释宪不厌，争鸣不倦——第三届“《宪法》释义与国家治理”学术研讨会综述

王逸冉

释宪不厌，争鸣不倦
——第三届“《宪法》释义与国家治理”学术研讨会综述

王逸冉*

宪法文本与宪法规范是宪法学安身立命的基础，更是摆脱宏大叙事的政治场景转向具体条款与微观机制研究的根本。如何重视作为文本与作为规范的宪法，对现行宪法文本予以关注并对国家机构条款进行解释，以及针对我们国家政权运作情况进行考察，这既是对于转型中国的宪法实践与宪法学科提出的一项兼具基础性和挑战性的工作，更是作为宪法学者在风云变幻的形势下修身治学进而为国家建言献策的不二法门。为持续推动这项工作的展开乃至形成合力、发掘《宪法》的规范力、增强《宪法》的解释力与适应力，浙江大学公法与比较法研究所在连续组织两次“《宪法》释义”系列学术研讨会并形成了相应学术品牌效应之后，为同时作为2016年G20峰会的举办地和1954年《宪法》的诞生地——杭州迎来了第三届“《宪法》释义与国家治理”研讨盛会。

2016年3月19日第三届“《宪法》释义与国家治理”学术研讨会在浙江大学之江校区主楼3楼会议室成功举行。这次会议由浙江大学光华法学院、国家“2011计划”司法文明协同创新中心主办，由浙江大学公法与比较法研究所、中国法学会法治研究基地浙江大学公法研究中心承办。来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中国社会科学院、北京航空航天大学、中央民族大学、山东大学、复旦大学、上海交通大学、厦门大学、苏州大学、广州大学、广东财经大学等高校和科研机构的40余位宪法学者围绕“国家机构条款”这一主题开展了为期一天的深入交流与讨论。可谓是“院长朱公之雅望，谈笑风生；苏州上官之懿范，回归文本。恰逢周末，胜友如云；干里逢迎，高朋满座”。

本次会议围绕着“国家机构条款”这一主题进行了4个单元的讨论。为切合当前国内外政治发展主题以及国内学术研究热点，在借鉴以往会议的结构基础上对每个单元的讨论主题做了不同程度的调整，分别为“人民代表大会篇”、“国家主席、国务院篇”、“人民法院和人民检察院篇”以及“首都、自治机关及央地关系篇”。

论世可以知跷历史人物波澜壮阔之生平，记述可以再现昨日会议洒江倾海之场景。以下是笔者在本次会议发言讨论中摘拾与会者的思想火花一二以记之，以求窥得释宪真理之一斑。

一、《宪法》释“义”

“《宪法》释义”有三层内涵，首先就是对于文本含义的解释与探讨即对《宪法》进行释“义”。本次会议的探讨对这一点做出了完美的回应。

其一，在人大立法机构单元，西北政法大学褚宸舸教授从《宪法》第70条关于专门委员会的设立与《全国人民代表大会组织法》第28条有关法工委的设立依据进行比较分析的角度出发，探讨了法工委与专门委员会尤其是法律委员会之间的关系。并就《立法法》的修改所产生的“法工委的立法辅助性职权向实质性的违宪审查职权转变”的事实是否符合宪法原理这一问题进行了深入剖析。在附带性地点缀比较这一事实的利弊之后，其提出了诸如“法工委在机构人员组成方面是不是能够与法律委员会独立，法工委当中的法规备案审查工作室能不能升格为与法工委平行的一个机构”等具有务实性的有关法工委改革的建议。

上海交通大学郑戈教授对褚教授的观点持保留意见，其认为法制工作委员会的存在具有某种特殊性——它是在我国人大代表的非专职性和人大及其常委会会议的非持续性两个前提之下的一种替代性方案，也是为了维持立法机构工作日常化并能够随时回应社会事实变化的弥补性制度措施。同时顺着这种逻辑郑戈教授展开了思维上的延伸，指出了这样的工作逻辑一方面必然会导致对人大及其常委会权力的侵蚀；另一方面也可能会导致法工委的官僚化趋势愈演愈烈，并以“帕金森定理”当中“官僚机构会不断扩充自己的权力与经费”的一个必然逻辑来佐证自己的看法。无独有偶，谢立斌教授也以事实分析的方法对褚教授的文章进行思维上的延伸，描述了全国人民代表大会、全国人大代表、全国人大法工委以及除了法工委之外的其他委员会的事实组成状况，并提出“全国人大除了法工委以外还有其他的委员会，或许其他的委员会和法工委并无二致”的初步看法。

