策［J］.现代经济信息，2014，（5）.

［2］曹煜玲.中国城市养老服务体系研究——以大连市为调查分析样本［D］.东北财经大学博士论文，2011.

［责任编辑 张敬燕］

D669.6

A

1671-6701（2015）01-0092-04

2014-12-10

林 悦（1986— ），女，辽宁大连人，硕士，中共郑州市委党校公共管理教研部教师。