建设新型农村社区 加快推进农村城镇化

罗新礼

（乐山市发展和改革委员会 四川 乐山 614000）

推进城镇化发展是我国的重要战略部署，在这个过程中农村土地制度改革下的新型农村社区建设情况则是反映城乡统筹进程和农民“市民化”程度的重要指标之一。中央高度重视农村基层社会管理和服务工作，明确要求农村社区建设要在党和政府的领导下，在行政村范围内依靠全体居民，整合各类资源，强化社区自治和服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文明素养，努力构建新型乡村治理体制机制。新型农村社区作为城乡一体化的实现形式和重要载体，既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，有助于农民实现“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”的愿望，是四川加快农村城镇化的有益新路径。

一、四川城镇化发展的现状与问题

2003 年四川省城镇化率首次超过30%，“十一五”期间城镇化率年均提高1.44 个百分点，“十二五”前四年年均提高1.5 个百分点，分别高于全国平均水平0.1 个、0.23 个百分点。尽管城镇化进程明显加速，但四川作为西部地区的人口大省，经济发展有欠发达，城镇化水平与全国及发达地区相比还有较大差距。

（一）城镇化总体水平较低

2014 年末，全省常住人口8140.2 万人，比上年末增加33.2 万人。其中，城镇人口3768.9 万人，乡村人口4371.3 万人，城镇化率为46.3%，居全国31 个省（市、区）中第24 位，低于全国平均水平8.5 个百分点，与全国的差距没有明显缩小，在中西部地区仅居中下水平，加快城镇化进程任重道远。

（二）地区之间差异较大

从绝对水平看，21 个市州中，成都、攀枝花、德阳等6 个市城镇化率超过45%，泸州、遂宁、内江、宜宾等13 个市城镇化率在35%— 45%之间，凉山和甘孜2 个市州城镇化率低于35%。最高的成都市达到70.4%，最低的甘孜州仅为26.9%。

图1 2006 年-2014 年全国和四川城镇化率对比

表1 2014 年四川21 个市州城镇化率（单位：%）

（三）市民化进程滞后

2010 年以来四川农业转移人口省内流动规模一直保持在1000 万以上，由于尚未建立起农业转移人口落户城镇的正常化机制，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。据西南交大区域经济与城市管理研究中心测算，2013 年二者差距为16.1个百分点，即有1000 万以上农民工及其随迁家属被统计为城镇人口，占全省城镇人口的30%左右。尽管户籍制度改革已做出重大调整，但大多数城镇管理仍主要停留在户籍人口管理阶段，没有建立起以常住人口为基础的新型管理体制，导致人口流入地公共资源紧张、部分转移人员无法均等分享与人口流出地公共资源的虚置浪费并存。

（四）城镇规模等级断层

成都城市首位度和和经济首位比仅次于武汉市，首位比居高不下且呈扩大趋势。2014 年，成都城镇常住人口超过1000 万人，除成都外，全省31个设市城市人口规模均在90 万以下，缺少100 万—200 万人口的特大城市，相当一部分小城市所在的城关镇非农业人口低于10 万人。城市规模等级体系的首位分布特征和断层现象不断强化成都在全省经济社会活动中的中心地位，加速吸纳资源要素向成都聚集，在给成都城市空间、环境带来更大压力的同时，也对其他城市的发展形成制约。

按照《国家新型城镇化规划（2014 —2020）》，到2020 年，全国常住人口城镇化率将达到60% 左右，户籍人口城镇化率达到45% 左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2 个百分点左右。四川要达到全国平均水平，实现“两个跨越”，就必须探索新路径，寻求新突破，加快缩小与全国的差距。

二、建设新型农村社区是加快农村城镇化的现实选择

（一）新型农村社区可实现农民离土不离乡

新型城镇化是以人为核心的城镇化，不是片面地追求“去农村化”、“去农民化”。当前的城镇化是建立在农村土地集体所有基础上，农民不会轻易选择离开农村。四川眉山市曾用了两个月的时间对农村劳动力进城意向进行普查，普查范围覆盖全域6 个区县、128 个乡镇、1212 个行政村，涉及78万农村家庭、160 多万农村劳动力。根据普查结果，七成农民不愿意进城，影响他们进城的两大原因是不愿意放弃土地和进城的成本太高。新型农村社区通过在农村营造一种新的社会生活形态，实现农民既不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境的现实愿望，低成本地实现城镇化，加快缩小城乡差距。

