关于行政案件管辖制度的调查与思考——以乐山法院相对集中管辖为样本

乐山市中级人民法院课题组

一、现状：行政案件管辖制度改革的必要性

就全国而言，在现行行政案件管辖制度下，面对人、财、物均受制于地方党委政府的现状，法院不得不“充分考量”行政机关的意见，行政审判的独立性由此减弱，以至于在行政案件受理时没有勇气、审理时没有底气、执行时不够硬气。受各种行政干预导致独立性丧失的同时，行政审判的权威性也逐渐流失。行政审判面临的“三难”问题，便是独立性和权威性缺失的真实写照。此外，行政审判队伍建设陷入瓶颈、行政审判专业化水平亟待提升，也是现行行政案件管辖制度所衍生出的问题。面对以上弊端，对当前行政案件管辖制度进行改革就显得必要而紧迫。

就乐山地区而言，行政审判工作面临案件数量总体较少且分布不均，队伍结构不容乐观，行政审判司法环境有待改善，审判资源严重闲置，行政审判力量萎缩严重，行政审判法官难以积累审判经验以及裁判尺度差异较大等困境。可见，乐山地区行政审判工作与全国总体情况无异，探索行政案件管辖制度的改革势在必行。

二、探索：行政案件管辖制度改革的路径选择

面对行政案件管辖制度带来的种种弊端，行政法学理论界和审判实务界均展开了激烈讨论，为行政案件管辖制度改革提供了选择路径，主要包括：设立行政法院、实行提级管辖、赋予原告选择管辖权、进行相对集中管辖等。

关于行政法院方案。该方案有利于最大限度保障行政审判的独立性和权威性，增强行政审判队伍的稳定性，提高行政审判人员的专业性，是解决“三难”问题等当前行政审判体制弊端的一剂良方，是行政审判体制改革的最理想模式。但是即使抛开其高昂的成本问题不谈，设立行政法院的可行性和必要性也遭质疑，尤其现阶段正在整体地推进司法改革，让法院整体独立于地方党委和政府，这样建立单独的行政法院就不那么必要了。况且，现有行政审判队伍难以保证行政法院专业化的需求。所以，现阶段欲在我国设立行政法院，尚难实现。

关于提级管辖方案。提级管辖只能基本上摆脱县级机关的影响，对于那些依照市委市政府意见办事的，中级法院依然会遇到“审不动”的尴尬局面，同时，还不得不考虑县级机关领导作为人大代表在市级人大中的“表决权”。另一方面，按现行法院体制，最高院和省法院主要负责审判指导，提级管辖对省法院和最高院的案件审理压力增大，相应的矛盾纠纷也容易集中到较高的国家管理层面。因此，现阶段，我们并不看好提级管辖方案。

关于赋予原告选择管辖权方案。余凌云教授建议，“赋予原告选择法院的权利，就能实现地域的彻底错位。只要能够让当事人选到一个他信服的管辖法院，就容易接受法院判决，案了事了。”此方案，被认为是一种“富有创意的设想”，我们也对此方案的可行性存疑。该方案成本过高，行政机关可能要到不同的地方应诉，耗费巨大的行政资源。从法院调查取证、审判执行的角度来看，难度更大。

关于相对集中管辖方案。该方案实现了“空间错位”，管辖法院抵御不当干预能力可得到较大程度的提升，有利于增强行政审判的独立性和权威性。其次，绝大多数行政一审案件由实行集中管辖的基层法院审理，有利于将行政争议化解在基层。再次，行政审判队伍专业性可得到提升。集中管辖法院的行政审判法官可专司行政审判工作，无论是审判经验的积累还是在行政审判领域专研的积极性都会得到较大提升。再次，相较交叉指定管辖的不确定性，集中管辖实质固化了指定管辖，原告就可以直接向相应的集中管辖法院提起行政诉讼，摆脱了原来指定管辖的不确定性。最后，在方案的实施上几乎没有太多的阻力，诉讼成本也在几种方案中相对较低。相对集中管辖方案最大的弊病在于“改革方针没有突破现行司法体制，难以从根本上有效维系行政审判权的独立行使，同时，增大了集中管辖法院的审判成本”。但是将相对集中管辖方案作为过渡性的改革举措，也不失为一项较好的选择。

