当代中国推进基层治理的困境与对策

伍俊斌

（中共广东省委党校 科社教研部，广东 广州 510053）

当代中国推进基层治理的困境与对策

伍俊斌

（中共广东省委党校 科社教研部，广东 广州 510053）

加强和改善基层治理，切实维护基层社会和谐稳定，是当代中国亟须解决的重大理论和现实课题。当前，推进基层治理的现实困境主要体现在：基层党组织统领基层工作能力不强，乡镇（街道）权、责、能失衡严重，乡镇（街道）与村（居）关系不顺，基层组织行政负担过重，基层组织为民办事能力不足。推进基层治理需着力构建区域化基层党建工作新格局，建设高素质基层执政骨干队伍，创新基层治理架构，理顺乡镇（街道）与村（居）的关系，加强村（居）两委建设，培育发展和有效监管社会组织。

党的组织建设；基层治理；治理架构；社会组织

基层治理，一头系着乡村，另一头连着城市，关乎城乡经济发展与社会和谐稳定。加强和改善基层治理，是当代中国促进城乡统筹和城乡一体化发展的重要体制机制保障。尤其是在当前体制转轨、社会转型、社会矛盾凸显时期，加强和改善基层治理，对于推进经济社会健康发展与社会和谐稳定具有重要实践价值。［1］树立强基固本、重视基层的鲜明导向，把基层组织建设得更加坚强有力，探索形成科学合理的基层治理架构，巩固和提高基层党组织的领导核心地位，夯实党执政的组织基础，切实维护基层和谐稳定，是当前亟待研究解决的重大现实课题。

一、推进基层治理的现实困境

（一）基层党组织统领基层工作的能力不强

基层党组织是发挥党的领导核心作用，团结带领广大群众全面建成小康社会、同心共筑中国梦的战斗堡垒。当前，基层党组织存在的问题有：第一，统领基层工作的能力不强，战斗力和凝聚力较弱，甚至有少数处于软弱涣散状态。第二，领导班子整体素质和能力水平不高，其思维方式、工作作风和服务能力与经济社会的发展水平不适应，与人民群众的利益诉求不适应，与党的转型目标不适应。第三，党委政府的公信力不高，党群关系、干群关系紧张，经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的趋势，群众对基层政权产生信任危机，基层政权的执政合法性受到挑战。第四，一些村（居）两委之间、两委与其他组织之间关系不顺。第五，一些村（居）党员干部队伍结构不合理，后备力量不足，年龄偏大、文化程度偏低、带头致富能力偏弱的“三偏”现象仍然比较严重。第六，一些地方还存在“能人不入党，入党非能人”的不正常现象。第七，一些村（居）党组织、自治组织和经济组织之间体制混乱、政经混合、职能不清。第八，一些地方有序参与、信息公开、议事协商、权力监督机制不健全。第九，一些地方的集体经济收入主要在村民小组一级，而不在村一级，但村民小组运作很不规范。第十，一些地方普遍存在“四个民主”发展不平衡的问题，即民主选举的核心地位以法的形式得到了保障，但民主决策、民主管理和民主监督，在实践和立法层面都存在诸多问题，而且重视程度远远不够。

（二）乡镇（街道）权、责、能失衡严重

1.权责不对等。乡镇（街道） 权力小、责任大或者有责任，却没有相应的权力，责任在乡镇（街道），权力却在县级职能部门，未形成相互衔接、运行顺畅的权力与责任体系。乡镇（街道）财权与事权严重不对称，在税费改革中，财权被上收、事权被下移，乡镇（街道）财权被大幅削弱；欠发达地区基层政府财力保障水平低下，增收难度大，负债普遍较重，基本靠上级财政拨款勉强度日；为解决经费问题，一些地方依赖卖地或挪用专项资金，甚至与民争利，引发矛盾。一些乡镇（街道）财政预算约束“软化”，监督乏力，浪费比较严重。

