我国公务员职业道德现状之评价及问题应对

黄明理

（河海大学公民道德发展与人的现代化基地，江苏南京211100）

我国公务员职业道德现状之评价及问题应对

黄明理

（河海大学公民道德发展与人的现代化基地，江苏南京211100）

我国公务员群体对公务员职业道德的认知与认同度有了显著提高，规则意识、法律意识、服务意识和奉献精神明显提升。公务员职业道德的进步是其主流。但一些公务员存在着理想信念动摇，道德言行不统一，作风不实和脱离群众等道德问题。当前，加强公务员道德建设的基本路径包括：一是内在自律路径：确立对德福统一律和公务员职业道德的信仰；二是外在他律路径：推动公务员职业道德法制化建设，主要包括公务员道德法律化、具体部门公务员道德细则的制度化和外部条件保障的优化等。

公务员；职业道德；道德建设；基本路径

一般地说，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。简言之，公务员是在现代政府中从事公务活动的人员。现代政府是公共服务机构，其主要特征是公共性，这一公共性特征主要是通过公务员这一主体得以呈现。因此，公务员职业的最大特点便是其公共性，即组织的公共性、权力的公共性和利益的公共性。公务员职业道德是指公务员在履行公职活动中应该具有的道德意识、道德行为和道德品质。同样，公共性集中体现在公务员职业道德要求中，我国公务员职业道德的基本要求是忠于国家、服务人民、恪尽职守和公正廉洁，其最核心的内容是以公共利益为行为的唯一价值取向和目标，以满足公民公共需求和增进公共福利为其职业使命。在我国，公务员是一个特殊的群体，在官本位和德治文化传统深厚的中国，公务员职业道德素质无疑比其它职业道德具有更多的社会性意义和更多的政治使命。我国公务员职业道德发展状况不仅是社会道德发展状况的最重要显示器，而且由此还能预测未来公民道德演进与发展的趋势，因为它对公民道德起着重要的引领作用。而目前公务员职业道德又是社会诟病最多的，成为全社会持续性的焦点问题，如何进一步有效加强公务员职业道德建设，对重塑公务员队伍形象，对我国公民道德素质提升以至中国梦的实现都具有重要的现实意义。

一、公务员职业道德建设的成效

我国公务员道德建设所取得的成就得到了社会大众的普遍认可，调查表明，“严惩道德沦丧公务员”、“确立官员问责制等道德追究机制”和“公务员道德规范的内容在部分法规中有所体现”这三项排在我国建国以来道德建设的主要成就的前三位。[1]这充分表明了广大民众对公务员道德建设成就的高认可度。公务员对自身队伍道德现状的评价也是以肯定性评价为主，体现出公务员充分的道德自信。他们在回答“您认为目前我国公务员队伍的道德状况如何”的问题时，第一选择是“绝大多数是能够遵守公务员的职业道德的”，第二选择是“绝大多数能够道德自律的”，这两项选择合计达到85.2%。[2](P103)这一评价主要不是自我个人的评价，而是对自己队伍群体的评价，因为他们比其他群众更了解自己的队伍状况，因此，应当比其他群众对公务员职业道德的评价更客观真实。现在对公务员职业道德素质矮化性评价主要是由于非公务员队伍对公务员队伍缺乏深入了解或被网媒的泛道德化批判所影响。我国公务员道德进步主要体现在以下方面：

首先，公务员群体对公务员职业道德的认知与认同度有了显著提高。公务员职业道德与其它职业道德相比，有其自身的特殊性：公务员职业道德的要求具有政治典范性；公务员职业道德行为的社会影响具有广泛性；公务员职业道德的维持力量具有强制性。公务员职业时刻都面临着“私欲”与“公利”的矛盾，为了确保公务员在履行公职过程中避免因以权谋私而既损害民众利益又导致公务员自身的身败名裂，就要求公务员不仅必须具有比普通人更高的道德素养，同时还必须赋予公务员职业道德以鲜明的外在强制性，使其因出于行为成本的利害关系考虑而不去越过职业道德底线。公务员职业道德是法律化的道德，具有制度性、管理性和强制性，这是世界所有文明国家公务员职业道德的共同特点。这也是公务员职业道德能够比其它行业职业道德得到更模范遵守的重要原因。