就乐山地区而言，鉴于前述行政案件受理门槛较高、行政审判力量配置不合理、审判人员业务素质参差不齐、裁判尺度不统一等问题影响着乐山市行政审判工作健康发展，为进一步改善行政诉讼司法环境，提升行政审判工作水平，推进司法公正，更好地保护当事人的合法权益，申请开展行政案件相对集中管辖试点更符合我们乐山地区行政审判实际情况。

三、实践：相对集中管辖试点以来的情况分析

（一）试点工作之情况介绍

1.实现基层审判管辖区域与行政管理区域彻底分离。乐山市中级人民法院确立了由两个试点基层法院交叉集中管辖的模式，即峨眉山市人民法院管辖除应当由中级人民法院管辖的行政一审诉讼案件之外的，被告所在地位于乐山市市中区范围内的行政一审诉讼案件；乐山市市中区人民法院管辖乐山市范围内，除应当由中级人民法院和前述峨眉山市人民法院管辖的行政一审诉讼案件以外的其他行政一审诉讼案件。此外，行政非诉执行案件一并集中管辖，这是其他试点地区鲜有的。鉴于乐山地区近年来行政非诉执行案件量不大的实际情况，乐山市中级人民法院在制定试点方案时将行政非诉执行案件一并集中管辖。试点方案经省法院批准之后，于2014 年7 月7 日正式实施。

2.多管齐下确保试点工作全面推进。为确保试点工作的顺利进行，我们作了以下三方面的努力：第一，统一部署，明确职责分工。组织召开试点工作推进会，出台相应的《试点实施方案》。第二，开展巡回审判、落实司法为民。主要表现在两个方面：当事人可选择向原管辖权法院或集中管辖法院递交起诉状；案件审理原则上采取巡回审判的方式，开庭审理、调查取证尽可能到原告所在地进行，以减轻当事人诉讼负担。第三，积极协调、优化人员配备。为应对案件数量的不断上涨，集中管辖法院加强了行政庭人员配置。集中管辖法院抽调精干力量，均在行政庭配备了三审两书。

为确保试点工作取得实效，我们还作了如下三方面的努力：第一，与市政府建立了行政与司法良性互动机制，及时通报试点工作情况。第二，新闻发布、扩大试点影响。邀请省、市十余家媒体参与新闻发布会，向社会通报试点工作的相关情况。让社会了解试点工作，理解相对集中管辖系对老百姓权利的更好保护，从而扩大行政审判影响力。此外，积极向媒体投稿，宣传试点成效，四川长安网对乐山市中级人民法院试点情况进行了全面报道。第三，走访调研、指导审判实践。试点之后新类型、新情况、重大复杂的行政案件屡见不鲜，进一步加强了对集中管辖法院的业务指导。

（二）试点工作之显著成效

1.诉权保护力度加强，行政案件数量倍增。试点开始后，集中管辖法院大胆受理行政案件，符合法定受理条件的，及时予以立案，新行政诉讼法和立案登记制度实施之后更是如此，从而行政一审案件的受案数大幅上升。2014 年7 月7 日起，截止2015 年7 月7 日，试点仅一年，全市新收行政一审诉讼案件528 件，相比2013 年7 月7 日到2014 年7 月7 日的274 件，案件数量增长了近一倍。案件数量的倍增，在一定程度上反映了对当事人的诉权保护力度日益增强、行政诉讼救济渠道更加畅通。

2.审判资源得以整合，审判力量得到加强。第一，非集中管辖法院行政庭只负责协助相关案件的办理，将行政庭富余审判人员调整到民事或者其他工作岗位，基层法院人员配置得以优化，在一定程度上缓解了其“案多人少”的问题。

第二，试点后集中管辖法院行政庭工作量相对饱和，且专司行政审判，行政审判法官审判经验得以丰富、行政审判水平得以提升。同时，将优秀的、年轻的审判人员充实到行政审判庭，为行政审判注入了“新鲜血液”，一定程度上为解决行政案件审判难提供了人才支持，也为后续司法改革培养了后备力量。

