城乡社区协商：基层民主自治的生长点

肖 林

城乡社区协商：基层民主自治的生长点

肖 林

让协商民主扎根基层社区

协商民主是自由平等的公民通过公开的理性对话和充分讨论从而形成合法决策的民主形式，它是民主与协商的混合物。协商民主提倡公民平等地参与公共讨论，通过深思熟虑和理性对话达成共识、增进公共利益，提高立法和决策的质量与合法性。它被视为是对自由主义民主模式的必要补充和修正完善，以克服诸如少数精英与利益集团操纵政治、简单票决的多数暴力以及公众对政治的冷漠和疏离等民主异化的弊端。协商民主理论认为公民的偏好不是既定的，而是可以通过理性对话和讨论而被改变的；协商民主寻求公共利益和共识观点的形成，而不是个人利益的简单加总或者讨价还价的利益交换。作为一种民主治理形式的协商民主具有“渗透性”，它可以运用于立法、司法、政策制定、选举和投票过程以及社会治理等不同领域，发生在从社区、城市到国家的不同层次。

在我国，党的十八大和十八届三中全会作出健全社会主义协商民主制度，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署，这为发展中国社会主义民主政治注入新的活力。加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，也有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。为指导协商民主建设，2015年2月中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这份纲领性文件对协商民主建设作出了顶层设计，将协商民主划分为政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等不同的渠道并作出全面部署，制定了清晰的路线图。

涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，发生在城乡社区。三中全会指出，“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。习近平总书记强调，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。城乡社区协商是基层协商民主的主体部分，也是整个协商民主体系的微观基础。为推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化，2015年7月中办、国办印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，对明确协商内容、确定协商主体、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果等作了系统规定。该意见一个鲜明的特点是把城乡社区协商与基层民主自治紧密地结合起来，指出城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。城乡社区协商是人民群众直接行使民主权利的有效途径，有利于促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

基层民主自治的“瓶颈”与城乡社区协商的探索突破

基层社会治理大致可分为自治和共治两部分，两者既有区别又紧密联系。其中最重要的制度安排是作为我国基本政治制度之一的基层群众自治制度（农村村民自治和城市居民自治）以及相应的基层民主制度。

基层民主自治的内涵在于通过民主方式（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）实现基层群众自治（自我管理、自我教育和自我服务）。脱离了有活力的城乡居民自治基础，多元主体共治也将成为空中阁楼。多年来，城乡基层民主自治取得了显著成效，但仍然存在着严重制约其发展的瓶颈，出现“有增长无发展”的“内卷化”趋势。

一方面，基层民主自治的“形式化”问题突出，缺乏实质性发展。首先，基层民主的各项权利发展不平衡，民主选举的形式化推进掩盖了其他各项民主权利的残缺。基层民主更多地体现在群众投票选举村（居）委会上，群众在日常公共事务中民主决策、民主管理和民主监督的权利还未充分落实。正如习近平总书记指出，发展基层民主要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。其次，基层群众自治名大于实。由于缺乏有效的自治载体和实现形式，村（居）民自治退化为村（居）委会“自治”甚至村（居）干部“自治”。法律上具有决策权的村（居）民会议在实践中往往难以召开或者“空转”而形同虚设。作为法定自治组织的村（居）委会在现实中成为基层政府的“腿”而背离了自治属性，其行政化问题始终没有得到有效克服。在利益主体多元化的情况下，城乡社区自治组织自身的合法性及其权威日益受到质疑和挑战。

另一方面，基层民主自治的主体仍然严重缺位，普通群众对城乡社区公共事务的参与很不充分。现阶段的社区参与更多是小范围、低水平和象征性的，群众的参与渠道和参与能力都很有限。在基层群众自治事务中，居民的主体性被高度抑制，自我决策、自我管理、自我服务的能力没有实质性提升。此外，在涉及基层群众切身利益的公共事务决策中，群众缺乏基本的知情权和参与权，有些基层政府仍习惯于大包大揽和“替民作主”。不少旨在惠民的民生实事项目由于缺乏民意基础和民众参与而得不到群众的认可，出现“政府买单，老百姓不买账”的现象，甚至“民生”变成了“民怨”。

在城乡基层社区中，协商民主意味着“民事民议民决”或“众事众议共决”。近年来，围绕着如何扩大居民群众参与，各地积极探索了村（居）民代表会议及常务代表制、村（居）民议事会、社区理事会、民情/民主恳谈会、社区论坛、社区对话、社区评议会和民主听证会等多样化的城乡社区协商载体和协商形式，初步搭建起城乡居民参与社区公共事务的平台，为基层民主自治发展提供了新的生长点。