有调查表明，公务员道德建设的重要性得到了公务员队伍的普遍认可。为了了解社会公众与公务员对道德建设重要性的认知程度，当问及被调查者对“公务员道德水平关系党的形象，关系党和国家的生死存亡”的看法是否赞同时，回答“非常同意”和“同意”达92.75%。[1]还有的调查表明，有44.7%的公务员认为“公务员应该比一般公民有更高的道德要求”，有33%的公务员认为“除了有职业道德要求，公务员应该有更高的伦理素养和道德境界”，两项合计达80.7%，仅有1.1%认为“从政有从政的游戏规则，谈不上道德不道德”。[2](P90)在回答“您认为现在公务员实际遵循的行为规范是哪些”的问题时，选择第一的规范是廉洁奉公，占65%。[2](P100)道德认知是道德行为实践和道德信仰确立的必备基础和必经的初始阶段，公务员有了对自身职业道德特点和意义的把握，这既是道德进步的表现，同时也为其职业道德品质的养成提供了良好的基础。

其次，公务员群体规则意识、法律意识增强。公务员是接受人民群众和政府的委托管理公共资源和以此为人民群众的公共利益服务，因此，遵守规则、依法行政、办事公道、权力在阳光下运行，便是对公务员基本的职业道德要求。虽然这一要求由理论、理想转化为实践、现实需要一个过程，使其理想态与现实态还有一定的差距，但历史地看，我国公务员队伍中那些曾经较为普遍存在的将自己凌驾于法律之上、奉行权力大于法力的现象现在已较为鲜见。关于公务员职业行为的具体规章、法规、法律日趋完善，监督措施也越来越完备，监督力量也越来越强大，违规违法的成本日益增大，规章、法规、法律在实践上的兑现率大大提高，按章办事、依法行事已成为大多数公务员自觉的职业习惯。总之，公务员队伍已普遍地树立起了对法规的敬畏与信仰。调查显示，绝对多数公务员对公务员职业道德行为规范都较为熟知，仅有4%的公务员表示“不熟悉公务员的道德规范”。[1]在回答“您认为现在公务员实际遵循的行为规范是哪些”的问题时，选择第一的规范是廉洁奉公，占65%，第二位是公正，占61.9%。[2](P100)

调查还显示，公务员对个人利益与整体利益的关系的认知与处理方法总体上是以遵守法规为前提的。在回答“假如某个公务员在处理其个人和亲友的一些事情，有可能涉及个人利益与国家整体利益的关系时，您觉得他会如何考虑”的问题时，有50%的人选择“了解一下相关的法律法规，看看是否可以在不违法的情况下适当照顾一下个人的或亲属的利益”，选择“一般都会以国家利益为重，不会因谋取个人利益而损害国家的整体利益”为36.4%，居第二位，二者合计达86.4%。仅有5.7%的人选择“变通”。[2](P96)值得注意的是，这是非公务员队伍对公务员的评价性猜测，如果是公务员对自己的队伍进行自我评价，上述正面性的评价数据还会更高。由此可见，公务员队伍中绝大多数人是能够遵守规则与法律，并以此作为工作行为的基本准线，作为处理个人利益和整体利益关系的基本准则，不择手段谋取私利的现象绝对没有市场，更不是主流。随着反腐力度空前加大，腐败分子因未能守住道德底线等悔恨也起到了极大的警示教育作用。

再次，公务员群体服务意识、奉献精神增强。有人曾对“全心全意为人民服务”和“毫不利己、专门利人”等这一公务员尤其是党员干部的道德境界要求提出质疑，认为，“要求他们‘毫不利己、专门利人’地无私奉献，这不符合现代社会权利义务相统一的观念和机制，自然也就无法长期、普遍、真正地实行。”反过来，它又增添了人们对干部职业道德失望情绪。[3]笔者认为，这一观点是对上述口号的误解，是仅仅从字面上或句法上进行望文生义地主观解释，忽视了上述口号提出的历史背景和具体要求。例如，1939年毛泽东在《纪念白求恩》一文中提出“毫不利己、专门利人”的口号，它的具体含义是“白求恩同志毫不利己专门利人的精神，表现在他对工作的极端的负责任，对同志对人民的极端的热忱。”这就是说，上述口号并不是其字面上所呈现出来的所谓不能有任何个人利益要求及其满足，它主要表达的是要增强服务意识，以及在处理个人利益与集体利益的悲剧性矛盾冲突时要自觉地克制和牺牲个人私利，服从大局，以公为重。这些要求主要是由公务员职业性质所决定的，如果抛弃了这一道德理念，那么，轻则导致人格分裂，重则导致身败名裂。同时，上述口号还具有其层次性，“全心全意为人民服务”和“毫不利己、专门利人”的最高层次是心甘情愿地自觉地为国家和人民奉献一切，其层次依次是先公后私、公私兼顾、以法谋利等。在对公务员幸福观的调研中发现，选择“尽量为社会作贡献”是所有选项中排第二位（平安一生排第一位）。[2](P97)这表明公务员希望将个人的幸福与对人民的贡献结合起来，通过为人民服务实现自己的幸福。

