机关基层党的组织生活管理研究——基于湖南省机关基层党组织的实证调查

王芝华

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006）

机关基层党的组织生活管理研究
——基于湖南省机关基层党组织的实证调查

王芝华

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006）

党的组织生活在党的建设中具有十分重要的地位和作用。有没有严格的组织生活，是马克思主义政党与其他政党的一个显著区别。近年来特别是党的群众路线教育实践活动以来，各级机关党的基层组织生活管理日趋严格规范，但标准不高、制度执行不力、考评不严、形式不活、投入不足等问题仍然比较突出。加强和规范机关基层党的组织生活管理，一要强化从严治党思想。二要严格组织生活标准。三要完善落实规章制度。四要创新管理方式方法。五要强化组织保障。

机关基层党组织；组织生活；规范管理

党的组织生活是党内生活的重要内容，在党的建设中具有十分重要的地位与作用。习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“当前，党内积极的思想斗争讲得少了，批评与自我批评难以开展起来，民主生活会很多成了评功摆好会。”“要严格落实党内组织生活制度。”［1］为全面了解机关基层党的组织生活管理现状，切实加强和规范机关基层党的组织生活管理，充分发挥组织生活在加强机关党的建设中的特殊作用，笔者与湖南省直机关工委课题组开展了专题调研。调研主要采取座谈交流、专家访谈、发放问卷等方式，其中召开座谈会16个，参加座谈140人，与20名党建专家及基层党务工作者进行了专题访谈；发放调查问卷1000份，收回999份，有效问卷998份。调查对象构成分机关层级、职级、年龄和入党时间四个层面：省直机关占 48.4%，市直机关占 15.93%，县直机关占18.34%，机关的直属单位占17.33%；厅局级及其以上占3.81%，县处级占30.56%，乡科级占42.79%，其他占22.85%；56周岁及以上的占9.42%，46-55周岁的占28.46%，36-45周岁的占32.87%，35周岁以下的占29.26%；1966年4月以前入党的占1.6%，1966年5月-1976年10月入党的占2.61%，1976年11月-2002年11月入党的占58.02%，2002年12月以后入党的占37.78%。通过实证调研和定量研究，摸清了机关基层党的组织生活管理存在的突出问题。通过定性分析，对机关基层党的组织生活管理予以了科学定位，提出了加强和规范机关基层党的组织生活管理的有效路径。

一、机关基层党的组织生活管理的内涵、功能及特性

（一）机关基层党的组织生活管理的内涵

机关基层党的组织生活是指党在党政机关、人民团体及其所属单位中设立的机关党委、直属单位党委、党总支、党支部、党小组，围绕组织自身建设发展，教育、管理、监督、服务党员所开展的各种活动。基于这一逻辑机理，机关基层党的组织生活管理是指党政机关、人民团体及其所属单位的基层党组织对本级和下属单位党的组织生活进行策划设计、组织实施、指导督促、考核检查、情况反馈、经验推广等过程所采取的措施及其所做的一系列工作。

（二）机关基层党的组织生活管理的功能

加强和规范机关基层党的组织生活管理，对贯彻“党要管党、从严治党”的要求，加强机关党的建设乃至整个党的建设具有重大意义。一是有利于加强对党员的经常性教育，强化党员意识，增强组织观念，端正行为方式，更好地发挥党员作用。二是有利于充分发扬党内民主，扩大党员参与党内事务的权利，拓展对党员领导干部进行监督的渠道，确保权力规范运行，防止权力的蜕变和滥用，有效遏制腐败现象。三是有利于激发基层党组织活力，增强党组织凝聚力、战斗力和创造力，保持和发展党的先进性、纯洁性。四是有利于把群众路线教育实践活动中抓组织生活管理的好做法固化下来，形成弘扬优良作风、克服不正之风的新机制新常态。五是有利于机关基层党组织更好地行使协助监督职能，保证本单位业务工作的开展，为凝聚党心民心，巩固党的执政地位，全面深化改革，不断推进中国特色社会主义事业做出更大贡献。

（三）机关基层党的组织生活管理的特性

机关基层党的组织，既有其它党的基层组织的共性，也有其自身的特性。一是机关基层党组织汇集了党的执政骨干，他们是党的大政方针的制定者和组织实施者。加强和规范机关党的组织生活管理，直接或间接地影响到党的全局工作，但机关基层党组织不领导本单位业务工作，不直接活动于改革和现代化建设的第一线，因而机关党的组织生活管理又容易游离于中心工作之外，往往被忽视。二是机关党员整体素质特别是理论政策水平较高，人员构成相对稳定，组织生活管理的基础较好，但组织生活的管理者同部分被管理者尤其是领导干部的职务职级相差较大，因而在实际工作中容易产生管理者与被管理者之间的角色错位，致使管理者放不开手脚，管理工作难以到位。三是机关党员干部特别是领导干部工作大都与权力运行密切相关，容易成为一些人诱惑、拉拢、腐蚀的对象，这加重了机关基层党组织的监督任务，体现了加强组织生活管理、突出发挥监督作用的极端重要性，也增加了监督管理的难度。

