新型农村社区组织体系建设创新探究——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的调查

张晓琼，李秀婷

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

新型农村社区组织体系建设创新探究
——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的调查

张晓琼，李秀婷

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

日照市作为民政部确认的全国唯一一个“农村社区管理和服务创新实验区”，在实践过程中提出了新型农村社区四大治理体系，即：组织体系、服务体系、自治体系和保障体系。其中组织体系主要包括党组织领导体系、管理组织体系、社区配套组织体系三个子体系，在社区建设中发挥了领导核心的作用。在三个子体系中，党组织领导体系处于领导和保障地位，为社区建设起到了支撑与保证的作用，其成功的经验值得学习与推广。但是由于党组织过于行政化使得社区自治性质被淹没，导致社区党组织与社区村委会之间关系不清。通过实地调查，深入探究新型农村社区组织体系在实践中如何运行及发挥其功能与作用，以期对正在全面推进的农村社区建设提供经验与借鉴。

新型农村社区；组织体系；建设现状；功能与作用

一、引言

随着新型农村社区的快速推进，如何构建与新型农村社区发展相适应的治理体系，是农村基层治理面临的重大问题。党的十八届四中全会报告指出要“推进基层治理法治化”［1］，因此新型农村社区治理体系的依法构建，不仅能够与十八届四中全会依法治国的精神相契合，而且也是国家治理体系与治理能力现代化在农村基层治理中的直接反映。日照市作为全国民政部确认的唯一一个“农村社区管理和服务创新实验区”，经过五年的探索与实践，走出了一条与众不同的管理和服务创新道路，形成了自己独特的新型农村社区治理体系——四大体系。四大体系是日照市东港区H社区在实践探索中首次提出的，后来得到广泛的认可，在日照市党委的领导下形成了包含组织体系、服务体系、自治体系和保障体系的四大体系。其中，组织体系主要由党组织领导体系、管理组织体系、社区配套组织体系三部分组成；服务体系包含公共服务、市场化服务、志愿服务三个子体系；自治体系通过社区村委会和社区事务监督委员会两个主体对社区事务进行自治；保障体系主要包括组织领导、人员、经费的保障。

根据对日照市“四区两县一城”，即：东港区、岚山区、经济技术开发区、山海天旅游度假区、莒县、五莲县、国际海洋城，共34个新型农村社区的调研发现，组织体系作为领导和核心体系在四大体系中地位最为突出，在实践过程中发挥了重要的作用。日照市在实践探索中构建了以党组织为核心，自治组织为主体，群团组织为纽带，社会组织、经济组织为补充的新型农村社区组织体系，确保了组织、职能、工作、责任四到位，为社区建设、管理、服务、自治提供坚强的组织保证。因此，我们通过实地调查，对这一社区建设的重要组织保证在实践中如何运行及发挥其功能与作用进行了深入探究，以期对正在全面推进的农村社区建设提供经验与借鉴。

二、新型农村社区组织体系建设现状

组织体系是四大体系的领导和核心体系，总体上来看，日照市新型农村社区的组织体系主要包括党组织领导体系、管理组织体系、社区配套组织体系三个子体系。

1.党组织领导体系建设。党组织领导体系是组织体系的核心。《全国农村社区管理和服务创新实验区工作方案》要求，新型农村社区党组织的建设需在社区层面设立党委或者党总支，社区内部打破以村庄为界限、地域为限的设置模式，根据产业、功能和特色设置服务型党支部，形成横向到边、纵向到底的社区党组织领导体系。具体来说，各乡镇（街道）原有的、以管理区（工作片）为单位设置的党总支全部撤销，以现有规划的社区为基本单元，在社区层面设立党委或党总支，并将社区所辖区域内的村党支部、企业党支部、专业合作社党支部纳入社区党委或者党总支的范围内，同时针对经常临时的外出务工人员以及不定居的外来流动人员设立党支部，形成多元的党组织领导体系。到目前为止，日照市建成的新型农村社区已全部设立党委或者党总支。在日照市新型农村社区的建设过程中，形成了包含不同单位的各类党组织领导体系，如东港区X社区的特色党组织领导体系，在镇党委下设社区党总支，并将社区所辖区内的各个村党支部、企业党支部、专业合作社党支部全部纳入社区党总支。再如莒县D社区由于地处乡镇驻地，所辖各类组织较多，因此在社区层面成立社区党委。除了包含社区所辖村庄的村党支部以外，按照志趣相投、行业相近的原则，组成业缘趣缘党支部，并将社区内的企事业单位、协会组织等各类党组织纳入社区党委，打破了原有行政区划、地域的限制，形成了具有特色的店子社区党组织领导体系。