浙江工业大学石东坡教授从理论与实践两个角度双管齐下，提出了对于褚教授文章的五点意见:一是行政法当中的行政主体与行为主体的理论不能够过于独立地运用于对法工委的认识和判断；二是不能够离开代议民主与协商民主参与来将法工委的职权及其活动予以相应的评判；三是对于核心范畴——职权还是要回到相应的法律规范来进行界定；四是实质性的判断标准是什么并没有给出其答案；五是行为主体取代职权主体这一事实不仅不符合《宪法》原理，而且也不符合组织法原理。

作为本次会议唯一的实务部门参会代表，浙江省人大常委会法工委综合处刘永华处长着眼于工作机构与专门委员会的对应关系，在对2000年《立法法》颁布前后中央、地方有关法律委员会和法工委的设立变迁角度进行初步阐述后，其进一步回应了当下两者之间的职权关系无法就是宪法、组织法所规定的“工作、进行研究”的权力与“进行审议、提出议案”的权力之间的关系。针对褚教授所提出的扩权问题，刘永华处长认为需要审慎思考扩充的权力与工作机构本身的性质之间的关系、扩充的权力在程序性与实质性之间的定性以及是否真正侵蚀了权力机关固有权力等问题。

随后，山东大学李忠夏副教授以独特的比喻方法、功能与事实分析相结合的路径提出了自身细致的分析意见，认为褚教授所说的法工委制度改革也许没必要正式制度化，即使制度化或许也无助于宪法实施。

其二，在第二单元中，浙江大学贾圣真博士阐释了“国务院是最高行政机关因此其拥有行政权力”、“国务院是中央行政机关因此其行政权的内涵最为完整”、“上下级政府之间的行政权性质相同因此相互之间的行政权内涵可以类推”三个选择《宪法》第89条来研究国务院职权规定的理由，研究的结果就是国务院的职权可以归为三类权力:宪法性权力、行政权力与国家权力机关授权的其他权力。紧接着，贾博士设想从国务院行政职权的条款和它的历史变迁来分析体现在宪法文本当中行政权的一些主要特征:一是国家行政的范围特别广泛；二是行政立法的独立存在；三是民主集中制之下行政机关之间的关系影响了行政机关间的权力划分和监督方式；四是内部行政的相对独立性影响了“内部行政法”的建构和发展。

中国人民大学张翔教授对贾圣真博士的文章做出了简要点评，浅谈了我国议行合一的政治体制并提出了自身的疑虑，并在此基础上阐释了我国现行《宪法》之下具有一个分权结构，但同时认为把这种分权结构描述概括出来具有一定困难。厦门大学刘连泰教授在张翔教授讨论到的“议行合一”基础上进一步认为，宪法文本其实并不区分立法权、行政权和司法权。全国人民代表大会的权力包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会的权力，它们的权力在属性上同承一脉。既然是同质的，那么把国务院的权力解释为行政权也许在方向上就会存在讨论空间。郑戈教授否认了刘连泰教授的说法，认为虽然从“国务院是国家权力机关的执行机关”这个表述来说我国似乎是一种议行合一的模式，但同时提出我国事实上并非是议行合一体制。郑教授进一步提出要从两点进行细致分析:一是“国家权力机关的执行机关”的身份对于国务院作为行政机关到底会有什么影响；二是最近设置的领导小组对国务院的功能有很大冲击，例如，《宪法》第89条第6款明确规定“国务院领导和管理经济工作和城乡建设”，但是现有的中央财经小组在很大程度上替代了国务院这方面的功能。