2.压力型干部考核评价机制的弊端不断显现。

现在对乡镇（街道）干部实施的是一种压力型干部考核评价机制，即由上级分解和下达各项指标，由上级考核指标完成情况，并以此作为干部考核评价的基本依据，参考群众意见在一定程度上流于形式。随着乡镇（街道）的主要职能转向社会管理和公共服务，压力型干部考核评价机制的弊端日益凸显。乡镇政府往往为了完成指标，违背经济规律和脱离群众需要；不经科学论证，搞形象工程、政绩工程；唯上不唯下、唯官不唯民，漠视群众利益、愿望和要求。

（三）乡镇（街道）与村（居）关系不顺

1.基层治理结构引发基层治理困境。乡镇政府实行“条块结合”的管理体制，这种以职能分工为基础的“条条”体制与以地域划分为基础的“块块”体制相结合的基层治理结构，一方面，肢解了乡镇职权。另一方面，抢夺了乡镇财权，从而使乡镇政府无法有效领导和管理本区域内的各项事业。［2］

2.镇与村关系职责不明确，边界不清晰。镇村关系可大致划分为三种相互联系又有所区别的关系：一是乡镇政府与村委会在村民自治事务层面是指导与被指导的关系。二是乡镇党委、政府与村支部之间是在坚持党的领导层面是领导与被领导的关系。三是乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行大政方针政策、法律法规和社会公共事务等层面是行政管理与被管理的关系。［3］但在实践中，很难理顺，突出表现在乡镇政府与村委会之间的职责范围不明确，边界不清晰，造成两者权责不清，在实际运行过程容易互相扯皮、互相推诿，村委会抵制乡镇政府的现象时有发生。

3.村民自治呈现“附属行政化”和“过度自治化”两种不良倾向。第一，有些乡镇政府把村委会视为自己的下属组织机构，将行政命令和行政权力完全凌驾于村民自治之上，用传统的强制命令式管治方式对村委会的运行进行强力干预和控制，村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，而置群众利益和意见于不顾，呈现“附属行政化”倾向。第二，有些村委会超出了法律法规许可的自治范围和程度，处理问题仅从本村或少数人的局部利益出发，不自愿接受甚至力求完全摆脱乡镇党委、政府的管理和指导，呈现“过度自治化”倾向。［4］甚至有一些村委会或村干部为了自身利益，比如征地拆迁，故意制造或激化乡镇政府与村民的矛盾，从中投机谋利。

（四）基层组织的行政负担过重

上面千条线，下面一根针。基层组织行政负担过重主要表现在：第一，过度转嫁行政事务。有些乡镇（街道）超过一半的行政事务，都下达给村（居）去办理，但没有“权随责走、费随事转”，村（居）组织只有工作任务、工作责任、工作考核，却没有相应的工作权力和工作经费，行政事务占据了村（居）组织的大部分时间和精力。有些村（居）组织疲于奔命、不堪重负。第二，集体经济收益缺乏。村（居）组织集体经济收益普遍缺乏，尤其是欠发达地区的贫困村，集体经济收益难于支撑行政事务以及本村的公益事业和公共事务办理费用。

（五）基层组织为民办事能力薄弱

乡镇（街道）和村（居）是基层治理的主体。第一，一些村级组织规模过大，人口数量过多，不利于管理和服务。第二，欠发达地区一些村级组织基本没有集体经济收益，有的甚至完全没有；一些村的集体经济收益不在村一级，而集中在村民小组。第三，少数村级组织办公和服务条件简陋，不能满足基本的办公和服务需求。第四，村务监督委员会的办公经费和成员待遇未得到有效解决。第五，在职村干部待遇和村两委办公经费自然增长机制尚未建立。离任村干部的补贴实施办法尚未出台，村干部存在后顾之忧。第六，社会组织作用未能得到充分发挥。