二、机关基层党的组织生活管理存在的问题及原因分析

党的十八大以来，在全面从严治党的过程中，各级机关党的基层组织生活管理日趋严格规范。58.12%的调查对象对本单位组织生活的开展与管理给予了“好”的评价，差的评价只占1.80%。总的特点和态势：一是对组织生活管理的认识在不断提升。各级机关党组织特别是党员领导干部更加重视组织生活管理，83.06%的调查对象认为，上级党组织对本级党组织生活指导重要性的认识逐步到位。二是组织生活的内容在逐步拓展。能够结合党的中心工作和本单位实际，选择理论和政策教育内容，开展党性党风党纪教育等。84.57%的调查对象认为，机关基层党的组织生活内容比较充实。三是组织生活的形式更加丰富。紧贴实际，积极探索组织生活的形式，开展机关支部联基层、在职党员进社区、体验式党课等富有创意的活动，受到党员干部的欢迎。四是组织生活的制度进一步得到落实。组织生活的一些优良传统，如批评与自我批评，正逐步得到恢复。65.73%的调查对象认为，本单位已能开始严格执行组织生活制度。五是组织生活的保障在逐步强化。70.23%的调查对象认为，机关基层党组织生活在人员、经费、场地等方面，基本上有保障。

（一）存在的问题

在看到机关基层党的组织生活管理总的趋势开始向好的同时，也要深刻洞察存在的突出问题。有些由于积淀较深，短时间内难以有效解决；有些涉及制度的修订完善，一时不能解决；有些没有引起足够重视，仍然十分突出。具体表现在以下5个方面。

1.定位偏低，标准不高。一是有的机关基层党的组织没有把组织生活作为“党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台”来抓，没有作为党要管党、从严治党的具体要求来落实，管理不规范、随意化问题突出，没有做到真管真严、敢管敢严、长管长严，普遍缺乏政治性、原则性和战斗性。二是有的批评和自我批评武器用得不好，不敢动真碰硬，真刀真枪，见筋见骨，自由主义、好人主义盛行。三是有的内容空洞、组织松散，把党的组织生活等同于群团组织活动，过分追求趣味性、娱乐性，“跑题走调”，“党味”不浓，缺乏思想性，没有灵魂，缺少营养，不能“补钙”。有的名曰到革命圣地过组织生活，接受传统教育，实际上并无教育环节，仅仅停留在旅游观光等低层次上，很难收到应有的效果。

2.制度虚化，执行不力。一是机关党组织生活方面的制度，有的不健全不完善，出现管理的盲区和真空；有的过于原则和笼统，缺乏明确具体的规定和执行标准，难以落实到位；有的不适应新形势、修订不及时，贯彻执行时脱离变化了的客观实际；有的虽然很管用，但没有得到严肃认真执行，被当成“稻草人”摆设。二是一些单位的领导采取实用主义态度，合意的就执行，不合意的就不执行，经常以忙为借口，不参加“三会一课”、支部组织生活等。三是不少基层党员反映，学习方面的制度落实得相对较好，但民主评议党员等制度的落实差距比较大，评优不定劣的现象普遍存在，甚至连评选优秀党员都采取平衡照顾原则，搞“抓阄”、“轮流坐庄”。有的回避矛盾，掩盖问题，处置不合格党员只抓“死鱼”，不抓“活鱼”，只处置长期失联党员，甚至把应给予党纪处分的党员只作“除名”处理，对于看不到显性错误但明显丧失党员资格的人却不作处置等等。

3.督导不够，考评不严。相当一部分机关工（党）委对所属基层党组织的组织生活开展，缺乏经常的、严格的督促检查，做部署、提要求多，抓督查、促落实少。部分党员反映，在群众路线教育实践活动开展之前，上级党组织对本单位的组织生活，只是偶尔甚至没有指导、督促、检查。绝大多数没有建立系统的组织生活考评指标体系。有的建立了，但没有进行认真的考核；有的考核了，但没有将考核结果与机关干部特别是党务干部的奖惩和选拔任用挂钩，难以起到刚性约束作用。尤其是对党委（党组）成员结合分管工作抓党组织生活管理缺乏约束和考核。54.51%的调查对象认为，机关基层党的组织生活管理存在的突出问题是“没有与工作评价和奖惩挂钩”。

