“常规、非常规、超常规式治理”与应急法治——以C县森林火灾应急为例

沈寿文

“常规、非常规、超常规式治理”与应急法治
——以C县森林火灾应急为例

沈寿文∗

一、问题、术语与个案

中共十八届三中全会、四中全会提出了“实现国家治理体系与治理能力现代化”的目标，而应对突发公共事件恰恰是衡量一国政府(government)治理能力高低的重要契机。与此同时，应对突发公共事件往往也是检验一个国家法治状况的重要时刻。因此，应对突发公共事件是检验一国治理能力是否现代化、法治化的试金石。显而易见的是，法治往往强调政府的权力应当受到有效的监督和约束，以防止其滥用、侵害人民的正当权利。然而，践行法治的目标毕竟不是要使政府能力低下，甚至丧失维护社会秩序、提供公共产品服务的能力；恰恰相反，法治的另一层目标，就是要让政府在法治框架下有足够的能力和条件为人民提供公共产品服务。因此，政府应对突发公共事件便需要在保障政府应对突发公共事件能力与防范政府过度扩张权力、滥用权力之间寻求平衡。①波斯纳说:“我们越感到安全，我们就会给个人自由加上更多的砝码；我们越感到危险，我们就会给安全加上更多的砝码，尽管我们承认这两个利益相互依赖。”参见［美］理查德·波斯纳著:《并非自杀的契约:国家紧急状态时期的宪法》，苏力译，北京大学出版社2010年版，第154页。一般而言，在应对突发公共事件时，尽管任何国家均必须努力在公共安全与人民自由之间寻求平衡；但在法治发达国家，由于法治约束政府、维护人民自由的本质有了广泛深刻的社会认同，因而这样的国家需要侧重考虑的是如何增进政府应急能力问题。与之相反，在法治欠发达的集权国家，由于政府历来过分强势，在突发事件和紧急状态下，政府事实上并不缺乏应急的能力，因而这样的国家所应着重考虑的是如何构建和维持基本的法治水平，因为“社会常态需要法制，紧急状态需要另一类法制，紧急状态法制的出发点和最终归宿是避免社会在危机时期雪上加霜，在面对一种危机的同时再遭遇法制危机，防止法治政府堕落为人治政府，阻止公共权力运作陷入人治状态”。②肖金明、张宇飞:“另一类法制:紧急状态法治”，载《山东大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期。显然，为了有效应对突发公共事件，各个国家往往通过立法赋予政府应对突发公共事件的特殊权力，并通过立法将突发公共事件应对措施、应对程序，相关主体的责任和义务预先确定下来，使之尽可能“常规化”和“制度化”。然而，即使是通过立法努力使应对突发公共事件“常规化”的“非常规式治理”，仍然可能突破“常规式治理”模式下政府权力的运行格局。因此，这种“非常规式治理”本身便应当划定其存在的界限；否则，如果“常规式治理”模式下政府权力运行格局可以经常性地被打破、重组，并通过所谓的“法制机制”而被日常化，则权力分立制衡原则与政府部门内部的理性分工协调机制必定无法维持，一国的法治便可能荡然无存。不仅如此，当突发公共事件爆发时，在“非常规式治理”基础上采取的重组机构、集中资源、强调命令与服从的“超常规式治理”，尽管可以使政府应对能力十足、应对效率极高、应对效果极为明显，但这种治理模式是以牺牲大量的人力、物力、财力为代价的，也是以牺牲政府不同机关、不同部门职能的理性化配置为代价的，它本质上是对政府权力的颠覆性重组。因而，从法治的角度来看，“超常规式治理”应当有着比“非常规式治理”更为严格的条件限制。