公务员掌握着公共资源且在政治舞台的最前沿，这就决定了公务员必须有高于普通民众的道德素质，尤其是我国公务员是接受人民的委托来管理国家和社会，为人民服务是其基本的价值诉求。调查表明，绝大多数公务员具有为人民服务的坚定信念。在被调查的公务员中，对“我有坚定的为人民服务的信念”表示“非常同意”和“同意”的分别占41.7%和55.0%。这充分表明为人民服务的信念已扎根于广大公务员内心世界。有87.5%的公务员对社会弱势群体尤其是生活贫困阶层充满同情，这表明他们有着较高的社会责任感和对人民群众的深厚感情。公务员最感到羞耻的事情，排在第一位的是“贪污腐败”，不爱国和公仆意识淡化分别排在第二和第三。[2](P99)这反映了公务员从内心对损害人民群众利益和政府形象的腐败现象的痛恨，而这与社会上关于公务员把腐败视为常态、全心全意为自己升官发财服务的认知与评价相去甚远。

公务员职业道德素质总体上与其肩负的责任是相适应的，用发展的眼光看，他们的法制观念明显增强，服务意识明显增强，创新精神明显增强。改革开放以来，我国经济社会发展之所以能够取得举世瞩目的伟大成就，成为世界上进步最快、人民生活改善最大的国家。中国正由世界的边缘走向其中心，成为世界经济发展的第二大引擎。特别是近年来，我国经济总量从世界第六位跃升到第二位，社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个大台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平迈上一个大台阶，综合国力、国际竞争力、国际影响力迈上一个大台阶，国家面貌发生了新的历史性变化。今非昔比，没有人愿意回到过去！这些历史性伟大成就的取得，公务员队伍起到了组织者、领导者的作用；他们的职业道德起到了思想保障和精神动力的作用，他们较高的职业道德素养在公民道德建设中起到了表率和感召作用。如果公务员职业道德素质如一些人所描黑的那样，整体上呈现出退步甚至堕落的态势，那么，上述我国经济社会发展的巨大成就的取得便是不可能的，因为假如说正是在这个道德素质低下的堕落的领导队伍的带领下取得如上的伟大成就，这不合逻辑，于情于理都说不通。

二、公务员职业道德存在的问题

2009年《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中曾对党内存在的不适应新形势新任务新要求、不符合党的性质和宗旨的问题作了概括，应当说这些问题同时也是公务员队伍职业道德素质存在的突出问题，“一些党员、干部忽视理论学习、学用脱节，理想信念动摇，对马克思主义信仰不坚定，对中国特色社会主义缺乏信心；一些党组织贯彻民主集中制不力，有的对中央决策部署执行不认真，有的对党员民主权利保障落实不到位，一些党员干部法治意识、纪律观念淡漠；一些领导班子整体作用发挥不够，推动科学发展、处理复杂问题能力不够，一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止；一些基层党组织战斗堡垒作用不强，有的软弱涣散，……部分党员意识淡化、先锋模范作用不明显；有些领导干部宗旨意识淡薄，脱离群众、脱离实际，不讲原则、不负责任，言行不一、弄虚作假，铺张浪费、奢靡享乐，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重；一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发。”[4]2013年最高人民检察院工作报告显示，五年来（指自2007年以来）共立案侦查各类职务犯罪案件165787件218639人，其中县处级以上国家工作人员13173人（含厅局级950人、省部级以上30人）。事实表明，没有一个腐败落马的人不存在着严重的道德问题。当前，我国公务员职业道德存在的主要问题有以下方面：