城乡社区协商在不同方面均有所进展。参与协商的主体不仅包括村（居）委会成员、社区的经济组织和社会组织、村（居）民代表和普通居民，还包括了基层政府职能部门、辖区企事业单位以及其他利益相关者。协商议题从邻里纠纷矛盾、社区环境治安、社区文化活动到政府的实事工程、环境整治、拆迁改造、公共设施和服务项目等都有涉及。协商程序上，有些地方制定了包括议题征集筛选、讨论协商、结果公示和执行监督的一套较为规范和完整的程序。在协商层次上，向下延伸到村（居）民小组、小区、院落或楼栋，协商解决更小自治单元内的公共事务；向上扩展到乡镇和街道，推动了基层公共事务中的党政社群多方协商共治。协商效果上，有的为群众提供了表达意见和利益诉求的平台，促进了各方之间的沟通协调合作；有的加强了群众对自治组织和基层政府工作的监督评价，有的实现了村（居）民在自治事务中的自主决策和自我管理；还有的改善了基层政府公共事务的决策质量并降低了执行难度。

这些实践的共同之处在于：在基层公共事务的讨论、决策、管理、实施和监督等不同环节中，或多或少地引入了协商民主元素；逐渐打破了行政权力和自治组织对于社区公共事务的垄断，赋予居民更多的知情权、表达权、建议权、决策权和监督权，扩展了居民表达利益诉求和参与公共事务的渠道。这一方面使基层民主自治有了实质性的内容，另一方面也促进了基层协商共治的发展。

同时也应该清醒地看到，城乡社区协商平台和协商机制还处于发展的初级阶段，各地协商的发展水平也很不平衡，有不少实践还不是严格意义上的协商民主，一些曾经发挥积极作用的协商载体和平台甚至出现了停滞和倒退。城乡社区协商总体上的制度化、规范化水平还比较低，在确定协商主体和内容、规范协商程序以及运用协商效果上均存在一定的随意性和形式化等问题，有些地方对于协商民主的内涵也存在着表面化、片面化甚至庸俗化的理解。

为保证基层协商民主真实有效，推动城乡社区协商健康发展，需要将城乡社区协商的基本特点与协商民主的内在要求结合起来加以准确把握，在此基础上进行制度设计和实践探索。

城乡社区协商的基本特点和内在要求

除了秉承协商民主固有的特征之外，作为基层协商民主重点的城乡社区协商还有着自身的一些显著特点。

1.社区协商主体的草根性、广泛性和参与的直接性。普通居民群众是城乡社区协商的主体，这明显区别于政党协商、人大协商、政府协商和政协协商中以各行各业精英代表人士或专家群体为主，后者的政治、经济和社会地位均比较高，但在整个社会中的人口比例很小。协商民主的本意就在于让普通公众获得参与并影响决策的机会。城乡社区协商是人民群众直接行使民主权利的有效途径，是最直接也最广泛的民主实践。民众能够有更多直接参与的机会而不需要“被代表”，更真实地体现出基层政治生活中“人民当家作主”的地位。在这个意义上，城乡社区协商很好地体现了协商民主“广泛多层”的发展要求。

2.社区协商议题的日常性、可接近性，且与群众切身利益直接相关。城乡社区协商的议题一般不涉及抽象的法律、政策制定或宏观的社会问题和基本价值争论，而主要是日常生活中群众身边具体而微的实际问题。接“地气”的议题意味着参与公共讨论的门槛较低，参与者的个人生活经验也有助于公共讨论。《关于加强城乡社区协商的意见》指出，协商内容主要包括：城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实，这三大类协商内容都直接关系着居民的日常生活和切身利益，能够充分调动居民参与的积极性。

3.社区协商形式的灵活多样，正式协商和非正式协商并存。在城乡社区协商中，有些议事载体和平台是经过组织者规划设计的，从而结构化和程序性比较强，有些则是自发的、更为灵活和弹性，两者之间不是替代关系而是互为补充。一般来说，正式的协商往往对达成共识的期待较高，且共识决定的约束力也较强，但成本较高且次数有限。而非正式的协商则侧重于沟通协调，为促进共识打造基础，成本较低且可持续进行。协商的具体形式可以根据协商的层次和所涉及公共事务的性质而有所区别。

4.社区协商的基础性与扩展性并存。一方面，城乡社区协商是基层协商民主的重要组成部分，也是对基层群众自治制度和基层民主的完善，它是整个协商民主体系和社会治理的基础。另一方面，它的发展也必然会与其他形式的基层协商（如乡镇/街道协商、社会组织协商）以及其他渠道的协商发生关联和互动，进一步产生“化学反应”。在此意义上，城乡社区协商的发展有可能对既有的政府管理体制、人大和政协制度均起到一定的“倒逼”或“激活”作用。