二、推进基层治理的对策

（一）构建区域化基层党建工作新格局

1.创新组织设置，优化治理格局。党执政的根基和党在基层战斗力的基础，就是乡镇（街道）与村（居）的基层党组织。通过多种途径，把群众紧紧团结、凝聚在基层党组织周围，强化党组织的政治影响力和政治竞争力。第一，推行街道“大工委制”和社区“兼职委员制”。在街道党工委和社区党支部现有委员的基础上，聘任驻地党政机关、企事业单位、“两新”组织负责人、外来人口代表等担任街道党工委聘任委员和社区党支部兼职委员。大事共议、实事共办、要事共决、急事共商。第二，建立驻区单位主动联系基层党组织和双向服务制度。为克服“社区一头热、驻区单位一头冷”的问题，建议组织部门统一印制联系清单，要求驻区单位党组织主动与所在街道或乡镇党组织取得联系。驻地单位与基层党组织建立双向服务、双向沟通、双向得益的良性互动机制。要求基层党组织转变观念、改进工作方法，掌握驻区单位党组织和在职党员的需求，寻找双方共同目标、共同利益的交集，探索双向得益、双向服务、资源共享的工作联动机制。第三，开展“双角色双争优”活动。要求在职党员、机关干部都要到所在的社区报到，利用“八小时外”的休息时间，参与社区活动，服务社区居民，接受社区监督，并把在职党员、机关干部的表现情况作为年终考核、职务晋升的重要依据，实施考核管理。

2.创新工作体系，完善服务机制。要推进区域化党建工作取得新成效，必须把以前靠强势行政推动的方式，逐步转变到依靠制度规范、协调和引导。第一，推广建立深入联系群众、掌握群众利益诉求、协同解决群众问题的“三访”、“三个服务”工作体系，探索建立党员干部普遍直接联系人民群众的长效体制机制。“三访”和“三个服务”都必须以解决问题为导向。“三访”，即走访、下访、接访。“三个服务机制”，即村（居）窗口受理服务机制、群众自助服务机制、上下级党组织协调协同服务机制。通过“三访”和“三个服务机制”，有效建立起干部联系和服务群众的工作体系，即以城乡社区为工作平台，依托领导干部、党员和各级党组织建立起走访联系群众、汇聚体现诉求、协商解决问题、群众满意度测评的有序完整工作回路。第二，建立省、市领导、党代表、人大代表、政协委员联系基层制度。着力打造领导机关、上级党组织与基层的“直通车”。充分发挥党代表、人大代表、政协委员们的桥梁作用，发挥其在密切联系人民群众、密切党群干群关系中的独特作用，按照党代表、人大代表和政协委员相结合、省级代表和市级代表相结合的原则，落实省、市党代表、人大代表、政协委员联系村（居）社区制度，实现每个村（居）委会都有代表联系，每位代表都联系村（居）委会。

3.创新工作方法，提升服务质量。按照有利于党员参加活动、便于党组织发挥作用的要求，积极探索创新基层党组织的组建方式，深化“党建带群建”，引导各类社会组织共同参与基层治理。第一，普遍推行社区党员登记制度。社区党组织要建立完善党员登记制度。凡在社区从业和居住的党员，尤其是流动党员，都要到社区党组织报到。为充分发挥党员的示范引领作用，不断探索创新“党员在身边、服务零距离”等基层党建品牌，推行便民服务、集中办公全程代理制，打通联系和服务群众的“最后一公里”，为社区广大群众提供全方位的“一站式”服务，真正做到“大事有人代理、小事不出社区”。社区党组织要充分依托社区便民服务中心，为辖区党员提供就业技能培训、组织关系接转、子女教育等服务，切实帮助党员解决困难，增强社区党组织的凝聚力和影响力，吸引社区党员自发向党组织靠拢。第二，开展城乡牵手共建基层党组织活动。每年选择发展潜力较大、发展前景比较好、带头人能力比较强的村，由机关事业单位和企业结对帮促，结对单位共建基层党组织、共促科学发展、共享党建资源、共过组织生活，以发挥其示范引领作用。第三，开展党的队伍和工作力量“五进社区”活动。切实加强基层基础工作，市、县委委员进社区、党代表进社区、机关在职党员进社区、党员志愿者进社区、党群工作者进社区，打造一支上下联动的服务队伍。第四，试行“党员证”制度。其主要功能：一是政治身份证明。二是记载学习活动情况。三是行使党员权利凭证。以此为切入点，切实增强党员的主体意识和责任意识，充分发挥党员的主体和示范带头作用，探索解决流动党员管理难题。以构建城乡一体化党员动态管理体制机制为核心，建立城乡一体的党员信息管理体系、党员培育体系、党员服务体系、党员共管机制和党内激励关怀帮扶机制。

