行政方式变革的反思

罗忠桓

（怀化市行政学院 科研处，湖南 怀化 418000）

行政方式变革的反思

罗忠桓

（怀化市行政学院 科研处，湖南 怀化 418000）

公民被要求证明“你妈是你妈”事件，展现的是中国当代行政方式变革的一个硬伤。行政职能转变，带来行政方式的创新。中国行政方式的创新，经历了从方便政府到方便市场、方便社会、方便民众的变化。改革开放以来，行政方式变革的成就自不待言，但也存在无法回避的各种实际问题。政府职能越位、错位、空位，无疑使行政方式变革陷入一种持久徘徊反复的困厄。要改变这种趋势，关键在于建立民众权利中心的行政方式，推进服务行政、科学行政、民主行政和依法行政。

“你妈是你妈”事件；行政方式的定位；特点；创新

在学术界及行政学话语体系中，“行政方式”和“行政方法”的边界模糊不清，混同和等同是一种观点，相互包含的关系是另一种观点。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。从本文的研究缘起看，“行政方式”作为一个体系，具有多层次多维度的含义，其内涵和外延要宽于行政方法。从治理主体看：有单中心方式和多中心协同方式。从行政职能的视角看：有管理的方式和服务的方式。从权力运用的视角看：有集权方式和分权方式。从权力的属性看：有强制行政方式和非权力行政方式。从权力运行的方式看：有直接管理方式和间接方式。从手段的视角看：有行政指令方式、经济或市场方式、法律方式等。从行政方法的视角看：有行政目标、行政路径、行政技术、行政策略和行政工具方式。［1］行政方式是行政行为的表达形式，“具体指行政主体行使职权、履行职责、以完成法定行政任务，达成预定行政目标或效果之手段、形式、方法或者途径之总称。”［2］本文对行政方式的定义建立在上述阐释的基础之上。

一、研究的缘起：公民被要求证明“你妈是你妈”事件

2015年4月8日， 《人民日报》 发表了黄庆畅的“怎么证明我妈是我妈”一文。随后一些媒体跟踪报道分析，5月6日召开的国务院会议上，总理把这个问题拿到会议上作为案例对行政机关的行为予以怒斥。李克强说：“我看到有家媒体报道，一个公民要出国旅游，需要填写‘紧急联系人’，他写了他母亲的名字，结果有关部门要求他提供材料，证明‘你妈是你妈’！这是一个天大的笑话”。［3］随后，《羊城晚报》等纸质媒体、央视等电视媒体、中国政府网、人民网等知名网络新媒体纷纷对其进行了分析，新浪、搜狐、网易、天涯社区、凯迪社区、强国论坛、凤凰评论等网络新媒体和平台进行转帖和跟踪热议，从而掀起了一个新闻热点事件。

社会舆情公共事件的发生，是今天这个时代的一个个故事，但为何事关政府行政方式的事件会成为其中的一个故事呢？我们如何看待和反思改革开放以来行政方式的创新与发展问题？这个事件为我们提供了一个剖析的案例，从正反两方面来思考改革开放以来行政方式的变革与创新的历史轨迹以及其中的经验和教训。

二、行政方式变革的历程和重点

公民被要求证明“你妈是你妈”事件之所以热起来，问题还在于这个事件中公众（含官员）对改革开放以来行政职能转变、行政行为规范化和行政方式的转变的认识、态度和继续推进变革的诉求。1978年以来，中国行政改革大体可以分为三个阶段：1978年到2002年的行政改革，其核心使命是解放和培育市场；2003年至2012年党的十八大，中国行政改革进入了历史新阶段，其核心使命是重塑政府；［4］党的十八大之后，核心是公共治理现代化，塑造公共治理体系。行政职能的转变，必然带来行政方式的创新。与此相适应，行政方式经历了如下变革。