3.外部干预相对减弱，司法监督力度增强。相对集中管辖最直接的利好就是审判管辖区域与行政管理区域相分离，较大程度上可防止和减少外部不当干预。总体情况看，行政案件立案、审判的外部压力有所减轻，行政机关则普遍感觉到司法对依法行政的监督力度有所增强。例如，2014 年全市法院共受理行政非诉强制执行案件33 件，裁定准予执行14 件，准予执行率为42%，下降了12 个百分点。

4.裁判尺度相对统一，司法公信相应提升。现行行政案件管辖制度下，行政案件处于分散审理状态。乐山市各基层法院行政庭力量配备相对薄弱且不均衡，法官在办理类似案件时对法律的理解以及裁量权的运用会产生一定的差异。裁判理由和结果的差异可能引发当事人的不满，进而有损司法公信力。试点后，相对统一了裁判尺度，在一定程度上提升了司法公信力。

5.中院一审案件服判息诉率有较大提升。诉市、县级人民政府的案件不再指定基层人民法院异地审理，提升了该类案件的审判能力。当事人在一定程度上对中院作出的判决更容易服判息诉，多数诉县级政府的案件当事人纷纷表示由中级人民法院作一审“靠得住、信得过”。例如，胡某诉乐山市市中区人民政府林业行政复议一案，乐山市中级人民法院通过认真的研究、细致的庭审、谦和的态度，一审判决驳回其诉讼请求，原告胡某当庭表示服从判决。

（三）试点工作之现实阻碍

试点工作并非一帆风顺，试点过程中也遇到了各种阻碍，主要表现在以下几个方面：

1.部分法官对集中管辖试点前景存疑。党的十八届三中、四中全会以来，司法体制改革的步伐不断加快，在这司法改革整体推进的大背景下，集中管辖试点还能“走多远”，成了部分行政审判法官愈发担心的问题。尤其是随着“法官员额制”、“取消庭室随机分案”、“铁路法院改行政法院”等各种改革举措“呼之欲出”，客观上影响着行政审判法官全身心投入试点工作。

2.基层法院办理案件协调难度加大。集中管辖，冲破原有审判管辖区域和行政管理区域相重叠的同时，客观上为司法与行政的良性互动设置了障碍，为行政争议的协调化解增添了难度。在典型的“熟人社会”中，原来的管辖模式下基层法院与当地行政机关之间已经形成了一定的协调机制。试点开始后，为促进行政争议的实质化解，集中管辖法院得重新与相应的行政机关开展良性互动，但这样的良性互动仍需一个过程。

3.非集中管辖法院行政庭处于“休眠状态”。按照试点方案，非集中管辖法院仍然保留行政庭，要协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调工作。从试点一段时间后深入非集中管辖法院调研的情况来看，现在非集中管辖法院行政庭人员多数负责其他案件的审理，有的被借调到了政府相关部门，从而使得非集中管辖法院行政审判功能日益弱化。

4.法官办案压力增大。第一，往年行政案件数量相对较少，试点后案件数量猛增，远远超出法官的心理预期。第二，案件数量增加的同时，案件受理时间较为集中，审限压力陡增，即便新行政诉讼法对审限进行了一定的延长，但不能根本上解决该问题。第三，各地奔波、巡回开庭，耗费了行政审判法官巨大的精力和体力。第四，行政审判相较于其他案件的审理本就相对困难，试点后各类型的行政案件不断涌现，客观上增大了行政审判法官的办案压力。第五，受法院内部考评机制影响，案件调撤率、快速结案率等指标过高给办案法官带来了较大的心理压力。

5.文书送达日益困难。送达法律文书贯穿整个诉讼活动，一个行政案件至少要向各方当事人送达法律文书三次，在目前案多人少的情况下法院普遍采用的是让当事人自行领取文书。试点后多数当事人由于路途较远不愿意到法院领文书，若去当事人所在地进行直接送达，集中管辖法院的审判人员恐怕大部分时间都将在送达文书中度过；即便为方便当事人而采取邮寄送达的方式，但在向一些边远山区的当事人邮寄送达时文书的及时性（尤其是开庭传票）就是个问题；若采取委托送达的方式，也同样无法回避在转交过程中文书的时效性问题（因为机要的转送速度亦不容乐观）。

