郑州市食品安全监管问题研究

王兰永

（中共郑州市委党校公共管理教研部，河南郑州450042）

郑州市食品安全监管问题研究

王兰永

（中共郑州市委党校公共管理教研部，河南郑州450042）

近年来，我国的食品安全问题层出不穷。面对食品安全的严峻形势，郑州市在食品安全监管方面做了不少扎实有效的工作，但由于受社会经济发展条件及食品监管体制、政策等方面的情况限制，仍存在一些问题和不足。要解决这些问题，必须从以下几方面着手：一是改革创新食品安全监管体制；二是提升对食品安全监管政策的执行水平；三是组建行业联盟，充分发挥其规范引导作用；四是重构政府、市场、社会之间新的公共秩序；五是用政策做杠杆，提升食品企业安全生产与经营的积极性。

郑州市；食品安全监管；问题；对策

人们用关系学的方式阐释着食品安全的重要性，“民以食为天，食以民为先”。但遗憾的是，近年来我国食品安全问题层出不穷。面对食品安全的严峻形势，郑州市在食品监管方面做了不少扎实有效的工作，并取得了一些成绩，但仍存在一些问题和不足。本文围绕这一问题进行探讨，希望对郑州市食品安全监管水平的提升有所裨益。

一、近年来郑州市食品安全监管采取的主要措施

郑州市委、市政府对食品安全管理工作一直极为重视，将之纳入政府工作的相关规划与安排之中。尤其是近几年，市委、市政府采取订目标、发文件、下任务、定责任等系列流程，加强对相关工作的督促检查，确保食品安全监管各个环节的无缝对接，强有力地促进了食品安全保障工作的开展，将监管水平提升到一个新的高度。

1.农产品质量的安全监管。第一，加大资金投入。2002年郑州市就成立了农产品质量安全工作领导小组。郑州市财政拨专款建立总建筑面积约1.91万平方米的市、县两级“农产品质量检测流通中心”，将农产品质量检测专项经费纳入预算，并逐年增加。专项领导小组的成立和资金投入的增加显示了市委、市政府对食品安全监管工作的重视程度。第二，推进农产品质量检验体系的立体化。“立体化”是指郑州市在农产品质量检测体系方面探索出的“两级三层”体系。“两级”是指市农产品质量检测流通中心和各县（市）、区检测中心。检测中心除负责全市农产品质量安全监管之外，还具体负责市区农产品批发市场、农贸市场、超市、连锁店、专卖店、配送中心农产品质量的安全检测和监管；各县（市）和上街区检测中心，负责辖区内农产品质量的安全检测和监管；市内五区检测中心负责本区农产品生产环节的监督管理；“三层”是指市农产品检测中心，各县（市）区检测中心，农产品生产基地、批发市场、农贸市场和配送中心建立的农产品质量安全自检机构。建立该体系的目的是为了确保农产品从农地到餐桌上的安全、放心。第三，关键环节严把死守，确保监管发挥作用。一是在农产品生产源头方面，加强标准化、无害化农产品生产的基地创建。二是在农产品进入市场的环节，派驻专人不间断地对蔬菜批发市场、水产品批发市场和定点屠宰厂进行监管。三是对于已经进入市场流通的农产品加强监测，对不合格产品一律禁止销售并进行妥善处理。第四，从制度规范上入手，确保有章可循，推进农产品监测流程标准化与高效化。一是基地监测通报制度。该通报主要由郑州市农业局负责，市农业局每个月都要将全市农产品的质量监测结果向郑州市主要领导及各区县的主要领导通报。二是农产品销售摊位公示制度。公示制度不但方便了群众监督，对相关摊位也是一种鼓励和肯定，能够增强其自律性。三是农产品抽检制度。郑州市相关职能部门将抽检结果和企业自检结果予以公示，便于群众知晓。

2.生产加工领域的食品安全监管。在生产领域的食品监管中，郑州市按照建立健全完整的质量监管体系的目标，实行了对企业生产过程中所有环节的全程监管。第一，严格市场准入。郑州市对26类食品加工企业展开调查摸底，对符合条件的企业核发食品生产许可证，并要求其产品加贴QS标志，对无证生产企业进行严厉查处并责令停产。第二，用“三查三备案”破解获证企业后续监管的难题。在过去的食品安全监管中，“重准入批准，轻过程监管”的倾向比较明显，这种监管方式容易产生监管漏洞，尤其是在企业自律性不够、社会公众无法参与企业生产监管的情况下，食品安全问题很容易从隐患转化为公共问题。为破解这一难题，郑州市食品安全监管机制采取了“三查三备案”的措施。其中，“三查”指：企业自查、巡查回访、年度报告审查。“三备案”指：添加物质备案、委托加工备案、复原乳备案。

