边疆民族地区人民调解工作探析——以云南省西双版纳州为例

李琦璐忛

（中共西双版纳州委党校 法学教研室，云南 景洪 666100）

边疆民族地区人民调解工作探析
——以云南省西双版纳州为例

李琦璐忛

（中共西双版纳州委党校 法学教研室，云南 景洪 666100）

西双版纳州人民调解工作取得了一定的成效，但也面临调解工作的规范性差，调解员综合素质不高等问题。为此，一是要进一步规范人民调解工作。二是继承优良传统，创新调解模式。三是积极宣传《人民调解法》和民族宗教政策。四是提高人民调解员的综合素质和能力。五是落实保障措施，改善工作条件。

边疆民族地区；人民调解；特殊性；工作制度；社会稳定

人民调解是化解矛盾纠纷的第一道防线。近年来，随着西双版纳州经济社会的快速发展，围绕企业改革、城镇建设、土地流转、道路交通、医疗卫生、劳动保障等的矛盾纠纷日渐突出，对人民调解工作提出了新的更高要求。

一、西双版纳州人民调解工作的现状和特点

（一）各级党委政府高度重视，强化人民调解工作

西双版纳州各级党委、政府从维护社会稳定的大局出发，把加强和改进人民调解工作作为基础性、源头性的工作来抓，不断强化人民调解组织建设、业务建设、制度建设、队伍建设和规范化建设，强化人民调解的保障措施。第一，由主要领导负全责，分管领导具体抓，认真研究解决工作中存在的问题和困难，落实各项保障措施。第二，成立社会矛盾调处中心及办公室。办公室设在一市两县司法局基层股，由基层股负责处理日常事务。第三，在县社会矛盾调处中心的指导和乡镇党委、政府的领导下，乡镇人民调解委员会统筹协调社区、村组、企业、行业人民调解组织开展工作，日常工作由派出所协助，司法所具体负责，层层深入。第四，司法行政机关、人民法院和各级人民调解组织与时俱进，主动适应社会发展的新需要，从抓工作机制创新入手，大力加强人民调解工作机制建设。第五，建立健全不同区域、行业调解组织之间的协作机制，乡镇（街道）与村（居）委调解组织之间的沟通协调机制。加大与法院的合作力度，定期就人民调解工作中遇到的问题进行协商，实现优势互补，形成指导合力。

（二）建立健全调解机构和工作制度

西双版纳州两县一市切实加强人民调解工作。第一，建立健全社会矛盾经常性排查调处工作机制，及时将矛盾纠纷解决在基层、消除在萌芽状态。第二，全州建立了调解机构，规范基层人民调解工作，健全了工作制度，形成了大调解的网络格局。西双版纳州共有368个调委会，人民调解员7415人，构建了县、乡、村、组四级人民调解组织体系。2015年，各级人民调解组织调解纠纷案件3597件，调处率为100%，涉及当事人数9417人，调处成功3334件，调处成功率为93%。第三，建立了社会矛盾纠纷排查化解制度、考核制度、案件回访制度等，形成了常规排查与专项排查、重点排查和普遍排查相结合的工作机制。从2013年至今，西双版纳州基层人民调解组织共调处各类民族民间矛盾纠纷21294件，调处成功20573件，成功率达94.8%。努力使矛盾纠纷在进入司法程序之前得到化解。

（三）调解方式多样化

在工作中，积极开展综合调解、调解先行及警民联合调解。第一，整合调解资源，综合治理。在调解工作中，充分利用政法部门的力量，并让村寨中威望较高的老人参与进来，对重大、疑难、民族性、历史性的纠纷进行综合调解，收到很好的效果。例如，勐腊镇补蚌村委会补蚌村民小组，是一个汉、彝、哈尼三族杂居的地区，汉族、彝族占总人口的2%，哈尼族占总人口的98%。村调解小组由3位哈尼族、1位彝族和1位汉族组成。在调处民族、民间纠纷中，除上级公安、司法、法院参与调处外，还邀请彝、哈尼两族中德高望重的长者参与，成功地化解了大量矛盾纠纷，促进了民族团结。第二，西双版纳州村落小而多，群众居住分散，没有固定的调解场所，因而，基层人民调解工作在形式上相对简易。田间地头、集市、火塘边、婚丧场合都成了调解的最佳地点。第三，走村串寨排查调处矛盾纠纷、遇事及时调处。