本文主要从政府权力配置角度使用“常规式治理”、“非常规式治理”和“超常规式治理”三个术语。①本文所谓的“非常规式治理”和“超常规式治理”与中国大陆一些学者们提出的与“常规式治理”相对应的“运动式治理”的内涵并不相同。所谓“运动式治理，是指由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动。运动式治理在官方话语中具有多样化的反映，比如集中整治、专项整治行动、会战、突击行动等。”［参见叶敏:“从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读”，载《华中科技大学学报》(社会科学版)2013年第2期。］尽管“运动式治理”所表现出来的某些特征，在一定程度上可以解释森林火灾爆发时的处置现象，但并不能很好地解释森林火灾预防阶段的应对状况。而且所谓“常规式”治理与“运动式”治理是并行的两种治理模式，换言之，“运动式治理”并不是“常规式治理”的替代手段，而是为了达到特定目的，在短期内集中人、财、物试图达到“常规式治理”本来应该实现的目标。这种治理模式体现为专项行动、集中清理等，在实践中有食品安全专项执法、集中清理“黑车”、集中整治城市非法“摊贩”、集中打击“非法传销”等。首先，本文所谓“常规式治理”，指的是为了理性地实现政府职能，政府各个机关、各个部门之间按照宪法和组织法的规定，履行着各自的职责，各自独立行使职权，依法合作配合，通过日常的履职、按部就班的“官僚机制”，实现对社会的治理。在这里，国家机关中的立法机关(如人大及其常委会)、行政机关(如各级人民政府)、司法机关(如各级法院和检察院)根据宪法和组织法，有着各自相对独立的基本职能(立法、执法和司法职能)，行政机关内部各部门(如林业局、农业局、卫生局、公安局)根据宪法和组织法，同样有着各自相对独立的基本职能。在常规之下，为维护法治，遵从权力分工、合作与相互监督的规则，遵循政府权力运行规律，这些政府机关、部门不能也不应将其统合在一起。其次，所谓“非常规式治理”，指的是为了有效执行某一特殊事务，政府(government)特别突出相关国家机关、行政机关各部门与所欲执行或处理的事务之间的内在关联性，打破相关国家机关、行政部门之间的权力关系格局，将它们整合起来，以共同应对这一特殊事务。并通过立法或者低位阶的法律性文件甚至行政命令，以符合形式上的“法制”的形态，将这种跨国家机关、跨行政部门的权力整合予以“制度化”。最后，“超常规式治理”是在“非常规式治理”基础上，为了有效执行或者处理某一特殊事务，政府突破“非常规式治理”的“形式法制”框架，动用强大的政治力量，以行政命令的方式，自上而下进行高度政治动员，将不同国家机关、行政部门的权力打破重组并高度整合起来，以实现治理目标的模式。这三种治理模式之间在应对突发公共事件(如森林火灾)中根据事态的发展存在由“常规式治理”向“非常规式治理”，并最终向“超常规式治理”转化的现象。

本文以A省B市C县森林火灾应急管理为个案，研究C县森林火灾的预防和应对中，政府相关部门、机构、单位之间是如何协调配合的，政府权力是如何被整合的，这种政府权力的整合与“常规式治理”、“非常规式治理”和“超常规式治理”之间存在怎样的关联等问题。研究的调查点C县是A省之省会城市B市的一个普通农业县，拥有土地面积993平方公里，境内盆地山岭相间，河谷和盆地面积占总面积的12.5%。海拔高差大，山多平坝少。最高海拔为2817m，最低海拔为1455m，高差达1362m。气候为典型的低纬度亚热带高原季风气候，年平均气温15.8℃，无霜期245天，全年日照2287小时，太阳辐射值为10 746～123 830卡/cm2，年平均降雨量846.5mm，蒸发量2032.5mm，相对湿度72%。全县辖5镇1街道办事处，73个村委会，2个小区居委会，562个自然村，2014年全县总人口15.3万人，人口密度为每平方公里150人。①资料来源C县人民政府门户网。与A省其他农业县类似，森林防火是C县各项工作的重中之重。

二、“非常规式治理”与C县森林火灾预防的法律规范、组织保障和技术支撑

与中国2800多个其他县级政府机关一样，C县政府机关肩负着贯彻执行包括森林防火在内的上级法律法规规章和各种政策措施的职责。在森林火灾预防和处置上，作为基层政权的C县如何预防和处置森林火灾，实际上有着明确的法律规范要求，有一套严密的组织保障体系，也有一系列上级政府机关出台的可“依葫芦画瓢”的技术参照“范本”。

从法律规范来看，C县森林防火和火灾应急处置的直接法律依据有全国人大常委会制定的《突发事件应对法》(2007年实施)和《森林法》(1985年实施、2009年第2次修正)；国务院制定的《森林法实施条例》(2000年实施)和《森林防火条例》(1988年制定、2008年修正)；A省人大常委会制定的《A省突发事件应对条例》(2014年实施)和《A省森林防火条例》(2012年实施)，以及B市人大常委会制定的《B市森林防火条例》(2013年实施)。上述法律、行政法规和地方性法规分别构成两个方面的内容:一是包括火灾等自然灾害在内的突发事件应急的综合性法律文件，主要规定突发事件的范围和等级、管理体制、处置原则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及违法应承担的法律责任；二是直接针对森林火灾预防和处置的专门法律性文件，主要规定森林火灾等级、防火指挥机构、管理体制、森林火灾预防、扑救、灾后处置以及违法应承担的法律责任。除此之外，与县政府作为地方执法的“基层”相一致，C县森林火灾预防和处置还有数量庞大、从中央到B市及其相关职能部门临时发布的各式各样的“红头文件”。所有这些最终需要由C县政府予以实施的法律规范和政策档，编制出一个个笼罩在C县政权之上的森林火灾预防和处置的“紧箍咒”，描绘出一套森林火灾预防和处置的“有法可依”景象。由于森林火灾预防和处置乃至其他突发公共事件，单靠“碎片化”的任何单一的行政部门都是无法有效地予以解决的，因而需要集中政府力量。因此，《突发事件应对法》、《森林防火条例》之类的法律、法规便不得不打破组织法上关于行政部门常规下分工的权力格局，强调它们之间的密切配合，由此便进入“非常规式(制度)治理”模式，而将这些“碎片化”的权力统合起来的往往就是所谓的“组织保障”，特别是立法中所确立的各种各样的非常规的议事协调机构(如森林防火指挥部)。