4.方法简单，形式不活。创新意识不强，开展组织生活普遍沿用老办法老模式，简单了事。77.66%的调查对象认为，活动形式单一，载体不够多样化；54.21%的认为，贴近党员实际不够，流于形式，缺乏吸引力；33.56%的认为，服务中心、联系实际不够，存在“两张皮”的现象。有的运用新媒体开展组织生活不够，很难掌握党员教育管理的主动权。有的政治学习停留在读报纸念文件上，上党课停留在照本宣科上，没有紧扣现实问题开展讨论，没有结合实际进行辅导。结果，疑惑还是那个疑惑、疙瘩还是那个疙瘩。很多党员反映，不少组织生活是“读读报纸，看看片子，交交票子，碰碰杯子，吹吹调子”的套路，味同嚼蜡，乏善可陈。有些党员感叹“要不到自己想要的东西”，产生“不来不好，来了又感觉不好”的思想，严重影响了参与的积极性。

5.保障乏力，投入不足。各级党政机关虽然有较强的人力物力财力，但人员经费配备用于保行政运转和业务工作开展的多，而用于党的建设，尤其是组织生活的较少。22.89%的调查对象反映，机关基层党组织生活的保障情况与有关制度规定相比，还有不少差距。一是有的单位把机关专职党务岗位作为“养老过渡”、“安置照顾”的岗位，党务人才引进和输送的良性循环很不够，特别是系统直属机关党委的党务干部编制难落实，兼职多专职少，“小马拉大车”的现象严重。二是有的党务干部业务能力弱，不会管理、不想管理、不敢管理，久而久之，弄得管理越来越难以到位。三是有的基层党组织不按期换届的现象比较突出，往往党委（党组）书记换了几茬，机关党组织拖了很久还没有换届。49.30%的调查对象反映，本单位组织生活经费没有纳入年初预算计划，保障情况受领导重视程度和财力状况影响较大。市、县级机关工（党）委及其基层党组织在这方面存在的问题更加突出。

（二）存在问题的原因

1.外部环境的不利影响。市场经济利益最大化原则渗透到党内，动摇了一些人的党性观念、价值取向和理想追求，严重影响和污染了党内的政治生态。

2.党的自身建设抓得不紧。在以经济建设为中心的大背景下，一些人不能辩证地认识抓党建与抓发展的关系，唯GDP论业绩、唯GDP用干部的现象比较普遍，致使各级党政领导班子，特别是党委（党组）书记政绩观存在偏差，片面追求经济业务发展而忽视党的建设，自然影响到了组织生活管理。特别一些人认为机关党的组织生活不抓也不会坏到哪里去，存在得过且过思想。

3.机关基层党组织地位作用的局限。党章对机关党的基层组织的定位是协助监督作用，接受的是上级工委的领导和本部门党组的指导，不同于乡镇、村（社区）党组织履行的是领导职能和国有企业党组织发挥的是政治核心作用。一些机关基层党务工作者不能全面领会党对机关基层党组织定位的丰富内涵，认为不行使“领导职能”、不起“政治核心作用”，缺乏履职的权力和影响力，不好放开手脚开展工作，这也制约了党组织生活管理的加强。

4.党员身份意识弱化。机关党员集中，在本单位干部职工中占的比例大，平时党员身份不易彰显出来，这就容易淡化身份意识，特别是个别身居重要职务的党政领导干部存在特权思想，缺乏党纪面前人人平等意识，放不下身段，不能与普通党员一样参加组织生活，这对组织生活管理的影响也不容忽视。

三、加强和规范机关基层党的组织生活管理的对策

加强和规范机关基层党的组织生活管理，必须坚持党要管党、从严治党的原则。既要继承党的优良传统，发扬组织生活的固有的政治优势，又要改革创新，着力推进党的建设制度改革，切实增强党组织生活的政治性、原则性、战斗性和实效性。

（一）强化从严治党要求，提高思想认识

思想上松一寸，行动上就会散一尺。习近平总书记强调：“从严治党，最根本的就是要使全党各级党组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”［2］各级机关基层党的组织务必要在“严”上下工夫，把党的组织生活制度当作一个系统来筹划，作为一个整体来落实。加强党的组织生活管理首要的任务，就是要按照从严治党的要求，提高机关党员干部的思想认识，增强组织观念。