第一，一些公务员马克思主义信仰不坚定，理想信念动摇。公务员是人民的服务员，必须以人民群众根本利益的实现为人生价值追求的最高目标，而要始终做到这一点，就必须以科学的世界观为指导进而确立健康的人生观和价值观。一些公务员服务精神弱化，对党和政府缺乏信任，对中国特色社会主义事业缺乏信心，对人民群众缺乏感情和奉献精神，其根本原因是其世界观、方法论和价值观出现了问题。有些公务员之所以不能充分认知新中国建立以来所取得的伟大成就，对中国特色社会主义事业的未来前途信心不足，信仰迷茫，根子在于缺乏唯物史观的武装。一些人不信马列信鬼神，一些高官迷信风水“大师”们。国家行政学院2007年发布过“我国县处级公务员科学素养调查与分析研究”的一项调查，其中显示：只有47.6%的县处级公务员不相信迷信现象，没有超过半数。[5]马克思主义既是一个科学的世界观理论体系，它能够给人们提供正确分析社会问题和看待世界未来发展的基本方法；马克思主义还是一个合理的价值体系，它能够为实现人生价值提供合理的价值坐标与引导。公务员队伍理应是马克思主义的坚定信仰者和践行者，然而，公务员队伍中一些人对马克思主义既不真学真懂，更不真信真行，一方面扛着马克思主义大旗，唱着为人民服务的高调，另一面却大肆牟取个人之私，学马列不过是官运通达的敲门砖，甚至成为戏愚弄群众的道具。不过，当一些公务员一旦出事，他们又几乎无一例外地都要反思自己平时太不重视马克思主义理论学习，导致理想信念动摇，人生价值观扭曲。

必须正视的是，中央高层对加强马克思主义修养的高度重视与大众社会对马克思主义的忽视甚至轻视形成了鲜明的反差。公务员队伍马克思主义信仰弱化不仅要归责于一些单位平时不重视马克思主义理论学习，更要问责于我国的教育理念及其体制。随着改革开放的深入，马克思主义在我国教育界的实际地位呈现出逐渐弱化的态势，社会对马克思主义理论的轻视其实早在中学和大学教育时期已经充分暴露。在工具理性恶性膨胀的今天，中小学一味地追求入学率，重知轻德，大学一味地以经济效益为追求目标，人文精神教育尤其是马克思主义理论教育被边缘化，马克思主义理论工作者遭到歧视，其劳动成果得不到应有的重视，为此，有学者惊呼，马克思主义是中国共产党的指导思想，而从事马克思主义理论工作的人却像地下工作者，这是一种极其反常的现象，也是一种令人忧虑的社会病态。

第二，一些公务员言与行不一，甚至出现双重道德人格。我国公务员道德的基本规范要求是，忠于国家、服务人民、恪尽职守、清正廉洁。这一要求既体现了公务员这个特殊行业的道德应当高于社会平均道德水平的特点，更体现了中国共产党的先进性和社会主义制度的优越性。在我国，公务员职业是光荣而神圣的行业，宗旨是服务与奉献。上述职业道德要求和特点对大多数公务员来说并不陌生，特别是具体化到具体行业的更细化的公务员职业道德要求，该行业的公务员们更是耳熟能详。然而，由于一些人或许是因为职业动机和出发点有问题，即以谋取个人利益而非以奉献人民为己任，未能真正认同并信仰公务员职业道德；或许是因为他们误读了公务员职业道德要求，误以为这些要求不现实，实际通行的都是另外一套潜规则。因此，一些人不同程度地出现言行不一的面具现象：说得多，做得少；空洞口号喊得很响亮，实际思想内容很贫乏；假话说得多，真话说得少；表态很高调，行动落实得很少；对别人要求很严厉，对自己要求很宽松；表面说的是一套背后行的是另外一套。上述言行不一的现象在领导报告的话语方式和文风上表现得尤其突出，不是“实、短、新”，而是“假、长、空”，一些领导说话或作报告，空话连篇、言之无物，装腔作势、借以吓人，无的放矢、不看对象，语言无味、像个瘪三。文风问题即如何说话问题，这既是学养问题，更是德性问题。说它是学养问题，是因为腹中无物，少有自己的真知灼见，更说不出新话、管用的话，只有照搬照抄，追求四平八稳，回避说真话实话所带来的所谓“风险”。说它是德性问题，是因为文风的好坏，与说话者的世界观、人生观、价值观密切相关，反映着言者的思想道德、党性修养状况，“对党的领导干部来说，文风是党风的折射，根源是党性问题，反映着领导干部的思想境界、党性修养状况，是领导干部能不能真正坚持实事求是原则的问题，也是对党和人民事业是不是真正负责的问题，是对群众的态度和情感问题。不论热衷或是违心地讲大话、假话、空话、套话，本身都是对实事求是的否定。空话、假话、大话、套话，归结起来是没用甚至是有害的话。明明知道如此，仍然照讲无误，是对党和人民事业不负责的行为，是没能把人民群众装在心里的表现。”[6]总之，公务员言行不一既是工作不负责任的表现，更是对人民缺乏感情的显现。