2.管理组织体系建设。日照市新型农村社区建设的过程也是对原有的基层管理组织体系进行重构的过程。在新型农村社区建设的过程中，日照市大多采取“多村一社区”的建设模式。从实际情况来看，日照市新型农村社区管理组织体系的建设呈现两个发展阶段。第一阶段是新型农村社区的发展前期。社区所管辖的行政村并未撤销，在社区层面设立社区管理委员会或者自治组织协调委员会作为议事协调机构，作为过渡性质的组织代行农村社区村民委员会的职责，负责村庄合并之前的社区管理、服务、自治等事务。例如岚山区Y社区，该社区处于农村社区建设的过渡时期，在社区层面成立Y社区管理委员会，其社区所管辖范围内的行政村并未撤销，行政村村民委员会并行存在，与社区党组织实行“一套班子、两块牌子”的运作模式。第二阶段是新型农村社区村庄合并发展阶段。新型农村社区区域内的行政村全部撤销，成为自然村。在社区层面进行统一选举，成立社区村民委员会（居民委员会），形成了“镇政府（街道办事处）——社区”两级管理组织体系。在社区村委会选举成立的同时，设立村民小组（网格小组），在小组中选举一名小组长（网长），形成“社区——村——组——户”的网格化管理，构建起“横向到边、纵向到底、配套联动、疏而不漏”的管理组织体系，实现“小事不出网格，大事不出社区”。例如东港区X镇推行了“百户联网”网格化管理办法，依托村民小组，每100户村民划分为一个管理网格，每个网格设立一名“网长”，“网长”由各村的原村“两委”成员兼任，“网长”人员不足的，从原村民小组长或党小组长中择优任用，并给予适当的工作报酬。“网长”接受所在社区“两委”的直接领导，主要职责包括：入户采集所负责网格内村民的基本信息，并输入微机建档备案；与村民建立定向联系，及时了解掌握村民的思想、活动及交往状态，做好日常性矛盾纠纷的排查及处理工作；宣传上级的政策措施，组织落实社区的工作部署。