（四）加强队伍建设

第一，配齐基层司法所工作人员，力争每个司法所达到三名以上工作人员。尽可能地配齐配强人民调解员，发展专职，努力保持人民调解员队伍的稳定。第二，加强人民调解员的业务培训。本着“缺什么，补什么”的原则，制定培训规划，明确培训目标、任务、内容，努力造就一支能够适应新形势需要的较高素质的人民调解员队伍。为了进一步加强人民调解队伍建设，州、市县司法局、32个乡镇（街道）司法所采取轮训等办法，分级对调委会主任及调解员进行业务培训。近两年来，州级举办调解业务培训班4期，有312人次参加了培训学习，市县举办人民调解员培训班79期，13852人次的调解员接受了专业培训，提高了人民调解员的业务技能。

二、西双版纳州基层人民调解工作中存在的问题

（一）调解工作的规范性差

西双版纳州是边疆少数民族地区，由于传统和民族风俗习惯的影响，部分基层人民调解工作的程序不够规范，有的只注重结果，不注重过程和程序。第一，部分人民调解员的文化素质偏低，对国家法律法规及政策理解不够全面。在调解过程中，大多是按当地民族的风俗习惯进行调解，经常会出现调解协议的内容与国家法律法规及政策相抵触；有的调解协议则显失公平，当事人起诉到法院，该协议被法院认定无效或予以变更。第二，调解工作不规范的问题较为突出。有的没有专门的记录人员和草拟协议的人员，有时甚至是口头调解达成协议；人民调解基本无档案可寻，当事人即使达成了调解协议，协议书也只有当事人留存，人民调解机构没有归档备份，导致有的当事人没有自觉履行协议时，一方当事人起诉到法院后，法院对调解协议的内容无法确认。

（二）人民调解员综合素质不高，能力有待提升

西双版纳州现有7415个人民调解员，绝大多数是初中以下学历；他们的年龄普遍偏大，文化偏低，兼职过多，人员变动频繁，缺乏创新精神和法律知识；调解工作中，大部分调解员往往遵循儒家“和为贵、礼为贤”的理念，劝说双方当事人大事化小，小事化了，以和为贵。部分调解员没有受过正规培训，法律知识欠缺，政策水平较低，法律专业人才匮乏。

（三）人民调解工作保障不足，条件差

《人民调解法》明确了国家对人民调解工作的保障责任。当前，西双版纳州人民调解工作面临的一个突出问题，就是财政保障力度跟不上调解案件数量的增长速度。第一，西双版纳州还没有把人民调解指导经费单独列入预算，而是将人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费和治保委员会、治保员的经费一起列入财政预算，没有分开，影响了司法行政部门对基层人民调解工作的指导督促和人民调解工作的深入开展。第二，由于人民调解经费保障较低，虽然有分级培训制度，但很多培训的质量难以保证，多数乡镇只是采取以会代训的方法讲一下，时间短，内容讲解不系统、不全面。第三，由于人民调解工作的经费没有纳入预算，因经费紧缺，绝大多数调解员的工资、调解小组长和调解信息员的误工补贴以及调解工作的调查、取证等开支得不到落实，致使工作积极性不高。第四，调解员大部分为兼职，不仅没有收入，而且没有专门的工作场所，资料和档案保管设备无从而谈。

三、切实做好西双版纳州人民调解工作的对策

要充分发挥人民调解组织在解决西双版纳州民间纠纷中的作用，就必须以深化改革促进创新发展、全面推进依法治州为统领，以“活动为抓手，创建促规范”，不断拓展调解工作的领域，才能使其真正成为维护西双版纳州社会稳定坚实可靠的“第一道防线”。

（一）进一步规范基层人民调解工作

由于少数民族地区普遍存在着传统的民族民间调解、司法行政调解等多种调解方式并存的工作格局，因此，有必要进一步规范人民调解工作。

1.要适当强调调解工作的程序性。人民调解工作作为一种全面性的社会法律保障工作，具有一定的司法性质，同时，也是有组织的民间调解。因此，调解工作必须具有一定的程序，以保证调解效力和调解员工作的规范性，也有利于提高调解队伍的素质。

2.要适当增强人民调解的法律效力。从法理上讲，人民调解要适当增强法律效力，因为纠纷当事人在调解过程中，双方的意思表示及达成的调解协议是自治的，其效力和依法判决的效力不能等同。在双方当事人对已经生效的调解协议发生争议时，人民调解协议的效力可由法院认定，并加以维护。