在组织保障上，为应对突发事件，根据上述法律规范，中央层面成立了综合性的“国家突发事件应急指挥机构”和专项性的“突发事件应急指挥机构”，地方省、市、县三级政府相应地成立了本级综合性的“突发事件应急指挥机构”和专项性的“突发事件指挥机构”。“C县森林防火指挥部”便是C县针对森林火灾的专项性的“突发事件应急指挥机构”。由于综合性突发事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，比起单项的突发事件更为复杂且需要调动更多的资源，因而，实践中是由各级行政首长担任应急指挥机构的“指挥长”，其组成单位(也是责任单位)则是人民政府各个相关职能部门、其他国家机关以及当地驻军、武警部队等，成员包括所有责任单位的行政长官和负责人，而其负责日常工作的常设机构“办公室”，也一般选择设置在可以综合调动资源的各级人民政府办公厅(室)中。与综合性突发事件不同，对于单项的突发事件，尽管法律、行政法规和地方性法规同样规定其防范和处置工作实行“地方各级人民政府行政首长负责制”，但实践中，一般由本级分管该专项业务的人民政府副首长兼任“指挥长”，成员单位(责任单位)涉及人民政府该专项业务的行政主管部门、其他各个相关职能部门、其他单位以及当地驻军、武警部队，成员便相应地由该专项业务的主管部门行政长官、其他成员单位主管的副职行政长官、部队长官组成，而其负责日常工作的常设机构“办公室”则一般选择挂靠在人民政府该项业务的行政主管部门之内。

按照这一规则，“C县森林防火指挥部”便是C县应对森林火灾的应急指挥机构，由分管林业的副县长担任“指挥长”，县林业局局长担任常务副指挥长，县人民武装部部长和县政府办公室主任担任副指挥长，县林业局分管森林防火的副局长任专职副指挥长；成员单位涉及C县人民政府相关之职能部门、其他国家机关(C县人民法院和C县人民检察院)和国有企业共30家单位，通过组织机构将森林防火责任分解到每一个成员单位(见表1)。

表1 C县森林防火指挥部成员及职责

续表

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通过这种组织机制，常规下似乎与森林火灾防范和处置没有“必然”联系的单位，被严密地动员和整合进森林防火的队伍中来，以非常规手段彻底颠覆了科层式治理中部门之间的常规分工机制，矛头直指因横向分工的精细化所带来的公共权力碎片化的弊病。在C县森林防火决策者看来，上述30个单位与森林防火都存在“必然”关系，都应当负有相应职责，不仅县人民政府林业主管部门(林业局)以及其他职能部门(如公安局、民政局、气象局)与森林防火有“必然”关系，县人民政府的内设机构(县政府办公室、县政府法制办、县监察局)也与森林防火有“必然”关系。即使是很松散的关系，例如，县政府法制办仅仅是“按照规定指导、参与、审查本县有关森林防火政府规章和规范性档的制定工作”，①实际上，按照《立法法》规定，县人民政府并没有地方政府规章的制定权，因而此处存在错误。又如，县监察局仅仅是“负责指导监督各镇(街道)森林火灾行政问责工作，按干管权限(职责权限)对相关责任人进行问责或提出处理意见”。不仅国有企业(联通、电信、保险公司)与森林防火有“必然关系”，甚至像县人民法院、县人民检察院这样与县人民政府并列并行的司法机关，也可以与森林防火扯上关系。而且值得思考的是，行政机关(县森林防火指挥部)在确定成员单位(责任单位)时，有何权力将司法机关扯进来呢？而且县人民法院、县人民检察院居然也“愿意”成为成员单位(责任单位)。当然，从中国目前的实际状况来看，C县人民法院和人民检察院成为森林防火指挥部成员单位(责任单位)是可以理解的。它表明，在某些地方党政领导看来，法院、检察院是办理“审判”和“检察”业务的行政部门。而从某些法院院长、检察院检察长的角度来看，既然法院的责任就是“协助开展森林防火宣传，通过典型案例开展法制教育，依法审理涉及森林防火的刑事案件，依法追究相关责任人法律责任；依法审理因森林火灾或在救灾过程中引起的各类民事赔偿案件和行政诉讼案件，依法判令有关人员、单位对受害人给予相应的赔偿”，检察院的责任就是“负责对森林火灾案件依法按照级别管辖规定批准逮捕、提起公诉，对森林防火失职、渎职案件进行查处”，而这些工作本来就是法院、检察院的本职工作，因而成为森林防火指挥部成员单位(责任单位)对本院工作并没有实质影响，再加上法院、检察院业务工作的顺利开展离不开地方党委政府的支持，因此，成为森林防火指挥部成员单位(责任单位)正是一种“互相支持”的表现，也是法院、检察院“服务大局”需要的考虑。此外，在某些法院院长、检察院检察长看来，本单位能够被地方党政领导列入“成员单位”、本人能够被列入名单，本身就是一种“政治待遇”。然而，按照这种“服务大局”的思路，那些被认为在森林火灾中负有责任、需要被追究刑事责任的当事人，如何获得公正裁判，却是值得担忧的。②正是这种“司法地方化”的弊病，中共十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的司法改革思路之一就是所谓的“去地方化”。然而，即使是当前正在进行的新一轮司法改革，强调地方法院、检察院人财物归省里统管，“地方化”实际上仍然是不可避免的。在组织机制上，不仅成立了森林防火指挥部，整合了成员单位(责任单位)，而且根据《A省突发事件应对条例》、《A省森林防火条例》和《B市森林防火条例》，各乡镇人民政府、街道办事处、林区或林缘地带的村(居)民委员会以及森林、林木、林地的经营单位和个人都负有森林防火的责任。