中国人民大学王旭副教授从释义学的类型化分析角度认可将国务院作为我们传统理解的行政权力机关并对其权力进行分类、梳理的学术活动，并且进一步肯定了这样的学术活动有利于打破宪法学与行政法学两个学科之间的壁垒、以宪法文本为依据精确描述行政任务的变迁以及对于行政现象解读无误等多重意义。

广东财经大学涂四益副教授对贾圣真博士文章关于国务院的权限问题提出了两点商榷建议:一是对属于行政权的一个必然内容——军权问题应该有所涉及；二是缺乏对地方民意机构的一些考量。涂四益副教授认为从欧洲大陆的角度考察，地方民意机构都是作为行政组织和行政权来对待的，而这一点在文章中缺乏体现而又应该体现。

其三，在第四单元，北京航空航天大学王锴教授以《宪法》第138条为切入点，不仅探讨了首都的概念与功能，更着重阐释了首都条款的宪法效力。其认为这个条款作为一个规范性条款并不是事实性地描述了“首都在北京”，而是规定了“首都应当在北京”的内涵。并且由此得出了“随意迁都属于违宪范畴”的观点。

苏州大学程雪阳副教授在同意王锴教授将首都定义为发挥国家功能与国家最高机关的所在地的同时，认为要对“哪些国家机关属于最高国家机关以及哪些最高国家机关应当位于首都”的问题有所区分；同意王锴教授关于“《宪法》第138条是规范语句”的观点的同时，认为对于从该观点引申出的“《宪法》第四章与宪法序言是不是都是规范语句”的问题应该进一步思考。中国计量大学汪江连副教授认为王教授的理解存在事实上的缺陷。因为按照其思路，北京市搬出北京而搬到通州的做法行不通，而这与首都具有整体性的特征不相符合。复旦大学涂云新博士则含蓄指出王锴教授的观点存在瑕疵，并描述了自身对于首都条款从事实、规范以及惯例与成文法重合三个角度的不同看法。

二、《宪法》释“疑”

对于《宪法》条文内涵的阐释是为了回应由于《宪法》而产生的各种各样的疑问，这一方面来自对于《宪法》本身的疑问；另一方面也来源于事实与规范之间无法弥合的鸿沟。贯穿在本次会议当中这样的质疑与答疑环节体现在两个内容上:一是对于宪法现象本身话题上的“群雄逐鹿”；二是对于宪法现象的推理逻辑、思维上的“礼尚往来”。

于宪法现象本身而言:

其一，在第一单元的第二位报告人江西财经大学刘国教授的报告中，其考察了美、德、英、法等国家释宪机制的产生与运行状况，总结了影响释宪的政治制度、法律传统以及思想文化等必然性因素。同时引用了托克维尔“美国的联邦宪法，好像能工巧匠创造的一件只能使发明人成名发财，而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品”的观点，含蓄地指出了由于其他国家与中国的国情差异，因此中国参照他国释宪机制其实存在困难。

郑戈教授从美国司法审查制度产生的偶然性、法国释宪机制运行的复杂性以及英美法系内部释宪体制的差异性着手，论述了自身的保留性意见。谢立斌教授则通过强调马歇尔大法官个人在“马伯里诉麦迪逊”案中发挥的作用以及美国在德国《基本法》与日本《宪法》制定中的历史作用来论证了刘国教授观点的缺陷所在。李忠夏教授从“如果说结婚是必然的，那么和谁结婚就是偶然的”的文艺话语旁敲侧击，论证了违宪审查和释宪机制在现在的宪法技术的选择当中存有很大的盖然性，并对刘国教授通过一些影响释宪机制因素的考察来分析各个国家违宪审查制度之间的“差异性”本身是否存在进行质疑。德国科隆大学曾韬博士在肯定刘国老师的认证思路的同时，委婉提出其忽视了下一步需要考虑的目的因素，曾韬博士旨在通过引入这样的一个因素来改变我们仅仅停留在对英、法、德等国的释宪机制的整体形态作出介绍之后，于这些不同的模式之间往返选择的层面，而是期望根据目的本身把各种线索的释宪机制、技术环节作一个符合目的的组合性考量。