第三，一些公务员作风不实，脱离群众，服务意识淡化，形式主义、官僚主义甚至弄虚作假较为严重。邓小平曾警告说：“如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败，就会被人民抛弃。”[7]公务员的根本宗旨是要为社会和公民提供最优服务，廉洁奉公、勤政为民是取信于民、谋利于民、造福于民的客观要求。密切联系群众是我们党最大的政治优势，脱离群众是我们党执政后面临的最大危险。虽然总体上看，公务员群体特别是领导干部联系群众、关心群众的状况是好的，可是，在长期执政的情况下，一些公务员对人民群众为建立新中国所经历的苦难和牺牲越来越缺乏感同身受，对他们为发展中国特色社会主义所作出的巨大贡献越来越缺乏理性认知，有少数公务员在不自觉中远离了群众，滋生了不关心群众疾苦的倾向。服务意识淡化，与群众关系疏远，如，有记者暗访表明，普通人想见街道这一最基层的一把手都非常难——就别提要见到更高级别的领导该有多难了！首先要过几道铁将军的关，其次还要过门卫和秘书的关，一位记者探访10个街道被拦在门外7次。[8]

有的公务员总是说得很好、做得很少，或者习惯于甚至于热衷于做虚功，搞花架子，所谓的为民“政绩”主要是在办公室里“做”出来的，而不是在实践中干出来的，弄虚作假已经成为公开的秘密。特别是GDP决定论和由此造成的GDP的虚增现象严重降低了政府的诚信度和公信力，习近平在2013年6月28日至29日在全国组织工作会议上反思说，再也不能简单以国内生产总值增长来论英雄了。有的人做表面文章多，而做实际事务少。有的人对群众既没有爱心又没耐心，对困难群众的疾苦不闻不问，一心忙于个人政绩工程——实质上也是个人升迁发迹工程。有的人既不学无术，又缺乏民主精神，独断专行，胡乱作为，劳民伤财。有的人官僚主义、形式主义严重，当官做老爷，高高在上，贪图享乐，挥霍民脂民膏。2013年中央鲜明地提出，要落实群众路线就必须要坚决革除“四风”（形式主义、享乐主义、官僚主义和奢靡之风），这一要求具有强烈的现实针对性和必要性。形式主义表现在，学习上“虚”，不求实效；调查时“浅”，不察实情；工作中“假”，不干实事。形式主义危害党和人民的利益，损害党群干群关系。[9]官僚主义是一种以权力本身作为权力运行的出发点和落脚点，从而背离党性、脱离群众、远离实际的思想意识和工作作风。当前官僚主义表现为三种形态：一是权力崇拜型，二是权力滥用型，三是权力寻租型。[10]官僚主义既带来了价值观的扭曲，又导致了群众利益的损害，最终伤害了干群党群关系，损害了公务员队伍的形象。享乐主义和奢靡之风同时是公务员道德生活中存在的最严重的问题之一，不仅与党的艰苦奋斗精神直接相背离，而且败坏了社会风气，尤其是它直接表现出对人民群众劳动成果的不珍惜与盘剥，使其成为特权利益群体，导致了公务员与广大人民群众矛盾的加深。