与此同时，为了解决“常规式治理”中纵向层级多、各自为政的问题，C县森林防火的另一组织机制是采用“县级领导包镇(街道)”责任制和“县级单位包村”责任制。①参见2014年《C县森林防火县级领导包镇(街道)一览表》、《C县森林防火县级部门包村责任区一览表》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。前者的具体做法是:除了县委书记、县长之外的所有C县33个县处级领导干部(甚至包括县人大常委会主任、县人民法院院长、县人民检察院检察长)，分成6个组，对应6个镇(街道办事处)，分别“包干”(负责)一个镇(街道办事处)森林防火工作的监督检查和帮扶工作，并担任所“包干”的乡镇(街道办事处)森林防火的督促检查组的组长或者成员。监督检查镇(街道办事处)森林防火管理体系是否健全、森林防火宣传教育、森林火灾扑救预案制定状况、工作机制、值班制度落实状况、队伍建设和物质配备状况、档案管理状况、经费保障状况，并帮助镇(街道办事处)解决森林防火工作中遇到的困难和问题。后者的具体做法是:县级部门(人民政府部门、人民法院、人民检察院、国有企业、事业单位、人民团体等)73个负责人(科级干部)负责全县73个村委会森林防火的督促检查和帮扶工作。通过这种“县级领导包镇(街道)、部门包村、村包组、组包户”，进行纵向资源整合，目的就是“把森林防火责任落实到人，落实到山头地块，不留死角”，“建立起县、镇(街道)、村、组、户齐抓共管，责任共担的森林火灾工作长效机制”。②参见2014年《中共C县委办公室、C县人民政府办公室关于县级领导及县级部门包镇(街道)村加强对森林防火工作督促检查的紧急通知》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。这种垂直式的权力整合模式，将“县级领导”的责任与镇(街道办事处)的责任直接挂钩，将“县级部门负责人”的责任与村委会(负责人)的责任挂钩意味着:当镇(街道办事处)森林火灾预防不力时，既是镇(街道办事处)主要领导的责任，也是所挂钩的“县级领导”的责任，因而，“县级领导”有权予以督促，同时有责任予以帮扶，他们之间在行政命令之下形成了密切的“连坐关系”；当村委会森林火灾预防不力时，既是村委会负责人的责任，也是所挂钩的“县级部门负责人”的责任，因而，“县级部门负责人”有权予以督促，同时有责任予以帮扶，他们之间也是密切的“连坐关系”。当然，从森林防火预防的实际上考虑，一旦镇(街道办事处)森林防火资源不足，“县级领导包镇(街道办事处)”责任制下，可以发挥“县级领导”比镇(街道办事处)领导更有争取获得森林防火资源的能力。同理，一旦村委会森林防火资源不足，“县级部门包村”责任制，也可以发挥“县级部门负责人”比村委会负责人更有争取获得森林防火资源的能力。

在这种权力整合机制中，国家机关的属性、行政部门的职能区别，似乎已经不重要了；“常规式治理”模式下，国家治理体系中，无论是作为“立法机关”(代议机关)的人大(人民代表大会)，还是作为司法机关的法院、检察院，以及行政机关体系中各个部门(公安局、林业局、财政局等)，甚至作为有着行政级别设置的事业单位、国有企业，各自的基本职能和属性的区分已经不再重要，相关国家机关、行政部门和单位的负责人统统以特定行政级别的“干部”形式，参与到森林防火预防中来，“这种‘责任发包’的关键机制在于将责任由部门问责转到对县级领导、各乡镇书记、乡镇长、县直重点部门‘一把手’的问责上”，以极端的形式“分级落实责任和‘责任发包’的形式消除这种条块部门间的割据”，①程熙:“‘运动式治理’日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例”，载《社会主义研究》2013年第4期。最终达到整合政府权力，提示政府应对突发公共事件的能力。然而，常规下官员们(所谓“干部”)因为职务关系所应承担的相应责任被应对突发公共事件(如森林火灾)的政治需要极大地放大了。常规下轻微的违法违纪，在突发公共事件中，便显得十分严重，所谓“顶风作案”便是对突发公共事件中违法违纪(包括失职、渎职行为)的形象描述。