（一）以市场作用为基础定位行政方式

从市场作用的发挥来看行政方式的转变，党的十一届三中全会之前是单一计划经济体制，是单一的行政刚性方式发挥作用。改革开放之后，尤其是1992年市场化改革以来，发挥市场的基础性作用，是刚性行政方式和适应市场基础性作用的柔性方式相结合的行政方式。党的十八大以来，推进全面深化改革，确定了市场的决定性作用，政府和市场划清权力边界，市场对政府划红线。

（二）以民为本定位行政方式

党的十一届三中全会之前，政府建立了一个包揽公共领域和私人领域的一个治理体系，目的是建设一个全心全意为人民服务的政府。事实上，这种初衷在实际中演化成了一个政府高度集权的社会治理体系，政府具有积极性和主动性，社会缺乏积极性和主动性。为了集体利益，往往挤占个人利益；为了公共利益，往往“牺牲”私人利益。改革开放之后，政府行政方式以民为本的成分不断增加，很多决策都以人的生存和发展为目标。例如，家庭联产承包责任制和双层经营体制，就是为了解决两个问题：一是吃饭问题，二是解决农民的自由问题，从集体管制和集体依赖中解放出来。再如，市场化改革让农民进城务工经商，迁徙到城市，就是对农民的再次解放，从对土地的依赖和束缚中解放出来。因此，民众的自由表达、参与行动、个人发展的空间不断扩大，个人利益不断得到保障和增加。如果没有行政方式的转变，今天的农民的生活生存状况是难以想象的。但户籍管制等行政方式的存在，不同程度地抑制了民众权利的保障和增量。在全面深化改革环境下，目标是全面建成小康社会，目的是不断完善巩固公民的权利本位。

（三）以法治为准则定位行政方式

行政方式的法治化，就是坚持法律最高和政府权力应受法律约束，行政方式不能违背法律的要义。例如，红头文件的使用、官员话语方式等行政手段和工作方式的采用，都必须建立在法治原则的规范下和要义之中。党的十一届三中全会之前，行政方式和法律的冲突或是常态，学者把这种行政方式称为“人治方式”。换句话说，管理者的意志就是法律，就是规定，就是依据。改革开放之后，依法行政的呼声、依法行政的意识、依法行政的实践不断增强，尤其是20世纪90年代以来，中国开始全面推进社会主义市场经济建设，由此进一步奠定了法治建设的经济基础，也对法治建设提出了更高的要求。“中国政府逐步确立和弘扬以民主和法治为核心的政治价值，在继续推进‘善政’的基础上，积极推行以民主、法治、效率、透明、廉洁、负责、合作、参与和公正为重要标准的善治”。［5］虽然权力部门化、部门利益化和利益私有化现象还一定程度地存在，但通过长官意志、红头文件和行政命令推进的行政管理，在市场经济建设的过程中在不断弱化。党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，依法行政进入新常态，任何行政方式的采用和创新，都必须适应这个新常态。

（四）以信息化为要求定位行政方式

文明的产生与社会生产力紧密地联系在一起，有什么样的生产力，就有什么样的社会形态和文明，也就需要什么样的政府及行政方式。在信息时代，互联网既是一种技术，也是一种生产和交流工具，更是一种方式和理念的变革。“暗箱操作”是传统行政方式，也是一种广受诟病的行政方式，存在于农业社会和工业社会时代。透明公开是常态行政方式，反之，则是“异态”方式。但更大的挑战在于信息的安全保护问题。因为任何关于治理的信息，既存在于现在，也存在于未来，存在所有治理主体的共享之中。1994年加入互联网之前，政府行政方式的开放性不够，加入互联网以来的20多年，行政透明公开成了行政方式的诉求，也是最大的挑战。我们已生活在信息社会，生活在一个没有信息距离和无遮拦的视域中。开放行政是信息时代送给今天中国的一个重大“礼物”。