3.社区配套组织体系建设。社区配套组织体系主要包括群团组织、社会组织、经济组织三部分。群团组织、社会组织、经济组织是新型农村社区建设的重要行为体，在实践中日照市积极引导群团组织、社会组织、经济组织的发展。第一，建立健全群团组织。一是建立社区团组织。根据社区的规模和社区党组织的建设情况，设立社区团委或团总支，社区团组织的确立和社区党组织的建立同步进行。二是建立社区工会。社区工会成员从社区企事业单位和社区组织中选举产生。三是建立社区妇代会。根据社区的规模和社区党组织的建设情况，设立妇代会。四是设立计划生育协会。聘请一名德高望重的老党员、老干部来担任名誉会长，会长由社区党总支副书记或者委员来担任。此外，有条件的社区逐步建立起社区老龄、残联、慈善、科协等群团组织。例如，五莲县L社区在实践中，依照群团组织建设要求建立起了社区团总支、社区妇代会、社区残疾人协会、社区老年人协会、社区工会等各类群团组织，逐步形成纵向到底、横向到边、条块结合、全面覆盖的群团组织。第二，具体所做的工作。在新型农村社区建设中，日照市主要做了以下工作。一是重点培育六类社会组织，主要是为老人、儿童、残疾人、困难户、优抚对象等社区特定对象或特定人群提供专业服务、社会福利服务、面向社区居民的便利服务等社区服务类；承接政府相关社会事务、提供职业介绍、就业培训、卫生服务、养老托老、居家养老、康复治疗等服务的社区事务类；满足社区居民身心健康和精神需求的书画协会、棋牌协会、文化体育表演团等文化体育类；具有社区互助功能的慈善协会、慈善超市、帮困中心、救助中心等慈善互助类；提供法律服务的法律服务站、老年人协会、关心下一代协会、残疾人协会等法律服务类；提供精神慰藉、关系调适、精神减压、心理疏导等心理咨询类这六大类社会组织。二是积极发挥各类社会组织在提供公共服务、社会参与性服务、反映群众利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力等方面的作用，形成了多元主体参与、满足群众各方面要求的新型农村社区的社会组织体系。例如，东港区S社区自2011年建立以来，积极发展培育各类社会组织。S社区利用与工业园区共建社区的优势，结合工业园区建设，强化社区建设与园区建设的联动，成立社区共建理事会，吸收企业成员参与社区服务工作，社区面向企业员工开放服务设施，协助企业为员工提供健康保健、子女入学等服务，并积极做好劳动力培训、输送工作。企业为社区建设提供资金支持，社企优势互补，共同发展，形成共驻共建的新机制。此外，S社区还成立了社区治安联防协会、社区红白理事会、社区卫生保洁协会、社区文体协会、社区志愿服务队、慈善超市等各类社会组织，形成了多元社会主体参与的社会组织体系。再如，日照市在各地农村社区创办“小草学堂”，与多家高校合作，吸收大学生志愿者为新型农村社区的小学生提供假期义务支教，充分发挥了社会力量参与社区建设的作用。第三，日照市在经济组织方面，大力培育经济组织的发展。根据村民的需求，培育行业协会、民办非企业协会、农民专业合作社等，开展信息交流、技能培训、技术推广、市场营销、质量认证等服务，为社区村民提供农、工、企各方面的信息与服务。日照市各地新型农村社区的建设大多以社区内所辖村为单位成立经济合作社，如莒县D社区成立了王家墩头、蒋家墩头、张家墩头、陶家庄、大辛庄、小辛庄、大崖头、小崖头、郑家庄共9家专业经济合作社，促进当地农村社区经济发展，带领村民发家致富。再如东港区H社区先后成立了五彩湖食用菌、石人山绿茶、绿丰蔬菜、玉森金银花、放牛山核桃等9家农业专业合作社，对促进社区农业和经济发展发挥了重大的作用。

三、新型农村社区组织体系的运行及效果

总体来看，日照市建成的新型农村社区已全部建立起组织体系。虽然组织体系的建立在体制上进行了创新，但是作为组织体系子体系的党组织领导体系、管理组织体系、社区配套组织体系在实践中的运行效果不一，功能与作用的发挥也各有不同。

