基层民事检察监督实务中存在的问题及对策

●郑金宽/文

基层民事检察监督实务中存在的问题及对策

●郑金宽*/文

修改后的《民事诉讼法》赋予了检察机关开展民事检察监督的权力，对完善和强化检察机关的监督方式起到了积极作用。但在实践中，存在一些抵制监督的现象，这严重影响了《民事诉讼法》的实施。本文通过深入分析这些问题产生的原因，认为一方面检察机关和审判机关都应该有所作为，另一方面加强立法也是解决“监督难”的有效途径。

民事检察监督检察机关审判机关

修改后的《民事诉讼法》充分肯定了民事检察监督具有监督公权力、救济私权利的属性，扩大了监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段，较好地体现了司法体制改革关于加强检察监督的要求。但是，基层司法实践中抵制监督、排斥监督的问题依然比较严重，检察机关不敢监督、不会监督的问题也比较普遍，在一定程度上限制了民事检察监督的作用。

一、司法实践中存在的主要问题

民事检察监督从无到有、从粗到细、从浅到深，一直在争论中发展。不仅理论上有争论，立法中有争论，而且反映在司法实践中也比较强烈。尽管立法解决了审判权、执行权要接受检察权监督的理论分歧，特别是修改后的《民事诉讼法》还加大了民事检察监督的广度和深度。但是，陈旧僵化的思想惯性仍然发挥着明显的作用，让社会普遍感到民事检察监督这个公权力“有权无力”，“监督难”、“难监督”仍然是民事司法实践中的突出问题。

(一)检察机关的主要问题

长期以来，民事检察监督工作起步晚、力量弱、困难大，给检察干警留下了“监督软”、“监督难”的阴影，不敢监督、不愿监督是主流，监督能力不强、监督效果欠佳是常态。突出表现在以下几个方面。

1.工作定位不准。检察机关在民事诉讼中的定位是全面监督公权、有限救济私权。这就要求检察机关应当把主要精力放在监督审判权和执行权是否正确行使等方面，重点监督、纠正审判机关在实施《民事诉讼法》中存在的各种违法问题，而不是重点救济当事人的私权利。这是因为当事人私权利的主要救济渠道在审判机关，检察机关应当严格恪守“审判救济在先、检察救济在后”的原则，只要当事人在审判系统中没有充分行使法定救济权利，检察机关不宜“抢跑”，应当告知当事人向审判机关主张权利。但是，在司法实践中，许多基层检察机关存在两个问题：一是重救济当事人私权利、轻监督审判人员和执行人员的公权力。二是重实体轻程序，研究当事人申诉案件只重视审查证据和法律关系，很少关注审判人员、执行人员违法行为的问题，造成民事检察监督工作本末倒置。

2.依职权主动监督少。修改后的《民事诉讼法》明确了检察机关依职权监督的规定，从监督公权力的角度出发，要求民事检察监督应当是积极的、主动的，不应当完全依赖当事人的申诉。但是，在司法实践中，被动等待当事人申诉是普遍现象，依职权主动寻找发现违法审判、违法执行等问题是个别现象。事实上，大量的涉法涉诉信访案件，并没有转化成到检察机关申诉、控告的案件，这些信访案件中，或多或少隐含着违法审判、违法执行的问题，由于检察机关很少依职权启动监督，客观上造成了相关规定成了“休眠”条款，损害了法律的严肃性，不利于司法公正。

3.重视不够，能力不足。囿于民事检察监督理论的分歧，特别是立法不完善的影响，基层检察机关对民事检察监督工作重视不够，能力不足。具体表现在：一是人员不足。基层检察机关民行部门一般都是一人科或者两人科，与法院民事审判、执行队伍相比有着天壤之别，全部精力只能应对当事人申诉，没有更多的精力去主动发现审判、执行人员的违法行为问题。二是破解困难的方法少。大多数基层检察机关的民行检察人员是从刑事检察转岗而来的，对《民法》和《民事诉讼法》缺乏系统地学习，理论水平不高，实践经验不足，面对工作中存在的各种问题和困难往往束手无策，特别是在面对排斥监督、抵制监督的违法行为时缺乏韧劲，不敢坚持原则。