4.加强文化引领，推动社会和谐。第一，充分发挥党建文化的引领作用。以党建文化引领社会大众文化，发挥先进文化育人的重要功能。要将社会主义核心价值观作为当代中国党建文化的核心内容，使之成为党员领导干部和广大人民群众所共同遵守和自觉认同的价值标准、主导理念和行为准则。要充分发挥先进党建文化凝聚人心、潜移默化、引导激励的重要功能和积极作用，不断激发党员领导干部和广大人民群众推进发展、奉献社会、促进和谐的动力。第二，实施党建品牌战略。引入品牌理念、创建党建品牌，强化示范引领，集中力量打造一批服务型、学习型、文化型和帮扶型先进党建工作特色品牌，形成“一区域一品牌”、“一区域一典型”、“一区域一特色”。

（二）建设高素质的基层执政骨干队伍

1.加强教育培训，提升综合素质。第一，创新教育培训方式，增强针对性和实效性。坚持“干什么学什么，缺什么补什么”，大力加强理想信念、思想道德和履职能力教育。加快推进党员干部现代远程教育优化升级，推进远程教育节目入户，完善省、市两级播出平台管理。根据基层干部的特点和要求设置培训课程和内容，精选教学课件，充实教学内容，提高远程教育的实效性。尤其要注重加强对基层党员干部的实用技术培训，切实提高其带领群众增收致富和为群众服务的能力，在为民服务中锤炼基层党组织的战斗力和凝聚力。第二，开展村（居）书记、主任能力建设轮训。围绕做好新时期基层工作的必备能力素质，依托市、县党校开展能力建设轮训，每届任期内对村（居）书记、主任全部轮训一遍，每年集中培训时间不少于5天。

2.注重培养选拔优秀人才。注重培养选拔有科学发展理念、有转型发展思路、有改革创新精神的优秀干部。注重选拔善于做群众工作、善于调处基层矛盾、善于应对突发事件、善于维护社会稳定的优秀干部。注重从回乡大学生和基层公务员中发掘优秀人才，有针对性地进行培训和锻炼。注重从农村致富能手和科技骨干发展党员，筛选培养致富型和科技型后备干部。深入开展基层党建“三培养”活动，把党员培养成带头致富能手，把带头致富能手培养成党员，把党员带头致富能手培养成村（居）干部。

3.锻造高素质党组织书记队伍。村（居） 党组织书记是“两委”领导班子的核心和带头人。第一，要把加强党组织书记队伍建设作为关键来抓。建立健全党组织书记的培养选拔、责任监督、教育培训、激励保障等各项工作机制，着力培养造就一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的基层党组织书记队伍。第二，要进一步明确选拔标准，把思想政治好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”优秀党员选拔为党组织书记。第三，要拓宽选人渠道，采取“三推一选”、“公推直选”、面向社会公开选拔等方式，选好配强党组织书记。

4.抓好发展党员工作。第一，要坚持有领导、有步骤、有计划地发展和培养党员，防止和避免长期不发展、突击发展、发展数量大起大落等不正常现象。第二，坚持“三优先一为主”。村委会和村民小组干部、后备干部优先；生产、工作骨干，回乡大学生和妇女同志优先；对当地经济社会发展有较大贡献且政治素质好的致富能人优先；以35岁以下、大专以上文化程度青年为主要发展对象。各村（居）每年至少应发展1名新党员。党员队伍整体年龄偏老、文化偏低，或党员数占户籍人口数量比例偏低的，要加大发展党员的质量和力度。

现如今，人们的作息与生活饮食越来越不健康，造成心血管疾病的发病率逐渐上升，冠心病作为其中最较为常见的一种疾病，一定程度上影响着人们的健康，也给社会及家庭带来严重负担。本文主要选取的是来我院就诊住院的老年冠心病行介入手术患者124例作为研究对象，观察、分析护理风险管理在老年冠心病患者介入手术护理中的应用效果。现报道如下。