1.加强从严治党思想的学习教育。加强党组织生活管理是从严治党的重要抓手和关键环节。提升对党组织生活的认识，首先必须深刻领会从严治党的精神实质，准确把握中央关于从严治党的新要求。要组织党员干部深入学习习近平总书记系列重要讲话，特别是关于从严治党的重要论述，使党员干部真正认识到从严治党是一种常态，严格组织生活管理也是一种常态，切实提高对加强组织生活管理重要性的认识，增强参加组织生活的自觉性、主动性和积极性。

2.加强党内法规制度的学习教育。加强和规范党组织生活管理，最根本的还是要靠法规制度。要组织党员干部认真学习党章等党内法规制度，做到内化于心、外化于行，不断增强制度意识，牢固树立严格按法规制度参加组织生活的观念，以实际行动维护组织生活制度的严肃性和权威性，真正把制度转化为党员干部的行为准则和自觉行动，使制度成为规范组织生活管理的硬约束而不是橡皮筋。

3.突出党员领导干部教育的重点。各级机关党员领导干部，既是党组织生活的指导者、推动者，更是参与者、实践者，模范带头、以上率下至关重要。因此，加强对党员领导干部从严治党思想和法规制度教育是重中之重，管住了党员领导干部，就抓住了组织生活管理的关键。必须教育党员领导干部牢固树立在党意识和党内平等观念，破除“特殊党员”思想，自觉以普通党员身份参加组织生活，模范带头执行党内法规制度，为普通党员干部做出示范表率。

（二）严格组织生活标准，提高管理质量

习近平总书记指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”［3］解决活动操作难、不好组织的问题，首先要明确标准，提供组织生活的基本遵循。

1.内容严实。紧密联系实际，科学安排组织生活内容，既实实在在，又有血有肉。一是开展马克思主义基本理论特别是中国特色社会主义理论教育，引导党员掌握改造主观世界的精神武器和做好工作的“看家本领”。二是加强党性教育，让党员牢记自己的第一身份是共产党员，第一职责是为党工作，做到在党爱党言党忧党为党护党。三是深化宗旨教育，树立为人民服务的价值观念，自觉地把最广大人民群众的最大利益作为自己想问题、办事情的出发点。四是严肃、认真、经常地开展批评和自我批评，引导党员干部以政治勇气和党性觉悟祛思想之尘、除行为之垢。五是对机关党员普遍关心、关注的热点焦点问题，及时释疑解惑、因势利导，帮助党员提高思想认识。

2.程序严格。严格实行报告审批制度，执行报告审批程序，环环相扣，步步推进，不完善的要返工补火，甚至重来，严格把好组织生活的策划、实施、督查、评议、情况通报等每个环节的质量关。借鉴ISO90000质量管理体系PDCA循环，对组织生活进行标准化设计，对实施过程中的每个环节和程序做出具体明确的规定和要求，形成“计划生成——组织实施——考核评价——反馈改进”的党组织生活闭环管理运行体系。［4］

3.组织严密。既综合考虑组织生活的内容、形式、频次和要解决的问题，又科学安排时间、地点、参与人员，实行精准化管理，管具体、管细小、管长远。一是坚持把组织生活管理的具体要求落实到日常工作的每一个环节和步骤，做到管党员就管组织生活，管组织生活就管思想、管作风、管纪律。二是拿出抓长的韧劲、严抓的狠劲，坚持力度不减、温度不降，拧紧“螺丝扣”、把好质量关，依靠法治、完善制度，使严格组织生活管理成为常态。

（三）完善落实规章制度，确保规范有序

调查显示，加强和规范机关基层党组织生活管理的有力措施，76.25%的调查对象认为是“完善制度，严格管理”。实践证明，只有制度健全完善，落到实处，管理才能规范有序。

1.优化日常管理制度。89.58%的调查对象认为，在党政机关“很有必要”和“有必要”恢复以前基层党的组织生活一些比较严格的做法。“三会一课”、组织生活会和党员领导干部参加双重组织生活等基本制度，在继续坚持、落实的同时，要结合实际，进一步细化成便于操作的实施细则。特别是要以认真的态度、务实的措施、空前的力度，抓好基层党组织专题组织生活会，尤其是抓好领导干部以普通党员身份参加的支部组织生活。定期分析盘点党组织生活的开展情况，硬化措施，总结经验，完善制度。

2.健全督导考评制度。建立基层自评、党员群众测评和组织考评相结合的考核评价指标体系，规定党组织负责人年度述职报告必须有如何抓组织生活的具体内容。在绩效考核中，一是设立相应的考核指标，以过硬的措施确保党委（党组）和基层党组织负责人真正重视和抓好组织生活管理。采取设置意见箱、开通热线电话、开展满意度测评等形式，了解普通党员的意见和建议，并适当扩大党员群众直评结果所占比重。二是采取定期检查和不定期抽查相结合的方式，对党的组织生活进行督查，发现问题，即叫即停，并责令限期整改，确保组织生活质量。