(二)审判机关的问题

监督和被监督永远是一对矛盾。在民事诉讼中，作为被监督者的审判机关对待监督的思想和态度对民事检察监督影响深远。司法实践中，政法委不监督个案，人大常委会不监督个案，而且由于《民事诉讼法》也缺乏对被监督者履行义务方面的规定，使得检察机关监督的刚性不足，使一些审判、执行人员养成了不受其他公权力监督的习惯，不可避免地产生了公权力失去监督的通病，具体表现在以下几点。

1.配合难。修改后的《民事诉讼法》的一个突出特点就是进一步强化了民事检察监督。维护司法公正是审判机关、检察机关加强工作配合的工作指引，从发布司法解释、司法政策再到具体的司法监督，都应当有利于加强民事检察监督工作，有利于维护司法公正、权威。但是，在《民事诉讼法》的一些释义文本中，背离立法本意的解释充斥其间，给司法实践带来了思想混乱，一些审判人员对检察机关的诉讼监督不理解、不支持、不配合，刁难、阻挠的现象时有发生，使检察机关和审判机关在贯彻、实施《民事诉讼法》的过程中经常产生难以协调的分歧，限制了民事检察监督作用的发挥。

2.调卷难。调阅民事审判卷宗、执行卷宗是检察机关履行监督职责的必要条件。但是，“调卷难”的问题一直伴随着民事检察监督工作。2010年最高人民检察院和最高人民法院共同印发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》，明确了调阅卷宗的程序和条件，成为审判机关和检察机关需要共同遵守的标准，看起来似乎解决了“调卷难”的问题。但是，由于《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》只是一个宣示性的规定，对于遵守和不遵守并没有刚性的约束，实际执行效果并不理想。修改后的《民事诉讼法》却以该问题已经解决为由，并没有确定检察机关的调卷权，使过去长期存在的“调卷难”的问题仍然继续存在。基层审判机关甚至人为地增加一些调卷门槛，导致拖延搪塞调卷现象层出不穷。因此可以说，“调卷难”是困扰民事检察监督工作的最大障碍。

3.反馈难。《民事诉讼法》第208条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”。显然，检察建议是民事检察监督的常规手段，理应得到审判机关的尊重。2011年最高人民检察院和最高人民法院发布的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》中对检察建议的反馈作出了明确规定，充分体现了最高人民法院的态度。但是，实际效果却逐级递减，一些基层审判机关对检察建议存在不同的态度，存在着不理睬、不反馈的问题，有的甚至还拒收检察建议，使检察建议的监督作用难以发挥。

二、“监督难”的社会危害

在民事诉讼中，检察机关存在的问题和审判机关存在的问题合成了“监督难”问题，削弱了民事检察监督的职能作用，使一些违法行为不能得到及时、有效地纠正，也对《民事诉讼法》的施行带来了消极影响，具体表现在以下几点。

1.减损了监督效果。《民事诉讼法》的目的之一，是通过加强检察监督及时纠正违法审判、违法执行的行为，促进审判权、执行权依法规范行使，促进司法公正。但是，由于审判机关在民事诉讼中的强势地位，发生的各种排斥监督、抵制监督的问题，直接造成民事检察监督工作不能正常运行，该纠正的违法行为得不到纠正，该救济的私权得不到有效保障，浪费检察资源，影响工作效率，使立法预期大打折扣。

2.损害了法律尊严。法律谚语：“法律必须被信仰，否则形同虚设”。司法机关和司法人员更应当信仰法律，自觉执行法律。修改后的《民事诉讼法》确立了抗诉、检察建议、调查违法等多元化的检察监督格局。但是，对新增加的检察建议、调查违法等法定的监督手段，一些审判机关不配合、不反馈，客观上造成这些监督手段形同虚设，使法律规定得不到执行，架空了强化法律监督的规定，损害了法律尊严。