（五）以治理现代化为目标定位行政方式

党的十一届三中全会之前，国家治理只有一个主体，是政府，更确切一点说是执政党，其他主体不能算是主体，只能是政府体系的一部分。例如，公共福利的生产和供给方式，企业也是主要责任者，企业就是一个社会，不是一个经济主体。因为企业是政府的，贯彻政府的意志，承担政府分派的责任，因此，治理方式实际就是行政手段。改革开放之后，政府主体职能从经济微观领域部分退出，市场作用越来越强，社会参与公共事务的作用越来越大。行政方式由管理向治理转变，社会治理主体由单一政府转变成政府为主，市场为辅、社会参与的治理主体体系。党的十八届三中全会推进全面深化改革，有两个提法：一是发挥市场的决定作用，一是推进国家治理体系和治理能力的现代化。发挥市场的决定性作用，意味着政府完全把市场的权力归还市场。政府、社会、市场都是一个在法律框架下的中心，多中心可以互动和协同。

三、行政方式变革的特点和存在的问题

（一）特点

毋庸置疑，行政方式变革具有璀璨耀眼的历史。行政变革涉及了行政体制、行政职能和行政方式的转变等多个方面。行政方式变革是由行政环境决定的，也是社会发展规律作用的结果。在2004年提出建立服务型政府模式以前，中国行政方式的变革是适应市场经济体制建设的需要的。而后，服务型政府建设目标的提出，显示行政方式从适应市场到既适应市场，又适应人的需要。行政方式的工具理性和价值理性不断耦合，从方便政府转到服务市场和方便群众两种维度的伦理价值。当然，还有国际环境，行政方式的转变与中国加入WTO，适应经济全球化和全球治理的需要，同时，是20世纪70年代开始于英国的公共管理运动的“民营化、自由化、合作化、竞争化”行政方式的深刻影响，从而创建一个更有回应性、更有责任心和更有效率的政府。［6］

1.从方便政府到方便市场。中国行政改革主要是适应1992年中央推动的市场化改革开启的一场革命。1978年到1992年之前，中国实行了行政权与经营权分开的行政方式改革，主要是进行了政策调整。1992年初，邓小平同志南行发表了重要谈话，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。从那时起，我国改革开放进入市场化改革的新阶段，行政方式进入了历史性的根本变革，不断走向系统化、多样化和科学化。市场化改革，首当其冲的是政企分开、国有资产所有权和经营权分开。为适应这种改革需要，政府行政方式从直接管理经济转向间接管理经济，宏观调控主要采取经济办法，发挥市场的基础性作用。也就是说，政府对经济的管理从直接的行政指令过渡到宏观调控、市场监管的行政方式。从市场发挥基础性作用到发挥决定性作用的同时，政府采用诸如货币政策、财政政策、产业政策、税收政策等政策工具外，行政方式从政府方便自己到方便市场。不但如此，市场还参与到政府主导的公共产品和公共服务的过程之中，成为一个重要主体。例如，政府向企业购买公共服务、公共产品。

2.从方便政府到方便社会。在市场经济发展的各个阶段，行政方式也相应地进行变革，以至不断耦合市场体制的需要：管理经济和管理社会予以分开，从原来的政府办企业，企业办社会的方式转变到政企分开。这是适应政社、政事分开的需要推进的。市场化改革的结果，一是企业办社会的情况得以改变。原先由企业承担的社会职能逐步剥离出来，成为社会公共事务。二是城镇化和人口的城乡区域流动，单位社会开始解构，社区社会开始重构，社会公共组织不断发展起来。在这种背景下，原先以政府为中心建立的社会管理体制，逐步被以社会为本位的社会管理体制所代替，社会逐渐回归它的本位本色。在不断增强社会自治的过程中，社会公共组织逐渐参与到公共事务的治理之中，成为一个重要的治理主体和协同主体。三是对社会公共危机事件的管理，逐渐从政府的管理转变到政府、社会等多个主体的协同治理。四是行政规制的刚性方式使用越来越谨慎。政府采用行政指导、行政合同、行政确认、行政复议、行政协商、社会参与等非刚性的行政方式来管理社会。