显然，通过森林防火指挥部“成员单位”(责任单位)制，将横向权力资源整合起来；通过“县级领导包镇(街道)”责任制和“县级单位包村”责任制，将纵向权力资源整合起来，编织出一套严密的森林防火权力和责任之网。在这一网络之中，对于森林火灾的日常预防和火灾爆发时的处置，便是单位个个都有义务、人员个个都有责任。原先“常规式制度治理”模式下，组织法所确定的井水不犯河水、各行其道、互不相干的部门、机构、人员被“森林火灾的预防与处置”这一重大的政治需要(政治任务)“非常规”地黏合在了一起。为了保障和加固这一森林防火权力和责任之网的有效性，C县按照惯例，开展伴随着诸如天气变化(天干物燥)、上级指示、领导重视、②比如，2015年年初A省人民政府办公厅下发的《A省人民政府办公厅关于落实省人民政府主要领导重要批示精神切实抓好当前森林防火工作的紧急通知》(A府办明电〔2015〕8号)、2015年3月6日B市召开全市森林防火工作电视电话会议。外地教训(例如，外地发生森林火灾事件)等随机性因素而来的定期、不定期的监督检查和纪检监察活动③仅2014年11月以来，C县森林防火指挥部便下达了两部森林防火紧急通知的督促档，即《C县森林防火指挥部关于进入2015年度森林防火期的通知》(C森防指〔2014〕18号)、《C县森林防火指挥部关于加强当前森林防火工作的紧急的通知》(C森防指〔2015〕5号)；中共C县纪委、C县监察局也于2015年2月下发《中共C县纪委、C县监察局关于森林防火工作开展专项督查的通知》(C纪字〔2015〕8号)，成立了督查领导小组，下设四个督查小组，对各成员单位(责任单位)、乡镇(街道)进行督查。便成为必需。定期、不定期开展监督检查与纪检监察活动，就是对责任单位和责任人员定期、不定期的“打打预防针”、“敲敲脑袋”提醒、重申森林防火权力和责任之网的有效性，以防止任何的懈怠。

随着组织机构的设立、人员的配备、资源的整合、责任的分派，一场针对森林火灾爆发的扑救和处置预案便显得十分重要。毕竟森林火灾作为自然灾害类的突发公共事件，需要技术上的支撑才能有效应对。在有的领导看来，森林火灾的处置就是一场“战役”，④例如，2015年3月9日，在A省森林防火工作电视电话会议上，A省副省长要求坚决打好森林防火攻坚战等，资料来源B市门户网。因而“打仗就需要打有备之仗”。C县森林火灾预防和处置在技术支撑上，有着国家森林火灾应急预案、A省森林火灾应急预案、B市森林火灾应急预案等上级森林火灾应急处置预案可供参考。事实上，C县近年来每一年的森林火灾应急处置预案，都是在上级预案框架基础上，结合本县实际，进行内容上的调整。以《C县二○一五年森林火灾应急处置预案》为例，该预案分为6个部分，分别是:第一部分“总则”(目的、编制依据、工作原则、森林火灾的界定和分级)；第二部分“组织指挥机构与职责任务”(县政府扑火指挥部、县森林防火指挥部成员单位职责任务)；第三部分“预警、监测、信息报送和处置”(森林火灾的预警、森林火情监测、森林火情报告)；第四部分“森林火灾扑救”(分级响应、火情信息的共享和处理、森林火灾的现场扑救指挥、县扑火前线指挥部装备标准、森林火灾的扑救原则、扑救森林火灾的应急通信、森林火灾扑救力量的组织和动员、森林火灾的调查、森林火灾的新闻报道、森林火灾应急结束)；第五部分“森林火灾的灾后处理”(森林火灾案件查处、伤亡人员的善后处理、火灾损失情况的调查上报、森林火灾调查报告和经验教训总结及改进建议)；第六部分“附录”(“C县森林防火指挥部重要火情报告”格式、预案启动格式文本、新闻发布稿格式文本)。按照这一预案，森林火灾预防和处置，便有了一套详细、具体、可操作的技术规范，举凡组织指挥机构、人员安排、机构协作、物质资调动、灾情信息处理、火灾扑救、社会动员、火灾调查、新闻报道、灾害处理都可以在预案中得到详细、规范的指导。