根据协商民主的理论特质和内在要求，为切实保障城乡社区协商的实践品质，需要从以下四个维度加以把握。

1.协商应该是主体平等和意见多元的。首先，主体间的平等是协商民主的基本前提。这种平等要从官与民、民与民之间，以及机会平等和实质平等的角度来考虑。城乡社区协商内容属于自治范围时，社区成员之间在现实中的地位与资源、知识和能力等方面仍是不平等的，从而影响着具体协商过程；即使是群众自治组织的负责人也带有“干部”色彩而区别于普通居民。协商内容属于共治范畴时，基层政府官员与居民群众之间的地位不平等更为明显。因此，必须尽量避免各种不平等的因素阻碍参与者（尤其是弱势群体和边缘群体）自由地表达真实观点和彼此平等对话，特别是要克服普通民众在权力和权威面前的“寒蝉效应”。为此，主持人必须保持中立和公正、参与者要获得平等的表达机会。其次，多元代表性是协商民主实践获得正当性的根基。对公共事务存在多元化的意见才有民主协商的必要。这要求参与主体不仅具有人口学上的代表性，而且在特定议题上要具有不同观点的代表性。现实中，某些城乡社区（如规模较大、房屋产权复杂、流动人口集中等）的居民之间存在较高的异质性。因此，在确定协商主体时必须确保各类参与者的机会平等而不能厚此薄彼。如果有意或无意地偏向选择具有优势社会特征或者积极参与的群体，协商的多样性和包容性就无法保障，即便达成某种“共识”也很难在更大范围内得到认同。

2.协商应该是过程公开和讨论充分的。城乡社区协商在本质上是一个开放性的社区公共论坛，整个过程应该公开透明并充分讨论。首先，协商参与以知情为基础，有效的协商必须解决信息不对称问题。居民对于与自身利益相关的公共事务应该有充分的知情权，村（居）务公开、与议题相关的政策信息以及法律或专业知识等对于有质量的协商来说都是必不可少的。其次，协商民主不是私下的交流，也不是单向的信息传递和意见表达，而是多样性观点之间公开互动和充分讨论，在此基础上形成一定的公共意见。再者，协商民主的时间和组织成本都比较高，往往“耗时费力”。协商本身需要有比较充分的时间来交流对话和深思熟虑，才可能改变参与者的原有偏好，即使不同意共识决策的少数也更容易接受其正当性。对于一时难以达成共识的议题，应该通过反复多次协商来缩小各方分歧，应该保持协商过程的持续开放性。协商民主的意义之一在于纠正以往决策时片面追求效率的倾向，提高决策的质量和合法性，因此适当地牺牲效率是必要的。

3.协商应该是基于理性和导向公益的。协商要以运用理性为基本原则。这表现在对于不同利益和价值的尊重与包容，服膺于理性论证的力量，并且能够对不同观点和方案的优劣利弊进行比较、权衡和选择。在利益和价值观多元化的背景下，社区内部成员之间也是多元分化的。如果参与各方不严格地以理性为原则，很可能会把协商变成争吵，把理性讨论变成人身攻击。在实践中，需要引导参与者聚焦于对问题本身的理性辩论，培养“对事不对人”的心态。此外，协商不仅意味着采取理性论述的言说方式，而且要以公共利益（共善）为归宿，否则仍然是各讲各的理。在协商民主中，倾听和表达一样重要。不仅要合理表达自身观点而且要愿意倾听并尊重他人的意见，在此基础上寻找共同价值和利益，才能把“我”转变成“我们”。

4.协商应该是工具价值和文化价值并重的。协商民主的意义不仅在于提高决策科学性和合法性的工具价值，也在于它为民众提供了在实践中学习民主的“训练场”以及培养公共责任感和理性参与能力的“学校”。重要的不仅是增进参与者对议题本身的共识并做出决策，还包括发展平等理性讨论公共事务的文化习惯；前者是直接目的，而后者则更为根本。即便有时难以达成共识，通过协商也有助于参与者理解并尊重和包容与己不同者的立场和意见。此外，协商还能够增强群众对相关议题的了解程度和学习意识、对公共事务的参与兴趣和责任感以及参与带来的政治效能感。理性精神、公民责任感和民主自治能力不是与生俱来的，而只能是在反复实践和长期训练中逐渐习得。从这个意义上看，城乡社区协商具有最广泛的公民教育意义。