四、展望：相对集中管辖试点的进一步开展

（一）相对集中管辖试点应当继续推进

1.相对集中管辖符合行政诉讼发展规律。正如最高人民法院行政庭李广宇副庭长所言，行政诉讼的发展是一个脱离行政（去行政）的过程。开展相对集中管辖，将审判管辖区域和行政管理区域相对分离，符合行政诉讼“去行政”的发展规律。此外，各国的行政诉讼都朝着一个专业的、独立的体制发展，相对集中管辖提升着行政审判的专业性、保持着行政审判的“独立性”，顺应着这一发展趋势。

2.相对集中管辖具有政策和法律依据。第一，政策依据。党的十八届四中全会的决定中明确，“探索设立跨行政区划的人民法院办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”从而，开展相对集中管辖有国家政策依据。

第二，法律依据。修改后的行政诉讼法明确规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”至此，相对集中管辖有了真正意义上的法律依据，而不再是最高院的一个《通知》。本次修法之所以没有决定采用何种管辖模式，说明仍需继续“摸着石头过河”。从而，继续开展相对集中管辖试点“名正言顺”。

3.继续推进相对集中管辖试点意义重大。第一，从现阶段试点情况来看，相对集中管辖利大于弊。如前所述，试点以来，诉权保护日益加强、审判资源得以优化、不当干预相对减少、司法环境不断改善、裁判能力得以提升、裁判尺度相对统一，更多的当事人相信法院能够依法、独立、公正审理案件。虽然也面临着试点前景堪忧、法官办案压力加大、文书送达困难以及司法成本增加等问题，但这些难题可以在新行政诉讼法实施和法院逐步实现人财物的省以下统管后得到有效解决或缓解。同时，我们还可以通过深化集中管辖法院与非集中管辖法院之间协助办案的长效机制，合理调配人员、优化办案方式、科学安排工作以及精细化审判管理，彻底解决上述问题。总体而言，推进试点利远大于弊。

第二，继续推进试点可为行政审判体制下一步改革提供参考。2014 年12 月19 日，周强院长在全国行政审判工作会议上指出现在对行政案件的管辖模式仍处于探索阶段，希望各地法院继续深入开展试点。若如部分法官疑虑的那样，相对集中管辖最终会被其他管辖方案所替代，但在此期间积极探索的重要意义不言而喻。试点既可以在较大程度上排除不当干预，又可以促进打造精英化的行政审判队伍，还可为行政审判体制的下一步改革提供基础素材、累积试点经验、储备人力资源。所以，与乐山情况相似的地区仍可以继续推进相对集中管辖试点工作。

（二）进一步开展相对集中管辖试点工作的建议

1.行政审判法官要进一步转变观念。过去，考虑到案件的社会效果，多数法官时常将行政机关的程序违法行为作为一种行政瑕疵对待。这里所说的转变观念并非指以后办理行政案件都不考虑案件的社会效果和政治效果，一味地按照法律条文机械办案，而是要求我们的法官在办理行政案件时立足于事实，忠诚于法律，对行政机关的程序违法行为严格审查，不能再找各种理由将其定性为“行政瑕疵”。在法治政府建设全面推进的今天，更应严格要求。

2.探索人民陪审员陪审模式改革。随着司法公开进程的不断加快，试点基层法院审理行政案件时较多使用人民陪审员，2014 年市中区法院行政案件陪审率达到63%，峨眉山市法院行政案件陪审率近40%。虽然人民陪审员参与案件审理对于强化司法公开、公正，扩大行政审判影响有积极意义，但我国行政审判涉及的法律、法规、规章以及各类规范性文件繁多，其他诉讼无法比拟，由于相关法律专业知识的匮乏，有的人民陪审员在行政诉讼中往往“陪而不审”、“合而不议”，从而其应有的“参审”功能仅停留在“陪”的层面，案件的审理质量难以得到充分的保证。所以，今后的行政审判中可尝试改革陪审方式，强化人民陪审员对案件事实的认定，逐渐淡化其对法律适用问题的审理。