通过预先颁布法律性文件和各种政策文件，建立起一套思路清晰、内容全面、逻辑清晰、行为规范，可供各个层级政权机关遵循的行为指南，这种各个领域(无论是经济、政治、文化体制改革，还是经济建设、民生保障、防灾减灾等)“打有备之仗”的思维模式，在我国有着根深蒂固的观念基础。“致命的自负”①［英］F.V.哈耶克著:《致命的自负——社会主义的谬误》，冯克利、胡晋华译，中国社会科学出版社2000年版。自20世纪90年代以来，在我国经济体制改革中得到了一定程度的摒弃，作为一个整体的计划经济体制已经被“社会主义市场经济体制”所逐步取代。然而计划经济的思维模式，并没有因为“社会主义市场经济”的逐步确立而自动消亡。这种思维模式，对于主要依赖“自生自发秩序”予以发展、无法靠“唯理主义”予以建构的领域，②套用哈耶克使用的两个术语，参见［英］F.V.哈耶克著:《自由秩序原理》(上、下)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版。是一个值得反思的问题。然而，从应对突发事件——尤其是森林火灾等自然灾害事件来说，这种计划经济思维和组织能力却可能是“歪打正着”。从这个角度看，我国各级政府并不缺乏应对突发公共事件(尤其是森林火灾等自然灾害的预防和处置)思维和能力，这在应对2003年“非典”疫情、2008年汶川大地震中得到淋漓精致的体现。

三、“超常规式治理”与C县森林火灾爆发应急模拟演练

如果说通过颁布森林火灾预防和处置的法律性文件，以形成一套“有法可依”的法律规范，在常规政府权力体系基础上组建一套严密的组织保障体系，制作一份可供森林火灾爆发时遵循的技术方案，将森林火灾的预防和处置纳入“非常规式治理”，以保障森林火灾工作的制度化、“法制化”，并通过系统按部就班、分工合作和监督检查可以确定森林火灾的预防和处置目标，那么森林火灾爆发时的“实战”则是检验上述“长效机制”是否有效、是否存有漏洞，以及灾后如何修补完善这一机制的重要时点。当森林火灾发生时，按照森林防火预案集中人力、物力、财力，遵循科学程序和技术规范，投入扑灭火灾的“战役”之中便成为必需；这种“打仗”式的扑救活动，决定了“常规式”治理已经无法胜任森林火灾处置需要，“动员式”治理便登场了。

在B市委、市政府组织召开了高火险期森林防火工作电视电话会议后，2014年2月为“为贯彻落实国家省市森林防火工作电视电话会议精神，进一步规范C县火场指挥部处置森林火灾的组织与实施，确保做好今春森林防火工作”，检验“C县森林火灾处置预案的科学性、实用性、可操作性和进一步明确各参战单位在森林火灾处置中的职责和任务”，并“通过演练发现预案存在的问题，不断修订完善预案，提高扑火指挥员、扑火队员处置森林火灾的综合能力”，①参见2014年《C县森林防火指挥部扑火预案室内演练展开程序》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。C县举行了本年度“最接近实战”②2015年5月28日笔者对C县森林防火指挥部办公室主任访谈时，办公室主任说的话。的森林防火指挥部扑火预案室内演练，主要涉及森林火灾扑救机构设置、召开森林火灾现场处置工作会议确定森林火灾扑救方案、责任单位分工配合实施扑救活动三个方面。

首先，关于森林火灾扑救组织机构。该演练假定了C县B镇C村委会山头爆发森林火灾，根据《森林防火条例》中属地管理原则的有关规定，发生森林火灾后，扑救工作由当地政府或森林防火指挥部统一组织指挥。火场指挥部是各级森林防火指挥部派出的一线指挥机构，是扑火现场的最高指挥机关。按照B市政府扑救森林火灾“实行重兵出击、牛刀战术、小火大打，扁平化指挥”的要求，③参见2014年《C县森林防火指挥部扑火预案室内演练展开程序》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。县级应在第一时间启动扑火预案，并开设火场指挥部。火场指挥部由地方党政领导、森林防火指挥部成员领导、林业部门领导和防火办工作人员组成。指挥长由本级指挥部领导担任，副指挥长由本级指挥部副指挥长和参加灭火的部队最高指挥员担任，佩戴专门的袖标或胸签。指挥部下设“指挥调度组”、“后勤保障组”、“综合联络组”和“火案查处组”4个组。(“火场指挥部成员及分工”见表2，“火场指挥部下设4个组及分组构成”见表3。)

表2 火场指挥部成员及分工

表3 火场指挥部下设4个组及分组构成

其次，关于召开森林火灾现场处置工作会议，确定森林火灾扑救方案，进行工作分工。C县在第一时间启动“扑火预案”，并开设火场指挥部后，指挥长组织指挥部组织机构召开处置工作会议。会议内容包括:听取森林火灾发生地镇长火场状况和镇组织扑火情况；听取火场指挥部副指挥长(县人民武装部部长)汇报当前的火场态势(扑救力量配备和扑救状况)；听取县气象局局长当前的火场气候的汇报；征求副指挥长(县林业局局长)具体森林火灾扑救意见；根据上述汇报，指挥长当场制订扑救方案、明确扑救任务、确定保障措施，决定“由副指挥长、林业局局长带领火场指挥调度组统一安排部署扑救任务及力量调动，并做好余火清理看守、通信保障工作。所有参加灭火的单位要主动请示汇报、密切配合，同时要树立安全第一的思想意识，科学指挥、严密组织，尽量把火控制在第一道防线；副指挥长、政府办主任带领后勤保障组负责做好扑救火灾所需的食品和扑火物资，准备随时供应，并做好安全交通、医疗保障、向导保障。副指挥长、林业局局长带领综合联络组拟制、撰写火情报告和上报各种文书，收集整理各类资料，搞好灭火工作的痕迹管理；组织对上级和对外联络联系工作；按照规定统一接待记者和对新闻媒体发布火情信息；加强舆论引导，平息、处置火灾谣言；督查各参战单位履行职责，完成指挥部决心意图情况。县公安局分管副局长带领火案调查组负责火案现场侦查、勘察，依法侦破火案，抓捕嫌疑人”。①参见2014年《C县森林防火指挥部扑火预案室内演练展开程序》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。