3.流通销售领域的食品安全监管。第一，逐步实行经销企业落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度。通过这一制度实现对食品质量与安全的把关，其实质是通过具有公信力的监管部门的相关许可与企业自律相结合来确保食品安全。第二，全面落实市场巡查制度，完善食品质量监测制度。通过对流通中的食品进行排查与监测，发现问题后及时通报、处理。第三，强化食品安全标识和包装管理，集中力量整治食品的假包装、假标识、假商标问题。这一举措的实质是通过打击假冒伪劣食品来为正规的食品企业营造良好的竞争与经营秩序，对于引导企业加强自律、提升技术与食品安全水平都有着积极的促进作用。

二、郑州市食品安全监管中存在的问题

1.现有监管力量亟待加强。第一，执法资源与监管对象比例失衡。从调查的情况来看，郑州市市一级的质量监督部门食品监管人员编制人数严重不足，县一级的食品监管人员编制则更少，到企业一线巡查回访难度很大，根本不能满足食品监管的需要。另外，由于编制缺乏，单位近年来很少引进新的人员，执法监管队伍年龄老化、知识结构老化等矛盾比较突出，执法方式也比较落后。第二，监管经费不足。食品安全界定有很强的专业性和技术性，监管经费的缺乏从根本上影响了监管部门职能的发挥，资金投入不足直接影响了监管能力和监管水平的提高。以食品抽检为例，每年无论是定期的还是临时的检查次数都十分有限，而要完全分析一组食品安全的各项指标，不仅对技术、设备和人才的要求高，而且其处理的周期也长，所需的资金成本也比较高。在这种情况下，检测资金投入不足，会影响到相关检测设备与技术的更新，也难以及时跟踪检查市场上不断更新的食品添加剂。

2.食品生产监管“过度”与监管“真空”现象并存。第一，管理主体多元与权责不明造成监管“过度”现象。在对监管对象的调研过程中发现，类似奶粉这样的商品从生产到消费者手中，中间负有安全监管责任的就涉及农业、卫生、工商、质量监督、食品药品等多个部门，一旦出现食品安全事件，处理起来便需要部门相互之间进行协调。比如对市场上出售的豆芽的质量监管，如果豆芽是按传统工艺生产的，则应该归农业部门管理；若是按照现代工业化流程生产的，则应归质检部门来监管。可见，如果缺乏强有力的组织协调部门，则很容易发生协调不畅、处理效率低、群众不满意等情况。第二，监管标准不统一，检测结果不能共享导致食品安全监管成本较高。食品安全管理的标准制订涉及农业、卫生、科技、质检和工商等多个部门，而这些部门各有各的标准，导致管理上存在交叉、重复甚至矛盾的现象。特别是行业标准，分别由不同部门立项、起草、审查、批准和发布，这就造成了生产、加工、流通标准互不衔接，甚至相互矛盾，不能形成统一的标准管理体系，不仅管理难度大，对正常的贸易活动也产生了不良影响。另外，食品安全的检测机构问题也比较突出，一个部门从上到下都建有自己的检测机构，诸多检测部门不仅耗费了大量的建设成本，而且检测结果也没有实现互相通报和通用，造成了国家资源的巨大浪费，加大了食品行政监管的成本。第三，食品安全监管中存在“真空”地带，食品生产许可无证查处力度较弱。有些食品安全监管职能部门的监管对象是具有食品生产或经营许可证的企业，而对于那些没有许可证的企业来说，食品监管部门是没有权力对它们进行查处的。原因是我国法律明确规定由地方卫生部门和工商部门对无卫生许可证和无工商执照的企业进行查处和取缔。但是，在实际的操作过程中，卫生部门和工商部门对无证无照的食品生产企业查处力度不大，导致在地方存在大量的无证无照的食品企业。由于要获得食品生产许可证必须要先获得卫生许可证和工商执照，倘若工商和卫生两个部门不对此类食品企业进行监管，那么质量监督技术部门也无法对其进行查处。