5.全面推行县委书记履行基层党建工作责任专项述职制度。抓好基层党建，关键在落实基层党建责任制，特别是强化党委书记作为基层党建第一责任人的责任，形成“书记抓、抓书记”，一级抓一级的良好局面。第一，实地考核。明确目标任务，将年度基层党建工作任务分解细化，确定分项评分标准，采取实地查看、听取汇报、现场抽查、党员群众民主测评等方式对工作落实情况进行全方位考核。第二，部门评议。基层党建工作领导小组对基层党建工作成效深入开展多角度评价。第三，专项述职。县委书记述职、市领导点评、民主评议和市委书记总结，当场公布考核得分情况和述职评议结果，考核结果纳入县级领导班子和领导干部考核评价的重要内容。第四，履职纪实。全面建立县委书记本人直接抓基层党建工作情况的履职纪实，实行“一事一记”，要求定期向市委党建办报送纪实情况。

（三）因地制宜，创新基层治理架构

要着力保持镇、村这一基层基本组织架构的稳定，同时，根据地区经济社会发展的实际情况，深化乡镇体制改革，因地制宜，探索镇村治理模式，构建与之相适应的镇村体制和村治模式。

1.“镇自治”及其村治模式。在经济发达和群众基础好的地区，扩大新兴城镇的决策权和自主权，逐步发展为地方自治单位。坚持领导、议事、执行三分离原则，乡镇党委负责党的领导，设立乡镇议事会负责决策和监督，乡镇政府负责执行。

2.“镇特治”及其村治模式。在一些基层治理情况特别复杂、问题特别突出、基层组织软弱涣散和干群关系紧张的乡镇和村，大力加强乡镇党委的领导能力和乡镇政府的行政能力建设。重点解决乡镇、村长期积累的突出矛盾，解决群众反映强烈的突出问题，以实际成效取信于民，重建党和政府与群众的和谐互动关系，重塑党和政府在老百姓心中的良好形象。建议由省级组织部牵头，会同相关部门，对这类乡镇进行排查，从省、市、县抽调得力干部担任乡镇党委书记和相关村支部第一书记或其他重要职务，选优配强领导班子特别是党组织书记，签订责任状，限期完成整改治理任务。这是一种特殊情况下的过渡模式，情况根本好转后可以转变为其他模式。

3.“镇兼治”及其村治模式。在经济欠发达地区实行介于“镇自治”与“镇特治”之间的一种模式。市（县）将决策权、财权、部分执法权等属于地方的大部分权力下放给乡镇。乡镇党委负责党的领导，乡镇政府负责执行，设立乡镇监督委员会负责监督。

诚然，健全基层治理结构，应根据不同地区的实际情况，因地制宜、稳中求进、分步推进。群众基础好的地方，可先探索自治重心下移，待条件成熟时再成立乡镇议事会，逐步向“镇自治”模式过渡。

（四）理顺乡镇（街道）与村（居）的关系

2.明确职责范围。第一，分别明确乡镇（街道）和村（居）的职责范围，规范乡镇（街道）与村（居）的运作流程和办事程序，切实理顺两者关系。第二，建立村（居）行政事务准入制，减轻村（居）委会的行政负担，增强村（居）委会的自治和服务功能。第三，省级层面出台理顺乡镇（街道）与村（居）关系，权随责走、费随事转，责、权、利配套，购买村两委服务的政策文件，明确乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府工作的规则，实现乡镇政府管理与村民自治有机衔接、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动。

3.试点建设新型社区。在经济发达地区试点建设新型社区，取消街道办事处，重塑城市基层治理架构，形成市、县（区）、社区三级管理，推动扁平化管理和公共服务下沉，解决街道办事处失之于大、居委会失之于小的问题。第一，新型社区建设主要以服务半径和地域面积为根据，兼顾居民认同感、人口数量、社会治安、公共服务资源配置等各种要素，一般每个新型社区面积约2—3平方公里、人口约2—4万人，形成约15分钟生活服务圈。第二，建立以社区党委为核心，驻区单位党组织共同参与的区域化“大党委”，居民议事会、社区服务中心的“一委一会一中心”新型社区治理架构。第三，新型社区主要承担社会管理和公共服务职能，不再承担经济职能，不再接受经济指标考核。