最后，火场指挥部4个组在统一指挥下分工合作。扑救方案确定之后，4个组分别由各自的组长指挥调度、安排工作。其中，“指挥调度组”(组长是林业局局长)安排各单位组织扑火人员向火场开进，进行兵力部署(“火场兵力分布一览表”见表4)；“后勤保障组”(组长是县政府办公室主任)命令各相关责任单位负责人(林业局、财政局局长、交通运输局局长、民政局局长、卫生局局长)在规定时间内调集人员、调拨物资、运送物资、组织维持火场及周边地区治安秩序、管制道路、村民的安全转移、组织医疗救护队伍携带医疗救护器材、药品和车辆对参加扑火人员实施定点医疗保障。各个组之间如需要配合，首先由各组组长间进行协调；如果存在需要上级协调的问题，则由指挥长进行协调。②同上。

表4 火场兵力分布一览表

C县森林火灾爆发应急模拟演练，就是一次森林火灾扑灭的“战役”，从演练过程上看，森林火灾预防阶段与爆发阶段在治理模式有了微妙的变化:为了预防所做的精心安排反映出“非常规式治理”机制，这一机制恰恰又是“超常规式治理”的基础和前提，而“超常规式治理”是“非常规式治理”的替代模式，它是伴随着事态的紧急(如火灾爆发和蔓延)而不断升级的。举凡“非常规式治理”中组织机构的设置、人员配备、经费的保障、机构间的合作、应急方案提前准备等，在“超常规式治理”模式中都被异常紧密地、动态地予以实施。在这一阶段中，政府权力被进一步分割重组，原先主要按照行政级别设置的组织机构和横向、纵向权力和责任之网，在森林火灾扑灭的紧急关头被进一步整合起来。原先行政级别相同的部门(单位)及其官员，被赋予了“命令与服从”的上下级关系:例如，“科级干部”的林业局局长被赋予负责扑救“指挥协调组”和“综合联络工作组”的“火场指挥部副指挥长”角色，便有权命令与之本没有隶属关系且同为“科级干部”的“专职副指挥长”、B镇正副镇长、县工信局局长、县防火办主任组织带领人员实施扑火和辅助扑火工作。又如，“科级干部”的县政府办公室主任被任命为负责“后勤保障组”的副指挥长，便可以指挥同为“科级干部”的林业局局长、财政局局长、公安局副局长、民政局局长、卫生局局长做好救灾物资配备和相关后勤保障工作。①参见2014年《C县森林防火指挥部扑火预案室内演练展开程序》(内部数据)，资料来源C县森林防火指挥部办公室。

此外，在“扑火战役”中，按照法规规定和政治要求，县委、县政府主要领导要“第一时间”到场，如果涉及火灾等级提高，更高层级的领导(如市级、省级领导)，也要“第一时间”到场。①《A省森林防火条例》(2012年)第36条规定:“发生森林火灾，乡(镇)人民政府、街道办事处和森林防火指挥机构负责人应当立即赶赴现场组织指挥扑救。”第37条规定:“发生下列森林火灾，火灾发生地县级人民政府和森林防火指挥机构负责人应当立即赶赴现场组织指挥扑救:(一)国界两侧5公里以内的森林火灾；(二)较大的森林火灾；(三)威胁居民区(点)或者重要设施的森林火灾；(四)6小时尚未得到有效控制的森林火灾；(五)省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园和国有林场发生的森林火灾；(六)城镇面山的森林火灾；(七)乡、镇以上行政交界地区发生的森林火灾；(八)需要上级支持扑救的森林火灾。”第38条规定:“发生下列森林火灾，火灾发生地州(市)人民政府和森林防火指挥机构负责人应当立即赶赴现场，督促、指导或者指挥扑救:(一)国界两侧5公里以内的森林火灾；(二)造成人员伤亡的森林火灾；(三)12小时尚未得到有效控制的森林火灾；(四)国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园发生的森林火灾；(五)城市面山的森林火灾；(六)县级以上行政交界地区发生的森林火灾。”按照我国惯例，级别较高的官员都要求到场，意味着涉及森林防火责任单位的低层级官员当然更应当到场，这是体现官员们对“人民群众负责”、“恪尽职守”的重要形式之一。而对于涉及森林防火责任的相关行政部门(单位)，其主要负责人(局长、主任等)在哪，其工作重心便在哪，整个行政部门的日常工作彻底被打乱，一切均以服务于森林火灾处置这一任务，常规下本来有分工要求的行政部门的人员可以根据扑火需要予以调动，原先行政部门(单位)的某些工作可以简化甚至可以暂时停滞。事实上，上述B市政府扑救森林火灾“实行重兵出击、牛刀战术、小火大打，扁平化指挥”的要求，正是以扑救森林火灾这一突发公共事件作为核心的政治任务，因为所谓“重兵出击”，所谓“牛刀战术”和“小火大打”，就是强调灭火是第一要务，哪怕是投入灭火资源过分浪费也在所不惜。