3.对小作坊式的食品加工点监管困难。据统计，50%以上的食品安全事件是发生在食品加工小作坊中的。郑州市区食品加工小作坊主要存在以下几方面的问题：第一，郑州市食品加工小作坊多数位于城乡结合部，数量多、分布广，监管难度较大。第二，食品小作坊生产环境脏、乱、差，管理严重缺位。生产设备简陋和工艺落后，食品安全无保障。第三，食品小作坊的从业人员素质不高，缺乏基本的食品安全知识，缺少相关的食品安全培训与指导，缺少法律意识和诚信意识。第四，食品小作坊缺少出厂检验，甚至有些企业根本没有检验人员和检验设备。对于食品小作坊的监管，郑州市相关职能部门的监管很容易陷入两难境地：一方面，从法律规定及自身职责来说，应当依法取缔无食品生产许可证的食品小作坊；另一方面，如果全部取缔食品小作坊，就会影响就业，也会给群众生活带来不便。

三、提升郑州市食品安全监管水平的思路与对策

1.改革创新食品安全监管体制。第一，加强市政府对食品安全工作的领导。把食品工作纳入全市大安全范畴，明确县、乡镇一级政府的责任，明确把食品安全工作纳入整体工作考核。第二，在具体工作中明确各部门的监管范围和具体职责。第三，鼓励加强沟通，资源共享。以检测机构为例，要着力戒除各个部门搞大而全的重复建设，应充分利用现有资源，建立全市食品安全监管信息统一通报制度、检测结果通用制度以及统一完备的食品安全数据库，降低行政成本，减少资源浪费。

2.提升对食品安全监管政策的执行水平。第一，突出重点，加大力度。食品安全监管部门应按照各自职责，加大监管力度，尤其要把问题突出的重点地区、重点领域、重点产品作为监管重点，在监管中加强各部门的沟通和协作。第二，重视监管经费的保障。第三，质检机构应明确定位，整合资源。相关部门应重视检测机构的建设，充分利用现有各层级的检测机构框架，科学规划，合理配置资源。第四，严格落实行政执法责任制，对渎职失职的监管人员必须实行严格的追责制度。第五，加强食品安全监管队伍的建设。

3.组建行业联盟，充分发挥其规范引导作用。郑州市应尽快组建食品企业市场联盟，建立企业、产品的市场准入和认证机制，通过市场联盟来规范市场。行业联盟的作用是：保护消费者的利益，保证品牌企业和规范运作企业的利益，遏制无序竞争；有利于将食品企业的行为引导到规范有序的轨道上来。这一做法的逻辑在于“完善的立法和执法，可以让食品更安全，这也是政府的首要任务。但由于地区不同，风险各异，食品药品监管等部门无法全覆盖，故此可以将部分职能转移给消协和其他非政府组织，由它们填补监管的空白，尤其是当下的食品安全重灾区——农村地区”。

4.重构政府、市场、社会之间新的公共秩序。为避免“食品的公共性格局中，市场权力一家独大，政府丧失了捍卫公共利益的独立性，而社会力量处于一种行动力不足的原子化状态”的出现，政府、市场和社会有必要重新构建一个新的三方良性互动的公共秩序[1]。食品安全问题涉及广大人民群众的切身利益，要根治这一问题，政府需要走群众路线，放手发动群众、依靠群众，用社会力量来解决社会问题。比如，建立健全切实可行的食品安全举报奖励制度。首先，要保护好举报人的个人信息，并对不慎泄露举报人个人信息的人员严加惩罚，让群众敢于举报；其次，对于核实无误的食品安全问题要给予举报者一定的物质奖励，以调动群众的积极性；再次，要壮大街道、社区、乡镇中的食品安全协管员与信息人员队伍，拿出专项资金聘请社会人士参与食品安全监管。

5.用政策做杠杆，提升食品企业安全生产与经营的积极性。鼓励食品企业积极提高产品质量与管理水平，提升食品企业经营者的社会责任意识。安全食品不是靠监管而是靠生产。因此，在企业生产方面下大力气、做足功课十分重要，通过设定规章制度，健全法制来引导和监督企业经营者承担社会责任、履行法律义务，并通过税收减免等扶持政策引导企业经营者提升自律意识、严控食品质量，最终通过各个击破的方式取得食品安全状况的根本好转。

［1］吕方.新公共性：食品安全作为一个社会学议题［J］.东北大学学报（社会科学版），2010，（2）.

［责任编辑 张彦华］

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1671-6701（2015）01-0088-04

2014-10-10

王兰永（1982— ），男，河北保定人，硕士，中共郑州市委党校公共管理教研部教师。