3.从方便政府到方便群众。随着人本意识的逐渐增强，原先由政府管理的对象——民众，逐渐转变为服务的对象。随之政府的行政方式从管理向服务转变，从命令向合作转变，从秩序行政向福利行政（给付行政） 转变。尤其是2004年，党和政府正式接受了舶来品“服务行政”、“服务型政府”，把建设服务型政府写入政府工作报告和决定中。这是一个总抓手，由此确立了市场主体、社会本位、公民本位的理念，政府行政方式向非垄断的有限行政、非人治的法治行政、非暗箱的开放行政、非政府利益的公共行政、非公民义务的责任行政转变。政府的多层立体系统的创新，彻底颠覆了公民被管理的状况，一跃而成政府的核心价值，一切都要围绕公民的情感和公共产品的满足需要。例如，对社会流浪乞讨人员的管理，过去是依据收容遣送条例，通过收容遣送站的强制行为来达到行政管理的目标。2001年，孙志刚事件发生后，政府痛定思痛，改变了行政方式，从强制走向服务的柔性行政方式，依据《社会救助管理条例》，通过社会救助管理站，从而实现对流浪乞讨人员的救助目标。“收容遣送”和“救助管理”一词之别，但从行政方式来说，天壤之别。2004年以后广泛兴起的“政务超市”，是一种全新的服务平台，也是回应服务群众的一种全新的机制。

（二）存在的问题

改革开放以来，行政方式变革的成就自不待言，但也存在无法回避的各种实际问题。政府职能越位、错位、空位，无疑是行政方式变革陷入一种持久徘徊反复的困厄。例如，政府还是经常进入市场作用的领域，挤占市场作用的空间，产生了消极的后果。行政审批范围过大，抑制了市场的活力，介入市场，导致了官商“联盟”，带来了腐败。从一个以政府为中心的社会走来，如何重新理清政府和市场、政府和社会、政府和公民的关系，绝不是一件易如反掌的事。市场管什么，社会干什么，公民干什么，从林林总总的学者研究中看，似乎是一件明白不过的事情：政府失灵、市场失灵、社会公共组织失灵，因此，需要彼此管理属于自己的一片天地。然而，事实是政府的变革往往滞后于时代的实际，尤其在中国这样一个人治理念和人治方式有数千年的国家，仅靠30多年的工业化和信息化浪潮的力量荡涤，以及政府的思想自觉与行动自觉，以求走入一个行政现代化国家，那只是一种梦幻的情感流动在激情岁月的历史时空之中。

传统的行政人治方式和现代行政方式的冲突和矛盾，否定和被否定显然是一个过程；行政方式的变革，说到底最后还是人。毋庸置疑，中国行政环境的整体性、复杂性、开放性和多变性特点，是当代公共治理中少有的，把握好绝非易事。公务人员对行政方式的掌握能力，显然无法适应时而以政府为中心，时而以市场、社会和民众为中心的价值趋向。行政方式的使用尺度，行政方式的组合运用，对公务人员的素质是一个严重的挑战。如在现代公共治理之中，政府和顾客的责任和义务各是什么？现代行政的流程是什么？行政方式如何恰当运用？“老一套”、“移花接木”、“张冠李戴”和“麻木无知”的现象不失为鲜见。民众出境旅游遭遇被要求“证明自己妈是自己妈”，实际遭遇的是一种传统的人治的管制行政方式，是方便政府和管理者，与现代法治和公共服务要求毫不相干。撇开政府管得宽，侵占了民众的权利空间不说，就是从行政方式的依据来说，“是可笑的”。因为如果按照相关法律，证明的义务不是申请者，而是政府部门的责任。只要政府部门找不出瑕疵和不利证据证明“不是他妈”，申请方就必须得到权利。