第四，公务员提拔升迁过程中任人唯亲现象较为突出，民主选举形式化，缺乏竞争的公平性，公务员职业道德的权威性弱化。应当客观地看到，自上世纪90年代我国实现公务员制度以来，公务员的选拔与任用制度越来越健全、越来越合理，在努力落实“德才兼备，以德为先”的用人标准上总体上是客观公正的，但现实中仍然较多地存在着种种不合理不公平现象，如，任人唯亲、任人唯近的现象较为普遍；买官卖官现象并未根除。上述两种现象现在往往是以更加隐蔽的和更间接的方式存在着。选拔任用的民主集中制度在有的地方和部门蜕变为民主集权制，民主成了形式，集中成为内容，对有背景的考察对象轻民主重集中。这种现象纵然不是普遍现象，可是，当人们看到那些平步青云的人有“背景”时，人们对公务员选拔任用制度的实践操作的公正性便产生了怀疑。调研表明，“您觉得哪些因素曾经或正在影响您的发展？”43.2%的人选择了“家庭没有背景”，排在第一位，30.7%的人选择了“个人在社会上缺少关系”，排在第二位，排在第三位的是上级不重视，为29.5%，排在最后一位的才是“自身素质、能力等方面的原因”，占28.4%。[2](P93)公务员个人能否得到发展的前3位因素都与“背景”有关。曾有基层公务员坦言，如果按照正常晋升渠道，排除了“背景”因素和少数通过考试路径快速晋升的个案，一位普通办事员晋升到处级干部大约需要20年时间。这样算来，人们自然有理由质疑那些快速晋升的公务员中有多少与“背景”无关了。大量事实也充分说明，我国当前公务员升迁的标准和路径还存在着严重缺陷，事实上的上级任命制所带来的关系升迁现象，严重地损害了公正公平原则，挫伤了公务员的工作积极性。

三、公务员职业道德建设的二维基本路径

如何加强公务员职业道德建设？由于不同时期所存在的突出问题不同，因而，会有不同的侧重点，当前，我国公务员职业道德建设应当侧重于以下两个基本方面。

1．内在自律路径：确立对德福统一律和公务员职业道德的信仰

要确立对公务员职业道德的坚定信仰，首先要解决一个理论前提问题，这就是道德对人有何意义？如果道德与人的幸福追求是反向的，那么，追求道德便是违反人性的，违反人性的道德是无法升华为信仰的。如果视道德为无用之物，加强公务员职业道德修养便成为无本之木。长期以来，道德的功能总是被人所误读，总以为道德行为的特点就是利他性的，忽视道德对道德主体自身的意义和价值的认知，尤其是社会缺乏有效的机制保障有德者有福这一善恶因果律的实现。人们之所以追求道德，因为一方面，道德是人们幸福的重要条件或手段，按照道德行事能够使人们的利益需要得到应有的满足，而实施不道德的行为必然会遭到惩处，导致其利益受到损害，这就是道德动机的功利性一面；另一方面，道德还是人们幸福生活的重要内容。道德原本是人幸福生活的手段和工具，它之所以能够升华为人们幸福生活的重要内容，主要是因为人的需要是丰富的和发展着的，人不仅有肉体的物质性的需要，还必然会在此基础上产生精神性的需要。在一定意义上，人更重要的存在形式是精神性的存在，人的道德化既是人社会化的重要标志，也是人的存在之所以能够具有崇高价值的标志。德性是人的重要精神规定性，这就是我国传统文化中的“以德立人极”的根据，同时这也是道德动机超功利性的一面。总之，道德是人们能够幸福生活的重要智慧；它是一种“舍得”：只有适度地放弃自我利益才能最大限度地实现自我利益。“君子坦荡荡，小人长戚戚。”（孔子语）它揭示了善与福、恶与祸之间的必然联系。善良因果律是人类普遍的信仰，善良是对善良者的最高奖励，邪恶是对邪恶者的最严厉惩罚。当然，虽然从理论上讲道德对人具有重要的价值，但要使善行可持续、使人将道德行为变成习惯和追求，还需要社会健全道德回报的动力机制和个体养成积极的道德回应习惯。