为使城乡社区协商实践接近协商民主的上述理想状态，在具体组织实施中需要从协商主体和议题、协商程序和技术以及协商结果等主要环节加以落实。

首先，协商主体的确定方式要因事制宜多元化。城乡社区协商的主体大致分为官方（基层政府及其派出机关）、社区组织（村庄/社区层面的党组织、自治组织、业主组织、社会组织、集体经济组织、合作组织等）、其他组织（驻地单位和物业服务企业）以及个体（当地户籍居民、非户籍居民代表）几类。从协商民主的实践来看，居民个体参与协商的确定方法大致包括随机抽样、自愿报名、主动邀请等，需要结合协商议题的性质和设定的目标而综合运用，原则上要尽量保证参与者的多元性和代表性。要避免形成固定的参与“专业户”，也不宜人为设定身份门槛（如议事会中的党员比例），否则协商主体和观点的代表性偏差可能导致强化原有偏见的“团体极化”现象。在社区中少数“精英”成员往往由于具有某种政治身份（如“两代表一委员”）、组织身份或者具有较强的表达沟通能力而受组织方重视，更容易成为当然的参与对象。对于城乡社区协商而言，社区精英的参与有必要但远不充分；应该鼓励普通居民和利益相关方的积极参与，有时还需要考虑一些特别因素（比如声音不易被听到的弱势群体、不太参与社区事务的“消极”群体等）以弥补其代表性不足。此外，对于具有一定决策权的村（居）民议事会，可以通过选举方式产生议事代表并由村（居）民会议或村（居）民代表会议授权以赋予其合法性。

其次，协商议题提出和选择要上下结合、综合考量。一是城乡社区协商提出议题的渠道可以由基层党组织和自治组织研究提出（现实中往往由上级党组织和基层政府决定），也可由群众自行讨论提出，或者两者相结合。实际上，在议题提出环节就有必要引入协商，运用诸如开放空间等技术引导群众通过讨论筛选出在重要性和紧迫性上的问题排序。换言之，协商议题本身就是需要协商的。在国外基层协商民主的实践中，组织发起者（通常是全国性的专业组织）为地方社区提供较为成熟的议题手册和指南供其结合自身需求自主确定。二是在议题选择确定上需要综合考虑议题的不同特性，如公共性和重要性、复杂性和争议性、可操作性等因素。如果选择的议题无足轻重，群众会对形式化的“假协商”失去参与兴趣和信任。如果议题重要但争议很大，在时机不成熟或方法不得当的情况下也可能会导致无法达成共识甚至激化原有矛盾。

再者，协商程序与技术需要不断创新发展。合理的程序设计是协商民主的重要保障。搭建了社区协商议事平台并不意味着协商民主就能够自动地得到发展，还需要有结构化的协商程序、合理的议事规则和相应的技术手段来保障其品质。协商程序有广义和狭义之分。广义的程序包含了从发起、组织到产生影响等环节的整个协商过程，狭义的程序则聚焦于协商讨论的过程本身。有些比较成熟的国外实践经验值得借鉴，比如协商（审议）式民调、公民共识会议、21世纪城镇会议、参与式预算、公民陪审团、规划小组、学习圈等不同形式的协商民主实践，它们都有一些相似的程序要素和技术手段，比如提供充分信息保障知情讨论、界定适当规模促进有效沟通、合理选择议题与制定议事规则、形成共识并产生政策影响以及借助信息化技术和网络平台等。在这些方面上，学术机构、社会组织和公共媒体等外部力量的介入和协助是必要且有利的。长远来看，随着社会组织的发展成熟，它在基层协商民主中不仅可以作为参与主体，而且有可能作为相对中立和专业化的组织者发挥更大的作用。

最后，协商结果的落实和运用要有切实保障。协商民主的现实目的是为了形成共识并做出有约束力的决策。对于城乡社区协商而言，居民内部所达成的共识应该由自治组织和相关方负责落实执行，也需要普通民众的持续参与和监督，但其约束力还需要通过适时修改和完善基层群众自治的法律法规予以法治保障。所形成的共识涉及到基层政府政策制定或调整的，基层政府应该尊重共识，做出明确回应并将之充分纳入决策之中。这要求在城乡社区协商结果和基层政府的决策之间建立起稳定的制度性联结。

基层协商民主为发展基层民主和激活社会治理开辟了新的路径。加强协商民主建设，必须坚持和完善党的领导。城乡社区协商的具体工作是由基层党组织领导、自治组织负责；此外，上级党组织和基层政府起着引领和支持的关键性作用，这有助于降低协商的组织成本，有助于实现基层群众的有序政治参与，也有助于把协商共识转化为决策成果。反过来，城乡社区协商的发展也对改善和加强党的领导提出了更高要求，这种领导作用应该体现在通过有效引导来激发基层社会活力上，而不是控制和干预。如何实现党的领导与充满活力的基层群众自治两者之间的有机结合，是城乡社区协商持续健康发展的关键所在。

作者单位：中国社会科学院社会学研究所