四、治理现代化背景下行政方式创新的路径

在全面深化改革和推进国家治理现代化的背景下，以制度和社会形态为基础的政府变革中，行政方式的转变首当其冲。但是，行政方式的转变是艰难的。中国改革开放和现代化建设的总设计师邓小平指出，改革是一场革命。在行政环境今非昔比的情况下，行政方式如何创新呢？从大处着眼，细处着手，前提在于理清政府和市场、政府和社会、政府和公民的关系，根本在于转换运用权力观的思维，核心在于以服务为价值和以民主协同为内容推动行政方式的变革和发展，保障在于推进行政民主化和法治化。

（一）市场的决定性作用带来政府行政方式的变革

邓小平曾指出，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的根本区别，但计划多一点还是市场多一点，行政方式则大有不同。计划经济体制全盘否定了市场作用，政府取代了市场，因而行政手段和指令方法是唯一性的，也是刚性的。在这里，没有市场的作用，也没有第三部门的作用，政府是当然的唯一主体。

在市场机制发挥基础性作用的经济体制中，政府代替了部分市场，政府审批方法还有相当的空间，但法律方式、协商方式、市场契约方式等作用凸显。在市场机制发挥决定性作用时，政府需要全身退出市场领域，回归自己的本分：专注公共领域和公共利益。事实上，市场决定性作用的发挥，要求政府退出市场领域，不能直接干预市场活动，市场的权力归市场，政府的归政府。为此，政府必须转变行政方式，理清政府和市场、政府和社会、政府和公民的关系，本质是理清四者各自的权利和职责，这也是行政方式变革的依据。理清这种关系包含四个层次：属于四者独立拥有的，其他三者不能干预的事务范围。在公共管理理论中，有一个“失灵”理论，这是各自事务的一个划分边界，属于份内的“一亩三分地”事务，作为权在于自己。协同治理的公共领域，是共同的责任，各方责无旁贷。属于契约性事务，按照合同契约的范围理清关系。理清关系关键还是理清权力、权利的本质内涵。权力是和责任共存的，是一个硬币的两面。如果只讲权力，则会导致滥权，损害相对人的权利。社会和民众是以权利为中心的。政府权力的存在价值，是为社会和民众的权利实现、增加和保障服务。权力观和行政方式是一种因果关系。保障权力对权利的保障，在于民主化和法治化，推进民主行政、科学行政、依法行政和协同行政。其实，科学行政、民主行政、依法行政，是党的十六届四中全会提出的科学执政、民主执政、依法执政在政府中的对应。

（二）以服务为价值推动行政方式的变革和发展

实际是从根本上建立民本位的行政方式。一切行政方式都要围绕民本要求来展开，与群众价值观、利益观、情感观不合拍的行政方式，都是不合时宜的，都需要断然抛弃。这也是社会发展的必然。马克思从生产力和生产关系的角度，论证了社会发展规律。在每一种社会形态中，生产方式决定社会政治上层建筑的形态，社会管理形态必须与生产方式相适应。与农业社会相适应的是“统治型”社会，与工业社会相适应的是“管理型”社会，与信息社会相适应的是“服务型”社会。从统治型社会到管理型社会再到服务型社会，是社会发展与运动的逻辑。服务型社会，是指所有部门或行业，所有生产或消费的运行、管理与经营等，均在服务的标准下，以服务为理念、以服务为手段、以服务为方式、以服务为目的，方能取得成功，是相对于统治型社会和管理型社会而言的。服务的价值在于它是衡量当代社会的运行标准，服务贯穿于整个社会运行之中，是推动当今社会发展的动因，是社会运行的标准。［6］