4.建立乡镇（街道） 与村（居） 双向考核机制。第一，推广乡镇（街道）与村（居）双向考核工作，乡镇（街道）对村（居）实施、承接、办理、完成基本公共服务事项等进行绩效考核，村（居）对乡镇（街道）提供的基本公共服务项目、经费、力量和针对性、持续性、适合度等进行评议和反馈。乡镇（街道）试点建立基本公共服务基金制度，建立村（居）完成基本公共服务的配套奖励制度。第二，省级层面出台乡镇（街道）和职能部门与村（居）委会双向考核办法。改革激励考核机制，提高考评绩效；不断规范考核主体、考核程序、考核指标和考核评价；严格控制和不断规范对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理整顿各类评比表彰活动。

5.不断完善基层重大事项决策制度。第一，开展县级主要职能部门、乡镇（街道）、村（居）重大决策事项社会征询、专家论证、公示听证“三项制度”的试点工作。第二，实施“四步工作法”。建立目录，清晰界定决策事项；扩大民主，明确群众参与途径；实时跟踪，健全纠偏改正系统；全程纪实，落实决策责任追究。

（五）加强村（居）两委建设

1.创新体制机制。第一，强化村（居） 党组织的领导核心地位，夯实党领导的群众基础和民意基础，试行村（居）党组织负责人的党内竞选，并将党内竞选与群众评议结合起来。第二，建立健全以基层党组织书记为总召集人的基层党组织、自治组织与集体经济组织等联席会议制度；建立健全党组织领导下的村（居）民主生活会、述职述廉、民主评议等制度，提高党组织统揽全局、科学发展的领导核心作用。第三，不断明确基层党组织的职责内涵，创新基层党组织组织机构、设置方式和服务社群机制。大力推行“四民主工作法”，切实做到民主提事、民主决事、民主理事、民主监事；认真贯彻“四议两公开”制度，重大事项实行由村党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民会议决议，决议内容公开、实施结果公开。推进村（居）委会“去行政化”，增强村（居）委会的自治和服务能力。

2.优化两委班子整体结构。要注重将优秀大学生村官、行业带头人、经济能人中的优秀人才选拔到村（居）两委干部队伍中来，进一步选优配强村（居）两委班子。经济发达地区的村（居）两委干部队伍要形成以40岁左右、大专以上文化为主体的梯次结构。建议全面实施“一村（居）一名大学生工程”。

3.加强后备干部队伍建设。认真实施“四个培养”工程，即把党员培养成能人、把能人培养成党员、把优秀党员能人培养成村干部、把优秀村干部培养成村书记。建立健全村（居）两委后备干部培养选拔机制，各地根据实际情况，每个村（居）确定2—3名35岁以下、有一定文化程度和基层工作经历的两委后备干部进行培养，以乡镇（街道）为单位建立后备干部人才库。

4.建立两委班子任期目标责任制。村（居） 两委班子对任期内的工作要提出明确的目标，在村（居）民中进行公开承诺。每年要研究确定办若干事关群众切身利益的好事实事，年初承诺、年终兑现，并向群众公示。乡镇（街道）党委要根据各项经济社会事业发展的总体规划，紧密结合各村（居）实际，为村（居）领导班子制定科学可行的任期目标和年度目标，并签订目标责任书，作为考核评价村（居）两委干部工作的重要标准和依据。

5.建立村（居） 工作实绩量化考核评价体系。

实行村（居）两委班子年度工作量化考评制度，出台《村（居）两委年度工作量化评比办法》，对村（居）两委年度工作进行综合考评。乡镇（街道）抓好考核工作的具体实施，结合每年组织两委班子及成员进行述职评议活动，接受党员和群众的双重评议，对班子做出客观公正的评价，考核结果作为评优、奖励的主要依据。对考核不称职的两委干部，要进行诫勉谈话；对经教育仍不认真履行职责、工作出现严重失误或有违法违纪行为的，及时予以调整或罢免。