3.挫伤了监督者的积极性。民事诉讼中的当事人、诉讼代理人以及旁听的群众，都是审判权、执行权的监督者。检察机关是宪法规定的法律监督机关，承担着《民事诉讼法》规定的具体监督职责。但是，这些私权利和公权力不能及时有效地纠正审判、执行工作中的违法行为。久而久之，自然会使社会各界对民事检察监督失去信心，必然挫伤当事人和检察官的积极性。

4.放纵了违法行为。法律谚语：“没有监督的权力必然导致腐败。”民事诉讼中的审判权、执行权也不例外。特别是司法公正是社会公正的最后一道防线，审判人员是这道防线的重要守护者，较之其他领域、其他行业、其他人群的腐败，更具有危险性。因此，对审判权和执行权更需要加强监督。实际上，该立案不立案、该保全不保全、该调查不调查、该送达不送达、该执行不执行、该搜查不搜查、滥用中止执行、截留执行款等问题时有发生，司法领域中腐败问题广受诟病，这些无不与监督乏力有关。

三、完善立法是解决“监督难”的最佳途径

破解民事诉讼“监督难”的问题，检察机关和审判机关都有责任，检察机关更应当主动作为。但是，民事检察监督终究是法律行为，是公权行为，法无授权不可为，法有授权必须为。特别是最高人民检察院和最高人民法院都有司法解释的话语权，对司法实践发挥着重要的作用，如果立法模糊、分歧不解，必生内耗。因此，亟需进一步完善立法，加以规制。

(一)明确检察机关的调卷权

民事审判卷宗、执行卷宗全面记载了审判机关主导的诉讼活动，不仅反映着当事人的意志，也反映了审判人员、执行人员履行职务的情况，是民事检察监督的重要根据。离开卷宗谈监督无异于缘木求鱼，其结果等于没有监督。正是由于调卷权有如此重要的意义，而最高人民检察院和最高人民法院并没有从根本上解决问题，迫切需要立法机关在今后修法时解决，应当具体明确检察机关的调卷权和审判机关的配合义务，彻底解决“调卷难”问题。

(二)明确检察建议的法律效力

同级监督是民事检察监督的主要渠道，而“检察建议”则是这个主要渠道中的主要手段。实践证明，“检察建议”没有法律效力，对审判机关没有约束力，这样的监督手段难以产生有效的结果。因此，既然立法授权检察机关履行监督职责，就应当对检察建议这个常用的监督手段赋予法律效力，明确审判机关回复的义务和不回复的法律责任。

(三)明确抵制监督的制裁措施

《民事诉讼法》关于民事检察监督的规定，是调整检察机关和审判机关的司法行为，规定权力和责任的行为规范，应当有适当的强制力来保障实施。在民事诉讼立法中，对审判、执行权的保障非常有力，对检察监督权的保障比较乏力，这是“监督难”问题的根本所在。在民事诉讼活动中，当事人违法需要承担法律责任，审判人员、执行人员违法同样也应当承担法律责任，以此体现法律面前人人平等的原则。因此，立法应当向保障审判权、执行权一样织起保障检察监督权行使的法网，明确禁止抵制监督、排斥监督的违法行为，同时根据情节和后果规定违法者所应当的法律责任，以增强检察监督的刚性约束。

民事检察监督本质上是一种建议权，是一种程序性权力，审判机关可以不采纳检察监督意见，但应当充分论证事实依据和法律依据予以释明。法律谚语：“你可以不采纳我的意见，但应当尊重我讲话的权利”。这不仅是司法人员职业道德的要求，也是共同的法律责任。加强法律监督是大势所趋，民事诉讼领域概莫能外。检察机关既要尊重诉讼规律，对私权的干预保持谦抑性，又不能被打着“尊重诉讼规律”的幌子排斥检察监督的言行所迷惑，要敢于监督、善于监督、规范监督，确保《民事诉讼法》的正确实施。

*河北省唐山市迁西县人民检察院［064300］