3.对基层人民调解工作进行立法。由于司法解释未对人民调解与民事诉讼的程序做出规定，出现实体与程序脱节，很难使人民调解与民事诉讼在制度和业务两个层面上紧密结合起来。为此，国家应在立法上将人民调解有限制地设定为民事诉讼的前置程序，即把“一般民商事纠纷应当先进行人民调解”写入法律，进行立法，同时，要全面推行合同调解，进一步规范调解工作。

（二）继承优良传统，创新调解模式

第一，司法行政机关应以《人民调解法》的正式实施为契机，紧紧围绕党委政府的中心工作，坚持以科学发展观为指导，认真探索人民调解工作新规律，积极开展矛盾纠纷的排查调处工作，坚决把大量的民间纠纷解决在基层，化解在萌芽状态。第二，要继承民族民间调解工作中的优秀传统做法，兼收并蓄，古为今用，创新发展。例如，不少地方在分家产和继承中对出嫁女应得的份额一概不分。这种习惯违反了“男女平等原则”，损害了出嫁女的合法权益，明显不属于“善良风俗”，不能在调解中运用，应当予以摈弃。第三，要充分发挥党员和德高望重者在民间矛盾纠纷调解中的作用，做到整合资源，发挥优势。第四，要不断完善人民调解工作网络，进一步完善“以案定补”、人民调解员工作补贴模式。

（三）积极宣传《人民调解法》和民族宗教政策

第一，西双版纳州及各县市要把宣传贯彻《人民调解法》摆上重要位置，列入重要议事日程，利用报刊杂志、广播、电视等多种媒体，开展一些内容丰富、形式多样的宣传活动，向全社会大力宣传《人民调解法》。第二，要把宣传《人民调解法》与宣传人民调解制度、人民调解工作和司法行政工作结合起来，在全社会营造了解、支持、参与人民调解工作的浓厚氛围。第三，要不断拓展宣传的力度。通过广泛宣传，引导广大人民群众认识、理解人民调解工作，选择人民调解作为最便捷的解决问题的方式，从而扭转一有纠纷就推法院的观念，自觉形成合力调处纠纷，尽力将矛盾化解在萌芽状态。第四，基层人民调解员要熟悉党的民族宗教政策，并在少数民族地区大力宣传，为民族地区矛盾纠纷的化解打好思想基础。

（四）提高人民调解员的综合素质和能力

西双版纳州及各县市要高度重视人民调解员的学习和培训工作。第一，强化培训。通过系统培训，使广大人民调解员掌握党和国家的有关政策，熟悉人民调解工作制度，按程序、按规范调解，才能使人民调解工作成为民间纠纷的坚强可靠的“第一道防线”，尽最大努力把矛盾纠纷解决在基层。第二，着力提高人民调解员的综合素质和能力。除专业培训外，要加强人民调解员之间的学习交流。通过人民调解员分析自己调解案例的方式，使人民调解员不断地学习和反思，增强预防纠纷、化解矛盾的能力，激发调解员为维护农村社会稳定出谋献策的主人翁意识，促进人民调解工作的发展。

（五）落实保障措施，改善工作条件

第一，加大人民调解工作经费保障力度，落实人民调解员的报酬。争取做到由州、县、乡三级对基层人民调解员实行每月定额补助；积极探索人民调解员以案定补、以奖代补激励机制，确保经费保障与人民调解工作发展相适应，促进调解人员队伍的稳定，增加调解工作的积极主动性，为人民调解健康发展创造条件。第二，加强司法所建设。以规范化、精细化为标准，健全完善所务公开制度，强化司法所服务意识，切实提升司法所履职能力和工作水平。第三，改善人民调解员的工作条件，建立固定调解室和流动调解室，加强硬件建设，促进调解工作的开展。

［1］刘力群.少数民族地区人民调解工作浅述［J］.当代法学，1993（01）.

［2］潘庞娟.浅析少数民族地区人民调解制度存在的问题及对策［J］.科技信息，2009（16）.

［3］徐亮.浅谈庭前调解［J］.法制与社会，2011（123）.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2015）06-0153-03

2015-08-16

李琦璐忛（1963-），女，云南景洪人，中共西双版纳州委党校法学教研室高级讲师。研究方向：法学，社会学，民族文化。