而刘国教授在随后的回应当中提出了自己的考虑所在:释宪机制当中确实有偶然性因素，但是在偶然当中隐藏着必然的因素。为什么每一个国家有不同的制度，这肯定和这个国家的各种因素有关，而这篇文章的目的就是通过这种分析路径来建立一种有效的宪法运行机制。同时其引用了《联邦党人文集》里面所描述的“人类社会是否能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个好的政府，还是要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”来佐证自己“在现代社会人的理性被不断地深化，但是任何的一个制度建立都是在综合因素的结合基础之上”的回应性理念。

其二，第二单元的主题发言人中南大学周刚志教授从反恐形势与中国的安全体制的变迁以及中国权力体制的具体模式与脸谱两个方面作了题为《“集体总统制”还是“新型总统制”》的报告。在大致梳理了世界各国的反恐立法数据之后，周刚志老师聚焦于美国的爱国者法案极大增加美国总统的权力、颠覆传统分权体系的同时将目光回转至中国，得出了“中国国家体制权力的变迁大致上也是宪法变迁的过程”的初步结论。

张翔教授在评议周刚志教授的文章时表达了自己的担忧，如果因为中国需要一个强总统去主管国家安全就要建立这样的一个制度，而这将带来用何种机制去约束强总统权力的政治风险。中国政法大学王蔚教授在评议中着重指出，由于法国的半总统半议会事实上只出现在左右共治时期，即在左派和右派能同时分享行政权的时候才能真正地被称为半总统半议会，因此周刚志老师所谓的“超级总统制”、“新型总统制”其实不无问题。李忠夏副教授则认为应该建立起一个规范上的、稳定的预期，而不能跟着事实变化不停地往返解释。而且在规范上还是应该坚持国家主席就是一个代表性的、虚位的元首，虽然事实上其已经有了实权，但是没必要再将其规范地解释成一个实权的元首。

周刚志副教授也做出了自己的回应，其指出国家安全法、反恐法包含了对内、对外两个层面上的含义，但主要是针对国内的恐怖主义。同时基于中国现状还有来自对外的势力，文章内也有相应的内容来予以回应。

其三，第四单元的最后一位报告人，中央民族大学的郑毅副教授首先交代了写作其文章的三个背景:一是这几年关注民族区域自治制度的问题；二是这几年也在关注央地关系；三是自己的研究计划，即对《宪法》第3章第6节的条款作一个逐一的阐述。随后从三个方面对文章作出简述:一是着重探讨自治机关是否包括人大常委会；二是对《自治法》中“上级国家机关”的概念内涵作出探讨；三是对宪法中的“国家”作出判断，并认为宪法中的“国家”与和自治法中的“上级国家机关”是一个初步对应关系。

广东财经大学的涂四益副教授从两个方面来回应郑毅副教授的文章:一是要从我国的国情来考量人大常委会的立法问题；二是要从历史方面界定民族区域自治制度的问题。程雪阳老师略微提出的“中央、地方、国家、自治是一个什么样的关系”问题需要进一步的研究。汪江连老师特别针对郑毅老师的文章指出两点内容:一是在研究人大问题时，要同时考虑到其权力机关和立法机关的双重身份；二是在考虑规范概念问题时，要跳出规范的历史变迁，适时地考虑立法技术等一些因素。涂云新博士则提出了两个疑问:一是宪法第3章第5节与第6节之间是否都适用央地关系的法理；二是把“国家”定位为“中央国家机关”的观点是否成立。

随后，郑毅副教授一并回应了多个问题:一是程雪阳副教授提到“国家和中央到底是一个什么关系”的问题。其认为“国家”至少在普遍意义上内涵要大于“上级国家机关”，而“上级国家机关”本身就包括中央国家机关和地方的上级国家机关。二是汪江连副教授提出人大的两种角色应该在其文章的特殊语境下做出限缩解释。三是涂云新博士提到的“吸收论”的问题，其认为自治立法权不可以吸收位阶稍微低于其的一般地方立法权。涂云新老师另一个问题是“国家是否局限于中央这个含义”，其对此持否定态度。

于宪法现象的推理逻辑、思维而言:

其一，在第一单元刘连泰教授对褚宸舸教授的评论当中展现了本次会议有关逻辑问题的第一次交锋情况，刘连泰教授从以下三个方面对褚宸舸教授的文章逻辑进行了“攻讦”:一是法工委作为一个辅助性机构由于《立法法》的修改而拥有了一些实质性的权力，因此得出“这样的事实不符合宪法原理”的逻辑存在瑕疵。因为文章对于所谓的“宪法原理”作何解释并没有提及，且似乎根据褚宸舸教授的文章违反宪法原理可以等同于违反宪法规范，而这样的逻辑显然亟须进一步质证。二是先根据组织法把法工委定义为一个辅助性的机构，然后说《立法法》赋予了法工委一些实质性的权力，从而得出其不符合宪法原理的结论。此中逻辑不无问题，因为假设这样的逻辑成立，那么《立法法》在后而组织法在前，《立法法》修改、变通了组织法的一些内容，是否可以根据“新法优于旧法”的原理而推翻“《立法法》赋予法工委实质性权力这一事实违反宪法原理”的结论？三是辅助性机构能否拥有实质性权力的逻辑值得商榷，因为任何政府部门机构都拥有一定权力，只是权力在分配上有对内和对外关系上的区分，但这并不妨碍其拥有本身应有之权力。

其二，第二单元中的逻辑质疑环节同样精彩纷呈。

刘连泰教授首先认为周刚志教授在逻辑上存在两点悖论:一是以制度生硬套入宪法中去而非关注具体的文本本身的方式来得出“我国属于总统制”的结论并不可靠，另外美国的总统制是否系属行政权范围的答案本身也并不明确；二是以国家安全体制变迁的视角来进行讨论似乎过于牵强，而周刚志老师讨论问题的基本逻辑恰恰是:之所以要向美国这种新型总统制变迁是因为我国安全形势发生了变化。而美国国家安全法的基本格局事实上没有发生变化，因此美国国家安全法、国家安全体制从形成直至今天也主要是对外而言的。但周刚志教授的论证逻辑是:中国需要改变传统的对外安全体制而在今天于内、外两个层面上建立一个统一的国家安全体制，所以需要拥有一个非常强势的总统。而美国的国安全体制主要是在对外的层面上构建的，于是两者在逻辑上似乎有着不可调和的冲突。郑戈教授从周刚志教授忽略了美、中两国宪法不同背景的逻辑视角出发，认为美国宪法只认可总统作为国家的行政机关的执行机关，其整个行政部门是在宪法框架之外发展出来的；而研究中国问题时，其忽略了一系列不在宪法框架之中的职位和职权问题。从而导致了“从事实出发，但是在事实上又走得不够远；从规范的角度着手，又没有考虑到中国和美国的宪法框架有根本上的不同”的逻辑阴影的派生。

针对本单元的第二位发言人，“逻辑大师”刘连泰教授再次从逻辑角度出发，提出贾圣真博士的文章存在着逻辑悖论。认为“先用行政权的理论来观察《宪法》文本第89条，再用第89条反推行政权的一般特性”的循环逻辑与“社会主义性质下的宪法文本其实并不区分立法权、行政权和司法权”的事实并不吻合。王蔚副教授则认为贾圣真博士的文章在逻辑上是一种从规范到规范的进路，这种进路从法律概念或规范中提炼出个人所期望营造的行政权概念，然后沿顺着这种逻辑而找到了《宪法》第89条，再从这第89条做所谓的职权分类。整套解释逻辑都是在自身的一个很怡然自得、相对比较主观的范围中进行，而似乎这种逻辑会与传统意义上的也是这个研讨会的主题——释义学当中的“事实与规范的对象联结”存在一定的相异之处。

其三，整个第三单元基本是围绕着逻辑综述展开的。唯一的一位报告人——来自山东大学的姜峰副教授从央地关系的视角出发，整合了新一轮司法改革的动力与目的因素，着重分析了分税制改革与上访现象，最后提出了司法改革将来的方向就是要:第一，通过改变和恢复失衡的央地关系来为司法改革减负，减少矛盾的发生；第二，应该让司法改革推动、维持一种刚性的地方政府和中央政府的分权，从而减少矛盾的发生。