6.建立基层组织财政保障体制。省级层面研究出台建立村（居）基层组织经费保障自然增长机制和基层基本公共服务经费保障制度，出台进一步提高村干部待遇和社会保障水平的文件。组织部门可以从党费中拿出一部分支持基层党组织建设，解决基层党组织的迫切需求。研究解决村务监督委员会办公经费和成员待遇问题，研究解决离任村干部待遇问题，建立在职村干部待遇和村两委办公经费自然增长机制。

（六）培育发展和有效监管社会组织

1.建立健全党建带团建、工建、妇建制度。第一，加强以党组织为核心的村（居）组织配套建设，配强村（居）团组织、工会、妇女组织班子，带动整个村（居）基层组织的建设；指导和帮助团组织、工会、妇女组织健全各种管理制度；督促指导各基层组织开展各种教育活动，进一步增强各基层组织的活力，形成互联互动、互促共进的生动局面。第二，发挥基层党组织的政治优势、资源优势和组织优势，强化基层组织对各种社会组织的枢纽和带动功能，着力培育发展一批立足社区、贴近居民的基层群众生活类社会组织，并在承接服务、协调关系、化解矛盾和反映诉求中发挥其积极作用，使之成为政府提供公共服务的得力助手。第三，充分发挥村（居）民自治协会组织作用，培育和壮大文化活动协会、专业经济协会、互助协会、志愿者协会等社会组织，鼓励这些组织通过登记报备合法化，并将一部分政府服务功能转移给这些社会组织。

2.培育发展社区枢纽型社会组织。坚持社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”，努力形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充的社区管理服务格局。目前，社区社会组织普遍存在弱、小、散等不足，培育发展枢纽型社会组织，对整合场地、资金、技术、人才等资源，提升社区社会组织的公共服务能力，提高资源的利用率等有着重要作用。第一，加强在培育发展社区枢纽型社会组织过程中的示范引导，集中力量打造一批综合服务能力强、建设质量水平高、具有示范带头效应的社区枢纽型社会组织。建议省级民政厅将社区枢纽型社会组织发展列入省级福彩公益金资助扶持社会组织项目范围，每年选择资助扶持一批社会组织体系发达、社区基础条件好的社区枢纽型社会组织。市、县民政部门要负责将相关社区公共服务，通过购买服务、职能转移、授权委托等方式，交给社区枢纽型社会组织牵头或监督组织实施；积极争取各级公共财政支持或运用福彩公益金，以奖励、资助和补贴等形式，推进社区枢纽型社会组织发展。第二，加强和规范社区枢纽型社会组织自身建设，建立健全独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，根据工作需要聘用持有职业水平证书的社工专业人才，努力提升服务能力，真正把社区枢纽型社会组织打造成为孵化培育、资源整合、联系协调和自律管理的综合服务平台。

3.创新志愿服务体制。创新志愿服务模式，构建与社会服务机构和社区服务项目紧密结合的志愿服务体制，形成由社会服务机构发展义工队伍，由社工带领义工的社会服务模式。组建以党员为骨干的志愿者服务队，切实解决群众关心的热点难点问题。创新义工注册管理体制和表彰激励机制，促进志愿服务常态化规范化，提升志愿服务的绩效。

［1］袁方成、柳红霞.当前我国城乡基层治理的若干重大问题及对策建议［J］.中国治理评论，2014（01）．

［2］［4］李明．中国农村政治发展与农村社会治理研究［C］．北京：知识产权出版社，2011：36、37.

［3］乐观清.对乡村关系的深层次思考［J］.行政与法，2005（03）．

责任编辑：万泳延

D630

A

1671-2994（2015）06-0156-06

2015-05-12

伍俊斌（1978-），男，湖南新化人，中共广东省委党校科社教研部主任，教授；哲学博士。研究方向：政治哲学与政治学理论，政治发展与政治变革，中国政治和社会组织。

*本文系广东省人民政协理论研究会2015年度课题《协商民主与政治发展研究》 （2015ZX001）、广东省哲学社会科学规划项目《社会转型期扩大公民有序政治参与研究》 （GD11XZZ02）的阶段性成果。