政府为社会、为公民服务，是服务型社会的一种形式和表现。在这样的社会背景下，行政方式转变要以服务为方式为价值，顺应时代的需要。服务是行政的任务和存在工具价值，一定的服务需要适当的方式，只有通过适当方式的服务，群众才是需要的。任何行政方式都是有利于实现服务形式到内容效应的最大化。在全面以人为中心的目标要求下，“坚持刚柔相济，柔性优先的理念”［8］行政方式的定位在于都要围绕人的权利、人的情感好恶来展开，民之所望，行政方式之所向，遵循柔性行政方式先于刚性行政方式，间接方式先于直接方式、经济方式先于行政指令方式、法治方式先于人治方式、协同方式先于独行方式、透明方式先于不公开方式等的选择运用逻辑，向多样化、互动化、柔软化、简便化、规范化、高效化的方向发展。社会公共事务的治理，不是哪一个中心能独断的，需要民主协商的方式来合作协同完成。因此，需要采用法治方式、民主方式、契约方式、协同治理方式等。如用契约方式来管理公共事务。如广泛采用的“行政合同又称行政契约，指行政主体与行政相对人之间为实现公共行政目标经相互协商而缔结的协议，体现了平等、交换、沟通、权力自主以及选择自由精神。”［9］“大道至简，有权力勿任性”，［10］与民主协商合作相适应的其他行政方式的创新和采用是必然。这样，“证明自己妈是自己妈”的“笑话”，也就不会重现于“朝廷庙堂”和“寻常巷陌”。

（三）以治理为理念推动行政方式的变革和发展

过去，我们讲的治理，实际是政府的管理；现在讲治理，则是多个主体协商合作处理公共事务的方式。从管理到治理，不是简单的玩词弄句，或故意调换概念，哗众取宠，而是适应行政环境变迁的要求。任何行政方式都要贯彻治理理念和治理主题，才能实现治理的现代化，任何与治理背道而驰的“细枝末节”，都是有损于治理理念和治理行动的。治理是多中心的，要求民众参与的，治理始终贯穿协商对话和伙伴关系的，因此，行政方式都要毫无顾忌地贯彻协商、民主、法治、契约等要素，毫无保留地推行政府间合作“公公”伙伴关系，而且采用“公私”伙伴关系，实现治理现代化。例如，俗语说，“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，指凡当官之人，要有担当，要履行好职责。治理现代化语境中的“为民做主”，其意不同。这种“亲力亲为”，则是越权越位的。政府和官员要做的是让民做主，或协商决定，这是行政方式的转变。因此，推进一项公共事务，除了政府自身意愿和能力因素外，还要考虑其他治理主体的意愿。其他治理主体不同意，政府也不能“有办法”，“喧宾夺主”，强行推进，一意孤行。尤其是协同是行政方式重要的体现，包括社会治理的各个主体之间的协同，共同解决公共问题，生产和提供公共产品。柔性行政方式乃先于刚性行政方式的采用。

［1］蒋硕亮.现代行政方法新论［J］.华中科技大学学报，2002（06）.

［2］江国华.从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移［J］.当代法学，2015（04）.

［3］“你妈是你妈”怎么证明，简直笑话［DB/OL］.网易新闻，2015-05-07.

［4］杨宏山.中国行政改革“三步走”发展模式探析［J］.中国行政管理，2007（07）.

［5］俞可平.从治理与到善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:165.

［6］石佑启.论公共行政与行政法学范式的转换［M］.北京:北京大学出版社，2003:52.

［8］［9］禹竹蕊.柔性行政方式：推动法治政府和服务型政府建设的重要抓手［J］.河南财经政法大学学报，2012（04）.

［7］孙希有.服务型社会的来临［M］.北京:中国社会科学出版社出版，2010:260.

［10］李克强.大道至简有权勿任性［DB/0L］.凤凰财经，2015-03-05.

责任编辑：万泳延

D902

A

1671-2994（2015）05-0162-05

2015-08-04

罗忠桓（1970-），男，湖南新化人，怀化市行政学院科研处副教授。研究方向：治理理论与实践。