苏州大学上官丕亮教授认为姜峰副教授文章的分析脉络与逻辑似乎与会议主旨相左，并指出从央地关系来看首先要回到《宪法》文本当中的第3条第3款与第4款、第101条、第104条、第126条以及第128条的规定出发进行阐述。广州大学刘志强教授认同上官丕亮老师要回归《宪法》文本的判断，同时追问了“央地关系”以及所谓的“规则确认型”司法模式的“规则”内涵为何。杭州师范大学刘练军副教授在前两位点评人的基础上进一步阐发了其批评建议，首先，其认为多年来的司法改革取得的成就寥寥无几。其次，既然是司法改革就应该减收“改革”路线，头痛医头，脚痛医脚，不能够随意走“革命性”的顶层设计路线。

浙江大学余军教授对报告人的文章提出了中肯而有利的点评意见，认为上官丕亮教授的观点值得商榷。同时认为姜峰教授的文章的路径并非规范分析，而是法政策学分析。余军教授的观点是目前的司法改革要去地方保护主义，但关键在于去行政化以及国家观念的改变。

浙江大学郑磊副教授用中央政治部门、最高人民法院和地方政治部门、地方各级人民法院之间的矩形结构概括姜峰老师的文章思路，认为文章描述了此轮司法改革中中央将因为地方政治堵塞上移的政治压力踢回给地方司法部门的转移式维稳进路。但是司法改革的根本问题不在央地关系，而是在横向的政府部门与司法部门之间的关系。两者的区别在于:一个是法律原理部门，而另一个是数选票的政治部门。司法权问题首先是一个公共权力的理性化与民主化的过程。跳过这个前提的司法改革，尤其是缺乏系统性的司法改革举措，得到的容易是反向的效果。

浙江司法警官职业学院潘昀博士“请教”了姜峰副教授分税制改革并非央地关系恶性循环的弊端，真正原因应该在于现行的财政制度改革与滞后的事权改革的不平衡性。

姜峰副教授也对各个意见做了一个总体逻辑上的回应:以分税制度来解释央地关系的失衡仅仅是一个解释性的例子。因为央地关系不仅仅限于财政关系，央地关系所引发的一系列矛盾也不仅仅是由分税制造成的。央地关系作为一个政策性因素扩大了大家所公认的官民关系所缺乏的政治性约束。其做出的不过是一种非常保守的论点，其并非要把所有的司法改革所试图解决的矛盾全部归结于土地财政的问题。

三、《宪法》释“意”

贯穿着整个会议的不仅仅是不绝于耳的学术讨论、百家争鸣之声，始终萦绕在耳畔心间的还有一个更为根本的问题，就是召开这样的会议、进行如此这般的研讨其根本意义何在？诚如李树忠教授在闭幕词所描述的那样:“我们的宪法经过了这么多年的实践，宪法学的学术发展经过了这么多年，有时确实感觉很困惑。我们有理想有情怀，还在坚守一些东西，但是有时候也有困惑的时候，现在这个时期感觉更加的困惑。”

那么为什么会有这样的困惑，主要是因为政治事实与规范之间肯定是有距离的，但张力有时候又不完全一致。因为事实肯定是最丰富的、最生活化的实践层面的内涵，而规范有时所蕴含的一种价值和目标，或者一种理想或者说一种价值秩序与事实之间肯定存在距离，甚至是不可逾越的鸿沟。而恰恰是这种鸿沟，以及这种鸿沟所导致的困惑使得我们一次次的反思，而本次会议就是承载这种目的的最好形式。

通过这三届会议的召开，“宪法释义”作为一个立场，或者说一个方法，得到了越来越多人的一种支持、一种认同。《宪法》释义研讨会不仅仅本身逐渐形成了一个品牌，其所承载的精神也会凝华为一首释宪之歌，在历届宪法学者心里反复吟唱，经久不绝。

* 浙江大学光华法学院2015级硕士研究生。

本文系2015年年度浙江省哲学社会科学规划立项课题“复合式中国释宪机制研究”（课题编号: 15NDJC015Z）的成果之一。郑磊副教授对文章提出了宝贵的思路与修改意见，在此鸣谢。当然，文责自负。