3.完善激励约束制度。对于考核中被评为“优秀”等级的基层党组织负责人，采取选送参加高端培训等方式，激发党务干部的热情和动力。对于考核结果为“较差”的基层党组织，对负责人进行诫勉谈话，严重失职的追究纪律责任。同时，把党员参加党组织生活情况纳入年度考核，作为评先评优、处置不合格党员的重要依据。

（四）创新管理的方式方法，力求务实有效

习近平总书记在指导河北省委常委领导班子专题民主生活会时强调：“在党内生活方面，一个是坚持、一个是加强、一个是创新。”“不创新，那形式也巩固不住。”［5］只有以求真务实的态度，掌握和适应变化中的客观实际，切实改进和创新管理方法，才能使党员乐于参加组织生活。

1.注重运用分类管理的方法。因地制宜、因人而异，结合单位特点，根据不同主体设计党的组织生活。对年老、党龄长的党员，着重进行现行政策、党的路线方针的理论灌输教育；对年轻的党员，突出理想信念、优良革命传统教育。对文化层次较低的党员，以口头宣讲与直观形象教育为主；对文化层次较高的党员，可采用组织讨论、调研、网上论坛等方式；按照不同层次或个人的兴趣、爱好和特长组建特色党小组，进行不同形式的组织生活。

2.注重探索民主的方式。坚持满足组织需求与党员需求的有机统一，既注重监管，又充分发挥党员在组织生活管理中的主体作用。定期通报情况，及时征求意见，适时召开党组织生活方案听证会，畅通党员表达意见的渠道和途径。发扬党内民主，赋予普通党员更多话语权，探索开展党组织生活项目招标，由“中标”党员担任项目主持，具体负责组织生活的具体设计和组织协调等工作。

3.注重采取开放式手段。主动占领互联网新媒体阵地，建立“党支部QQ群”、“党员博客”、“微信党支部”等网上党组织，探索运用网络开展组织生活。支持引导不同单位的党支部联合开展活动，做到资源共享、优势互补、共同受益。推动机关党员干部直接联系群众，把组织生活的场所从机关搬到农村、搬到社区、搬到生产生活一线，让党员在实践的熔炉中锤炼党性。

（五）强化组织保障措施，确保顺利开展

机关基层党的组织生活管理如何，与机关党建的工作队伍、资源保障等因素息息相关，必须整合党内外资源，完善组织生活的保障体制。

1.健全组织设置。按照党员便于参加组织生活、履行职责，党组织便于开展活动、发挥作用的要求，科学设置机关党的组织，探索建立战线分工委、联合党支部等，严格落实届期制，逐步形成覆盖机关及其直属单位的网格化的党的基层组织体系。

2.配齐配强人员。严格按照《条例》 规定，配好专兼职党务干部。完善组织员制度，建强组织员队伍。开展党务干部任前培训，提高管理能力和水平。建立专兼职党务干部岗位津贴制，对优秀党务干部给予提拔使用或交流重用，使党务干部有舞台、有发展，让党务岗位有干头、有奔头。

3.有效整合资源。探索建立以财政经费投入为主，党费资助、基层单位经费补助等多种投入共同支持的基层党组织生活的经费保障体系。对于党组织活动经费不足或确有困难的，上级党组织可下拨党费予以支持。创新开展组织生活文化建设，按照规范适用、功能完备的要求，统一标准、统一标识、统一色调、统一布置、统一装备，切实加强组织生活阵地标准化建设，使党的基层组织活动阵地成为党员交流思想、表达诉求、疏导心理、联络感情的温馨家园。

［1］十八大以来重要文献选编［M］.北京:中央文献出版，2014:353.

［2］在群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［3］习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编［M］.北京:党建读物出版社、中央文献出版，2014:86.

［4］倪安和.党的组织生活概论［M］.上海:复旦大学出版，2009:152.

［5］李鉴修.严格党内生活重在坚持、加强和创新［N］.河北日报，2014-05-03.

责任编辑：马树勋

D262.13

A

1671-2994（2015）06-0095-05

2015-08-19

王芝华（1976-），男，湖南邵东人，中共湖南省委党校党建教研部副教授，硕士生导师，法学博士；华东师范大学政治社会学专业博士后。研究方向：执政党的理论与实践，政治社会学。

*本文系2014年度湖南省社会科学评审委员会重点课题《加强和规范机关基层党组织生活管理专题研究》（XSP2014062611）的阶段性成果。