公务员要树立对自己的职业道德的信仰，首先需要克服外因论的思维方式。公务员队伍习惯于把职业道德缺失的主因归结为市场经济的负面影响，从表面上看似乎有道理，因为人是环境的产物，社会存在决定人的思想意识。然而，马克思主义的上述基本原理只是一般性的和宏观的抽象原则，在运用时极容易被套用甚至是误用。我们承认市场经济的负面影响是其中的一个重要原因，但假如把它归结为首因、主因，则在理论和实践上都存在矛盾。公务员职业道德存在问题的原因是要分类的，既要分清主要原因和次要原因，还要分清直接原因和间接原因，同时还应当区别内因和外因。市场经济的负面影响是最宏观的背景，它对所有个体和群体都会产生一定的影响，如果把直接原因和主要原因定位于市场经济的负面影响，那么，市场经济的负面影响岂不是所有问题的共因乃至主因了吗？而市场经济又是我们社会发展所无法跨越的阶段，进而是必然的选择，这样一来，行政道德缺失或腐败岂不要成为不可克服的吗？不仅如此，它还会推论出当今所有人都必然道德败坏的谬论来。

公务员唯有具备超过普通群众的道德境界才能安身立命。本来做人就得有境界，否则人就会变得狭隘自私，人生就会因此而陷入困境与不幸。作为公务员为何需要比一般人有更高的道德境界？其一，公务员之所以必需具备更高尚的道德境界，这是由公务员职业特殊性和公务员职业道德的特点所决定的。公务员行业是经由大众同意依法委托或授权其掌握公共资源、行使公共权力来为大众提供安全、秩序和公正的制度安排等服务的公共服务行业。这个职业是不能按照市场规则即行为成本理论来行事的特殊职业。公务员必须具有公共意识和公共精神，把公民利益的最大化作为个人价值实现的最好方式。公务员一旦认同了自己姓“公”的身份，就意味着接受了为“公”的职业角色责任和超越自我利益的价值信仰。公务员职业的特点和由此决定的公务员职业道德的高标准给我们的启示是，平凡的人却被要求去做极不平凡的事，这就要求他必须要有超越平凡的不平凡的境界，进而也就能成就其不平凡的人生。如果说超越自我利益以公利的实现为价值追求目标是公务员职业的根本特点的话，那么，公务员职业道德的最鲜明、也是最重要的特点就是，这种超越自我利益进而以公众利益的实现为追求目标的道德要求同时又是强制性的。也就是说，如果做不到这一点，其后果不是像一般行业违背职业道德那样，主要承受社会舆论谴责的后果，而是要承担严重的法律后果。进言之，如果是从事其它职业，即使没有上述高尚的境界也许并不必然地影响到从业者的前途命运，可是在公务员职业中，一旦缺乏这一高境界，就无以经受住利益的诱惑，最终必然会落得身败名裂的悲惨下场。

其二，公务员之所以必需具备高尚的道德境界，是因为这一境界是保护自己不致身败名裂的精神保障和实现人生幸福的价值引航。公务员掌握着大量的公共资源和公共权力，这些资源和权力不仅对运用这些权力的公务员本人是巨大的诱惑，而且一些人还会想方设法诱使公务员运用这些权力和资源为其谋取私利。这些违规事情的发生往往是在公共监督不及的地方隐匿地进行的，尤其是它们总是以“打擦边球”和以人情往来的“潜规则”的方式进行的。如果缺乏了高尚的道德境界，就可能将私人感情与公共原则相混淆，对“打擦边球”和“潜规则”取暧昧的态度，放任自流，最终产生“温水煮蛙”效应。客观地说，极少有人自觉自愿或故意腐败，通常总是由量变开始。倘若没有高尚的境界就容易失去对量变性腐败的警惕与预防。高尚的道德境界犹如一面镜子，它能够使我们自觉地照镜子与正衣冠，即自省与自律，不“打擦边球”，拒绝“潜规则”，进而起到防微杜渐的作用。

公务员如果缺乏高尚的道德境界，就不会自觉自愿地为人民服务，即使在外力强迫下勉强作出牺牲，也不会有成就感，并从中获得幸福；相反，他愈是付出和牺牲便愈是觉得自己吃亏和痛苦。自古有所谓为官发财，应当两道。既然担任了公职，为公众服务，就要断掉发财的念想。发财致富是普通人应当追求的，但它却不是公务员的人生目标，如果有人以“当官不发财，请我都不来”的信条进入公务员队伍，那显然是“入错了行”，最后受累的是党，受苦的是人民，受罪的是公务员自己。“政治上身败名裂，经济上倾家荡产”的严重后果是谁都无法承受的人生灾难，流芳千古的理想一旦变成了遗臭万年的残酷现实，这是谁都不愿意接受的可怕结局。我国公务员深受传统的官本位文化影响，有的人职业理念或多或少地包含着以下目的：公务员有较好的待遇，还有打擦边球的灰色收入，当了公务员，既可以发财，又有极高的社会地位和政治地位，没有什么比当官更能够光宗耀祖的了。可是，时代不同了，在现代社会，公务员就是必须要有自我奉献精神的服务者，为官者为的是流芳千古，但任何时代为官者都名利不能双收，得了名就得牺牲物质利益。