1.党组织领导体系的运行及效果。党组织领导体系的功能发挥主要依靠社区党总支或社区党委这一实体组织。党组织是日照市新型农村社区的领导和保障核心，在新型农村社区建设过程中发挥着重要的领导和保障作用。第一，人员构成及来源。一是在合村选举型社区，社区党委或者党总支书记由社区全体党员选举产生，党委书记或者党总支书记由上级乡镇党委选派参选，社区党委或者党总支副书记由社区中心村党支部书记参选，社区党委或者党总支委员由辐射村党支部书记、企事业单位和相关经济组织、社会组织党支部书记参选。二是未合村选举型社区，社区党委或者党总支书记直接由上级党委下派任命，其他人员的来源与合村选举型社区相同。例如东港区H镇W社区的党总支刘书记既是H镇的计生主任，同时下派参选成为W社区党总支书记。第二，功能发挥。在社区运行中，党组织的主要职责是：贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本社区党员大会的决议；研究决定本社区在建设、管理和服务中的重大问题、重要事项；协调监督管理社区内重要事务和重点项目的建设；整合本社区各类资源，团结、组织党员干部群众，协调社会各方面力量，发展农村经济和各项社会事业，组织开展社会化公益、互助服务；负责公共资源的调配；领导本社区群众自治组织和其他各类组织，支持和保证其依法充分行使职权；加强自身建设，抓好本社区干部的选拔任用，对本社区的党员干部进行教育、管理、监督和服务，做好党员的发展工作。根据对日照市“四区两县一城”实地调查情况来看，在当前的过渡时期，日照市新型农村社区党委或者党总支的主要功能是社区重大事务的决定及领导工作，统揽社区一切事务，具有一定的行政管理特征。从其人员的来源也可看出，党委或党总支书记由上级下派，其本身同时是乡镇政府的工作人员，其行政性质明显。

2.管理组织体系的运行及效果。管理组织体系的作用发挥主要是通过社区管理委员会（自治组织协调委员会）或者社区村委会这一组织实体来实现的。第一，人员构成及来源。由于日照市多采用“多村一社区”的建设模式，新型农村社区的建设进度不一。在新型农村社区建设前期，在社区层面设立社区管理委员会或者自治组织协调委员会代行社区村委会的职责，等条件成熟后，逐渐依法选举产生社区村委会。从当前阶段来看，在过渡时期，社区管理委员会（自治组织协调委员会）的主任主要由上级政府任命，一般由社区党总支书记兼任。其人员来源途径有两条：一是由原管理区（工作片）书记或主任直接转制为社区管理委员会（自治组织协调委员会）主任；二是由上级政府选拔领导能力强、优秀的领导干部直接任命为社区管理委员会（自治组织协调委员会）主任。社区管理委员会（自治组织协调委员会）的委员主要由社区所辖村的村主任来担任，其成员数量由社区所辖村庄的数量来决定。社区村委会主任主要由社区村民大会选举产生，大部分如莒县、东港区等地的社区村委会主任由上级乡镇党委、政府选派参选，社区副主任由社区中心村主任参选，社区村委会成员由社区辐射村主任、支部书记等参选。从调研来看，最终形成了与社区党组织一套班子、两块牌子的运行模式。第二，功能发挥。在社区的建设中，社区村委会（社区管理委员会、自治组织协调委员会）的主要职责是：在乡镇（街道）党委的领导和乡镇（街道）政府（办事处）的指导下，负责组织协调社区内各村委会依法开展工作；贯彻落实宣传国家法律法规政策，维护村民合法权益；组织社区内各村发展各种形式的合作经济和其他经济，承担社区内各村的生产服务和协调工作，促进社区经济发展；指导社区内各村依法调解矛盾纠纷，维护社区治安；指导协调社区内各村兴办村级公共事业和公益事业；协调组织社区内各村搞好村庄建设规划、兴修水利、道路等基础设施；指导社区内各村搞好计划生育、文教卫生工作，开展丰富多彩的文体活动；对重大事务实行民主决策、民主监督、民主管理。从实地调研结果来看，社区村委会或者社区管理委员会（自治组织协调委员会）行政管理功能较强，但作为社区的自治组织，自治功能较弱，并且在一定程度上呈现出与社区党组织功能交叉的现象。例如莒县在社区村委会选举中，将上级党组织下派的本身具有公务员身份的社区党委或者党总支书记纳入社区村委会的选举中，并且通过选举成为社区村委会主任。社区党支部书记与社区村委会主任合为一体，由一人兼任。这一做法虽然体现了行政化职能较强的特性，但模糊了农村社区自治组织的性质，与现行《村民委员会组织法》对村民委员会自治性质的界定不符，也与我国十八届四中全会提出的依法治国精神相左。这也是农村社区在建设起步过程中作为过渡时期的一种权宜之计，目的是通过党组织的力量推进社区建设，一旦社区建设进入成熟阶段，社区的自治性质应该得到尊重与体现，社区党组织与村民委员会的关系应依法加以理顺。