3.坚持司法与行政良性互动，促进行政争议实质化解。如前述，行政诉讼的发展是一个“去行政化”的过程，并非以后都不跟行政机关打交道，反之，我们在确保行政审判独立性的基础之上，更应该充分发挥行政审判的能动性，与行政机关开展良性互动，更好地预防和化解行政争议。就乐山法院而言，应该深入贯彻执行与市政府建立的良性互动长效机制。其他试点地区也可以建立相应的互动机制，通过与行政机关进行信息交流和案件审理的协调、沟通，实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补，进而形成预防和化解行政争议、保护当事人合法权益的合力。

4.依托司法公开平台，开创文书送达新模式。充分利用司法公开三大平台，开创文书送达新模式。以我们乐山法院为例，乐山市中级人民法院着力打造的集审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开为一体的乐山法院诉讼服务网，当事人凭借立案时法院给予的查询密码可以查阅与其案件相关审判流程节点信息，同时也可以通过该网站向法院提交相关的材料。反之，我们的法官也可以通过该网站转交相应的材料给当事人，例如可将案件受理通知书、开庭传票等相关法律文书（扫描件），通过该网站转交给当事人。其实这样的平台已经搭建，但仍有不少当事人不会上网或者没有条件上网，全面推行网上送达还有一定难度。现阶段，可以先在立案时征求当事人是否愿意接受网上送达。签字认可的，我们就可以尝试通过乐山法院诉讼服务网对其转交相应的诉讼文书。相信随着经济的发展、当事人文化程度的提升、司法公开进程的加快，网上文书送达将开启法律文书送达的一个新时代。

5.强化便民举措、进一步落实司法为民。从试点情况来看，立案、诉讼费预交程序增加了当事人的相应成本，多数当事人自行前往集中管辖法院立案，少数邮寄起诉状至相应法院，案件受理之后还必须前往相应的法院所在地缴纳诉讼费。为此，对坚持向非集中管辖法院起诉的，进一步加强该院立案庭的协助立案功能，例如起诉材料转交、对起诉材料进行形式审查并一次性告知需要补足的材料以及诉前协调等。为避免当事人来回奔波预交诉讼费，集中管辖法院在接到起诉状时，对符合法定起诉条件的，应当当场登记立案并开具诉讼费缴纳凭证，便于当事人一次性完成立案相关手续。

积极落实巡回审判，减轻当事人诉讼负担。积极落实，并非要求所有的案件都进行巡回审判，仍有不少原告希望到异地法院进行审理，对他们而言这是摆脱不当干预的必要形式。所以，应当赋予原告选择权，在立案阶段就征询原告的意见，是否要求巡回审判并签名确认，如是既可以满足部分当事人异地审理的要求，又可以督促我们的试点法院积极落实巡回审判制度，真正做到司法为民。

6.结合司法改革推进试点工作。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步深化人民法院各项改革，最高人民法院于2015 年2 月26 日，正式发布《关于全面深化人民法院改革的意见》。其中，推动建立省级以下地方法院经费统一管理机制，对集中管辖法院给予适当的办案经费支持便不再那么困难；推动省级以下法院人员统一管理改革，对调整行政审判精英充实集中管辖法院行政审判队伍便不再那么困难，试点法院法官办案压力得以缓解；探索建立法官员额制度，可以提升行政审判一线法官的职业认同感，也可以确保优秀行政审判法官留在审判一线。

《关于全面深化人民法院改革的意见》明确提出，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。虽然该《意见》目前仅将重大行政案件纳入了跨区划法院的审理范围，但在中国现行体制下，“民告官”的行政案件特殊性不言而喻，逐步将所有行政案件纳入跨行政区划法院审理趋势日益明显，跨行政区划法院或许才是行政案件管辖的最佳归宿。前面我们也提及相对集中管辖试点只是作为整个行政案件管辖制度改革的过渡性措施，逐步实现由跨行政区划法院审理行政案件才是行政案件管辖制度改革的目标。

[1]余凌云.论行政诉讼法的修改[J].清华法学，2014，（3）.

[2]章志远.行政案件相对集中管辖制度之省思[J].法治研究，2013，（10）.

[3]何海波.行政审判体制改革刍议[J].中国法律评论，2014，（1）.