当然，这种森林火灾爆发后处置的“超常规式治理”与森林火灾预防阶段的“非常规式治理”之所以不因时间拖得太长、人力物力财力的非正常集中、政府权力的非正常秩序(打破重组)而令人难以忍受，是因为森林防火与其他地质灾害预防一样，具有季节性。这种季节性拉近了“常规式治理”与“非常规式治理”和“超常规式治理”在可持续上难以逾越的鸿沟。

四、代结语:“非常规式治理”与“超常规式治理”的界限

“常规式治理”模式下政府权力的配备尽管也存在协调配合的一面，但更多的还是注重政府权力的相对独立，这种“常规式治理”模式在当前政府权力配置中，的确存在机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等部门权力割据、协作不力、权力碎片化的问题。②刘思达著:《失落的城邦:当代中国法律职业变迁》，北京大学出版社2008年版，第17页。正如有的学者所说的:“从公共管理的角度来说，中国在治理过程中一直缺乏有效的政府间合作机制，而从成熟的治理机制的要求来说，政府间的合作关系至关重要。”③唐贤兴:“中国治理困境下政策工具的选择——对‘运动式执法’的一种解释”，载《探索与争鸣》2009年第2期。而突发公共事件本身的紧迫性迫切需要集中政府权力资源，以增强政府应对突发公共事件的能力，因而，“非常规式治理”模式甚至“超常规式治理”模式恰恰是弥补“常规式治理”不足的机制，是促成政府权力相互配合的重要机制之一。众所周知的是，政府的工作千头万绪，在各种各样的治理事项中，能够进入政府“领导”决策议程的公共问题，必定也就是政府“领导”认为十分重要、非解决不可的问题；诸如森林火灾等突发公共事件，自然是迫在眉睫的、非马上解决不可的重大事务，需要在短期内进行社会动员、集中资源、团结一致予以解决的重大问题。因而，从《森林防火条例》执法的角度上看，政府以“非常规式治理”甚至“超常规治理式”模式取代“常规式治理”模式，调动一切政府力量(部门配合)、社会资源(基层群众性自治组织参与)，以军队打仗的模式进行火灾处置，正是基于中国当前“常规式治理”模式下政府权力配置中存在的弊病。然而，至少在如下两个层面上，“非常规式治理”和“超常规式治理”模式在统合政府权力和应用整合后的政府权力时应当受到限制:

一方面，政府权力应当遵循基本的权力分工、配合与监督的规则，特别是在不同性质的国家权力之间，并不存在统合的理论基础和法制依据。当突发公共事件发生时，作为积极主动干预社会、应对危机的公共行政部门(行政机关)，自然应当担负起处置公共危机的职责。然而，民主的政治机制决定了像中国立法机关(权力机关)这样负有监督行政机关职责的国家机关，也并不适合直接冲在突发公共事件应急的最前线，并不适合成为应对突发公共事件的责任单位；立法机关的官员(所谓“人大常委会主任委员”)，并不适合成为应对突发公共事件的责任人员。否则，突发公共事件之后回归“常规式治理”模式之后，行政机关是否严重扩张了权力，是否侵害人民的权利，立法机关便无从监督。更为重要的是，作为司法机关的法院和检察院，更不应作为诸如森林火灾等突发公共事件的责任单位，法院院长、检察院检察长不应成为应对突发公共事件的责任单位和责任人员。否则，司法的独立性、公正性和权威性将荡然无存。

另一方面，国家(政府)权力的扩张性，容易使这种经过整合的高度集中的政府权力，弥散、渗透到本应由法治规范下的按部就班、程序性、常规性运行的治理领域中。当然，源于政治权威带来的“非常规式治理”和“超常规式治理”的困境并不是整齐划一的，这种破坏可能因事项的特殊性(如突发公共事件)，能够得到容忍；但在另一些领域，这种破坏可能就比较明显。如果说“非常规式治理”和“超常规式治理”模式对政府权力进行动员和整合，在不同国家机关之间、行政机关内部理性、高效的协作机制还没有真正建立起来的前提下，应对突发公共事件中是不得已的治理模式，但这一模式并不能被推广、延伸到诸如“招商引资”、“征地拆迁”、平息“PX项目”群众性争议等领域中，因为伴随着这种政府权力的横向和纵向整合以及政府官员的“责任分包”背后的，往往是违背法治精神的“连坐”措施。

∗ 云南大学法学院教授。