（二）就地就近城镇化具备政策依据

党的十八大、十八届三中全会、中央经济工作会议和中央城镇化工作会议，对如何更好地推进城镇化提出了明确要求，并反复地强调促进城镇化和新农村建设良性互动、协调推进。2015 年国家出台《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，明确提出农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的配套工程，今后要打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点，为全面推进农村社区建设、统筹城乡发展探索路径、积累经验。城镇化的健康发展，需要有高度发达的农村城镇化支撑。相关政策支持也为农村人口实现就近就地城镇化提供了难得机遇。

（三）新型农村社区发展条件日益成熟

经过改革开放三十多年的发展，我国农村经济实力明显增强，为实现就地就近城镇化提供了基础条件和空间。自2006 年始，新型农村社区建设从无到有、从试点到扩面，成都等地开展的统筹城乡综合配套改革试点，为破除农村城镇化发展的制度障碍积累了丰富经验。目前相当数量的农民工采取了“折返式”进城的路子，在大城市积累一定资金和技术后返回家乡，选择进入门槛更低的小城镇就业和创业。更重要的是，随着县域和镇域经济加快发展，将为农村劳动力提供大量的就业岗位，可以使更多的农村人口实现就地就近城镇化。

三、对策与建议

新型农村社区建设应具备以下内容：安全宜居、环境优美、交通方便、具备功能、清洁卫生、低碳节能、服务均等，保障一体，居民自治。围绕这些目标，结合四川省情况，建议从以下五个方面加以推进：

（一）尊重农民，转变理念

新型农村社区是以城镇化的理念改造农村，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，能否做到群众受益、群众满意是新型农村社区成败的关键所在。虽然眉山市的全域调查不能代表全省，但反映出在推进城镇化过程中没有完全掌握农民的愿望和现实需求。今后在发展新型农村社区过程中，要不断调整思路，尊重农民意愿和主体地位，让农村居民从农村社区建设中得到更多实惠，转被动接受为主动参与。因地制宜推进农村城镇化，绝不能搞“一刀切”和盲目在农村“造城”，避免出现“空城”，造成大量资源浪费。

（二）实事求是，科学规划

加快建立城乡一体的规划管理体制机制，加强城乡规划统筹，将城镇农村发展纳入城乡一体规划。推动小城镇和新型农村社区建设规划、产业发展规划和土地利用规划有机衔接，实现小城镇规划对城镇和乡村的全域覆盖，将小城镇和新型农村社区纳入到城镇化建设体系，做到中心镇和若干个新型农村社区相衔接，进一步突出小城镇的城乡联结作用，实现镇乡联动，互为支撑，同步发展。积极推广借鉴成都的乡村规划经验及四川省的“牧民定居”、“彝家新寨”的成功经验，力求全省范围内社会主义新农村建设在规划的指导下，构建形成四川新型城乡形态。

（三）发展产业，强化支撑

产业是小城镇发展的核心，是实现农民离土不离乡、就业不离家的基础。新型农村社区规划和建设，要按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，结合现有产业基础同步推进农村产业规划和发展，横抓区域、纵抓产业、市场引导、龙头带动、科学布局、整体推进，让新型农村社区的居民可以实现就近上班。新型农村社区发展可以通过采取“龙头企业＋社区＋农户”模式、“农民专业合作社＋社区＋农户”模式、“社区指导下的农民自营”模式、“社区指导下的农民集体经营”模式等多样化形式来实现农业的适度规模经营和农产品的深加工，推进工农融合发展。

（四）加大投入，完善功能

要进一步强化小城镇区域带动功能，完善新型农村社区配套服务功能，必须在加大财政投入的基础上探索构建多元的投入机制。一是逐年加大省、市对小城镇的财政转移支付，保障小城镇的各项正常支出和顺利运转，确保其对周边农村充分发挥公共服务提供和社会管理强化等职能。二是设立小城镇专项资金，用于小城镇道路、垃圾处理、污水处理等基础设建设，通过改善生活环境提高小城镇对周边农村人口的聚集吸引力。三是鼓励金融机构加大对小城镇的信贷投入，同时发挥财政资金的引导作用，吸引各类社会资本更多的进入小城镇投资。通过多种形式的投入，不断完善小城镇功能，改善生产生活条件。

（五）加快改革，创新突破

一是加快宅基地的确权颁证，在此基础上可以因地制宜推进宅基地相对集中，统一规划，分户自建，统建设施，共同负担的方式来推进。二是政府加大支持力度。整合涉农资金加大对基础设施的投入，重点是对外的交通、电力、通讯等，实现公共设施的均等化。三是推进农村土地改革。将村社的集体建设用地相对地调整集中，在符合规划和用途管制前提下适时上市交易，将交易收入用以支持新型社区建设。同时加快改革户籍登记制度，全力推进公共服务均等化。