关于构建覆盖城乡法律服务体系建设的思考

乐山市司法局

党的十八届四中全会公报明确提出了“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。”公共法律服务是指旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务，为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助，预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。改革开放以来，我国法律服务事业取得了长足发展，法律服务体系已初步形成，法律服务门类逐步完善，法律服务领域日益拓展，法律服务队伍不断壮大，法律服务制度日益健全。《律师法》、《公证法》、《法律援助条例》 颁布实施，一大批部颁规章和行业规范相继制定出台，中国特色社会主义法律服务制度体系日趋完善。

一、乐山市法律服务体系基本情况

就乐山市而言，截止2015年6月，全市法律服务队伍已拥有法律援助机构12 家，律师事务所39 家，执业律师431人，公证机构12 家，执业公证员39人，基层法律服务所36 家，基层法律服务工作者144人，司法鉴定机构1 家，司法鉴定人81人。近年来，全市法律服务队伍通过组建政府法律服务团、参与领导接访、信访接待、惠民帮扶法律援助工作，为领导接访当好参谋和助手，为来访群众提供法律、政策咨询和服务；开展服务群众“法律服务进千村”、“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作、“八件实事”、“法律七进”、构建“一小时法律援助服务圈”等一系列的活动组织广大法律服务人员深入农村、机关、社区进行法制宣传、法律咨询、法律体检、法律援助、调解纠纷等法律帮助，全市的法律服务队伍在推进依法治国、维护社会和谐、促进经济社会发展中发挥着越来越大的作用。

二、乐山市法律服务体系存在的主要问题

（一）法律服务人员分布不均

少数民族地区、边远山区法律服务人员欠缺，全市法律服务人力资源发展分布很不均衡。受经济发展的制约，39 家律师事务所，其中22 家律师事务所、256 名律师（占全市律师总数的59.4%）集中在市中区；而地处边远的金口河区、马边彝族自治县、峨边彝族自治县三个区县的律师总共才13人，仅占全市律师总数的3%，而且峨边至今没有法律援助律师。

（二）法律服务管理有待加强

因为《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》 废止了国家工商总局、司法部《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》，取消了设立法律咨询公司的前置性审批（经过司法行政机关批准才能去工商注册）。目前，除司法行政机关依法审批的律师事务所、基层法律服务所、公证处、司法鉴定中心从事有偿法律服务外，还有大量的工商部门登记的社会法律咨询服务机构、无序公民代理从事有偿法律服务，这影响法律服务市场健康发展。仅犍为县玉津镇近年来就设立了6 家法律咨询服务机构，从事有偿法律服务。特别是在交通事故案件中，超过60%以上的案件并非由律师或基层法律工作者代理，但司法行政机关缺乏对法律服务市场监管的职能。

（三）法律顾问制度尚不完善

党委政府及部门对法律顾问工作认识不足，重视不够。一是律师担任政府法律顾问团成员的工作，只是完成政府相关咨询工作，实际工作量少，法律顾问更多地成一种荣誉。二是有的单位存在顾而不问，把顾问律师当作摆设，可有可无。有的单位依法行政意识淡泊，法律风险防范意识不强，特别是对单位重大事项的决策、运作阶段不愿顾问律师介入，待风险、事故、纠纷出现后，才找顾问律师解决。由于时间原因，有的重大决策法律顾问前期没有介入，既不了解情况，又没有足够的时间去进行全面的审查、研究，作为顾问往往难以有效地提出最佳的意见或建议，不利发挥法律顾问的作用。三是主动要求请法律顾问的单位很少，多数政府法律顾问合同是靠律师事务所主动争取，多方协调才完成签约的。四是政府法律顾问缺乏经费保障，有偿采购服务的意识较为淡薄，绝大多数法律顾问工作都是义务服务，没有报酬。即使是有偿服务，还存在费用低、到位情况差等问题。

（四）律师“三难”问题仍然存在

由于《律师法》 在对监督制约律师权利机制、控辩双方对案件证据知悉权的规定上不够健全，导致律师在执业过程中还不同程度地存在“会见难、阅卷难、调查取证难”等情况。

三、构建完备法律服务体系的举措

当前，建设完备的法律服务体系，是全面推进依法治国的重要内容，我们将进一步拓展法律服务平台，全面整合法律服务资源，大力推进司法体制改革，进一步健全全市覆盖城乡的法律服务体系。

（一）拓展平台，全面整合法律服务资源

通过出台扶持措施鼓励有条件的律师事务所到欠发达地区设立分支机构，律师事务所结对帮扶，发展社会法律服务力量，鼓励引导社会力量，包括法律职业资格证书持有者、法律院校师生以及其他具有法律专业素质的人员，参与公共法律服务，壮大法律服务志愿者队伍等形式，解决边远地区法律服务资源不足问题。加强市、县两级法律服务热线平台基础设施建设，统一建设“12348”法律服务热线平台，组织法律服务人员在线值班，提供声讯法律咨询和法律服务引导，把法律服务热线与网站、短信、微博、微信等结合起来。扩大法律援助范围，完善法律援助组织网络，完善法律援助制度，实现法律援助应援尽援、应援优援。

（二）开展试点，大力推进法律顾问制度

积极推进公职律师、公司律师试点工作。积极争取党委政府的支持，制定本级、本辖区内的政府购买法律服务指导目录，建立健全评价机制和管理办法，将各部门法律顾问合同的签订作为依法行政或综合治理中的重要内容，对其进行年度工作考核，并将发挥法律顾问作用情况纳入依法行政工作考核内容，促进公共法律服务常态化。积极推动将公共法律服务经费列入财政预算，将公共法律服务事项纳入政府购买项目，促进基本公共法律服务常态化、可持续，推动建立公益性法律服务补偿机制，对积极参与公共法律服务的机构和人员，通过奖励、表彰、免费培训等方式给予补偿和激励。

（三）加强监管，着力规范法律服务市场

按照“谁主管、谁负责”的原则，完善司法行政部门的监管方式、考核手段和监督约束机制，同步搭建社会监督平台，切实规范法律服务的市场准入、执业范围、工作作风等行为。加强与公安、工商、税务等部门的密切配合，联合开展执法检查行动，依法查处非法提供法律服务的行为，避免“失之于宽、失之与软”，推动形成统一、规范、有序、健康的法律服务市场。

（四）强化保障，创造良好律师执业环境

司法行政机关、律师协会与公安、法院、检察院加强沟通对接，联合商讨、集中研究律师执业过程中的新情况、新问题，适时修正不符合 《律师法》 规定的工作制度、办案规定，对侦察、起诉、审判各环节工作进行规范，进一步解决好律师执业中的“三难”问题，落实好律师维权工作，为其开展工作创造更好的执业环境。

（五）统筹协调，推进法律服务体系建设

加强组织领导、强化督查落实、注重宣传引导，加快推进公共法律服务体系建设纳入公共服务体系建设规划。各级司法行政机关作为公共法律服务体系建设的具体实施者、推动者，在当地党委政府领导下，做好方案制定、统筹协调、组织实施和日常监管等工作，主动加强与相关部门的联系和沟通，争取支持和配合。落实工作任务，制定工作措施，建立考评机制，充分运用报刊、广播、电视、网络等媒体，采取多种形式，加强对推进公共法律服务体系建设的宣传，为加快推进公共法律服务体系建设营造良好的氛围。