3.社区配套组织体系的运行及效果。社区配套组织体系功能的发挥主要依靠社区群团组织、社会组织和经济组织这三类实体组织。第一，人员构成及来源。社区配套组织的人员构成以及来源具有多样性。例如社区群团组织的成员大都依据社区规模和社区党总支的建设情况，通过推选的方式选举产生。其来源大都是社区“两委”的工作人员，或者是社区内威望较高的老党员或者老干部；社会组织种类较多，主要吸纳社区村民、志愿者、社区内企业单位人员、老党员、老干部等加入社区组织；经济组织的成员也具有多样化，既有社区“两委”领导干部、社区所辖村庄的原“两委”领导干部，也有社区村民、企事业单位成员。第二，功能发挥。群团组织、社会组织、经济组织作为社区的配套组织应该发挥以下功能：面对不断发展变化的社会环境，群团组织主要发挥思想引导、维权帮困、提供服务、创新探索四个方面的作用；社会组织逐步承接从政府部门剥离出来的部分社会职能和社会公共服务职能，实现多元社会主体参与的社区公共事务管理，根据群众的需要为社区村民提供志愿性服务；经济组织根据社区村民的需要，为社区村民提供信息交流、技能培训等服务，整合社区经济资源，带领社区村民共同致富。然而从实地调研来看，社区配套组织功能的发挥并不到位。例如东港区H社区的“跑腿热线”，在实际调研中发现，“跑腿热线”并不“热”。据村委人员介绍，“跑腿热线”服务于孤寡老人或患有疾病行动不便的老人，一个电话，村委人员或志愿者便能出现在老人面前及时帮助老人解决困难。但是由于多数老人并不会使用电话、手机等通信工具，而且大多数老人碍于面子，一般都不愿主动求助，以致于“跑腿热线”这项服务形同虚设。由此可见，社区配套组织在社区建设过程中的功能发挥效果并不显著。

四、总结

总体上来看，日照新型农村社区的组织体系打破了原有的以村庄为单位的基层自治组织体系的单一形式，形成了具有多样社会主体参与、满足社区群众要求的多元化组织体系。这是日照市作为国家唯一一个农村社区管理与服务创新实验区通过实践所取得的成功经验，值得在当前的农村社区建设中加以借鉴推广。另一方面，从日照市“四区两县一城”的实地调研来看，社区党组织领导体系功能与作用强大，使得党组织体系行政化特点较为明显，社区管理组织体系与社区党组织领导体系在一定程度上相互涵盖、相互交叉，作为自治组织的社区村委会，其自治功能的发挥较为薄弱，社区自治性质的弱化在一定程度上模糊了社区作为自治组织的性质，社区组织体系尤其是党组织体系的行政化使得社区有成为上级党委政府部门在基层延伸的趋势，这是日照市组织与服务创新体系建设中应该引起重视的问题，也是当下农村社区建设值得借鉴的方面。此外，社区配套组织体系的功能作用发挥并不到位，尚未实现相互协调、相互合作的运行效果，这也是在今后的建设实践中值得重视并应加以强化的方面。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2014.10.

［责任编辑 王亚伟］

D422

A

1671-6701（2015）02-0067-05

2015-03-01

2013年度国家社会科学基金青年项目（编号：13CSH031）、教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目（编号：09JZD0025）阶段性成果

张晓琼（1962— ），女，云南昆明人，博士，曲阜师范大学山东新农村建设研究中心副主任，政治与公共管理学院教授；李秀婷（1990— ），女，山东寿光人，曲阜师范大学政治与公共管理学院政治学理论硕士研究生。