2．外在他律路径：推动公务员职业道德法制化建设

公务员职业道德是当代文明国家公务员职业道德建设的重要经验。公务员职业道德之所以必须借助于法制力量走法制化道路，主要是因为公务员掌握着巨大的社会公共权力。不受约束的权力是腐败之源。腐败不仅是社会的毒瘤，也是埋藏在公务员身边的炸弹，最终给社会和公务员自身都带来灾难性的后果。法制化的道德为公务员的行为设置了一条高压线，能够起到警戒和保护作用，使其不敢腐和不能腐。公务员职业道德法制化并不否定公务员职业道德活动的能动性，公务员职业道德的法制化能够借助于外部强制力量推动其职业道德由他律向自律升华，这也是主体道德发展的基本规律。

赋予公务员职业道德以法的强制力量主要不是为了消极惩处，而是为了更好地保护公共利益不受侵犯和保护公务员安身立命。人是环境的产物，制度塑造人性，制度好可以使坏人变好，制度坏可以使好人变坏。有些公务员之所以放松对自己的要求，不作为、乱作为甚至是为所欲为，爆出惊天的腐败大案，就是因为其权力不受制度制约，对违反职业道德的行为（这往往是腐败之起始）未能运用刚性的法制力量予以惩处，使其不道德行为的收益远大于其成本。有些公务员对本职工作缺乏热情，对人民群众缺乏感情，也是因为职业道德素养的高低与个人政治前途未能形成直接的利害因果链。假如公务员的个人政治前途主要取决于领导的态度，那么，必然会使有些公务员只在乎领导“在意不在意”，不在乎群众“满意不满意”。

公务员道德法制化是一个系统工程，它应当包括公务员道德法律化、不同部门公务员道德行为规则的制度化和外部条件保障的优化等方面。

公务员职业道德法律化的主要内容包括：第一，对公务员职业道德进行立法。要将公务员职业道德根据不同工作要求分解为更加详细而可操作性的规范，并将其制度化，这既需要一个复杂的过程，也会遇到认同与接受的困难。如，2010年发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》即“52个不准”和2013年的“八项规定”，它们不仅是对公务员一般化的道德要求，更是法制化的道德要求。有些公务员对此认识还不到位，触碰这一红线的仍大有人在，2014年最高人民检察院工作报告显示，2014年全国共查处违反中央八项规定精神逾10万人被处理，大约平均每2天就有一名厅级以上官员因此落马。党的十八届四中全会上一再强调，党规党纪严于国家法律。官德之严不是权宜之计，而是新常态，公务员职业道德建设法制化意味着它不会再像过去那样搞运动化，过去那种所谓曲终人散，公务员职业道德问题又“涛声依旧”了的情况不可能再现。第二，建立健全对违反公务员职业道德行为的惩处机构。这包括惩处和监督机构的设立、功能和权限的规范与完善等。惩处可分为司法机关的惩处、行政机关的惩处以及立法机关的惩处。在立法机关或中央行政机关的统领下，设置伦理监督或调查委员会，独立开展伦理监督与调查工作。

公务员道德法制化还包括不同系统和具体部门要将本系统内的公务员道德制度化，以及建立和完善公务员职业道德奖惩机制。这是将公务员一般性的共性的职业道德要求再根据本系统和本部门的工作特点细化后再纳入到日常工作中去，并将其规章制度化。制度化的核心内容是把职业道德素养作为公务员选拔重用的重要标准和考核奖励的重要依据，这将不再是软约束的政治号召，而是要赋予其法律的权威性并使其制度化和常态化。在具体部门将公务员道德奖惩制度化的实际操作过程中，会出现重惩处、轻奖励的偏向，这可能是由于相对于奖励而言，违反公务员道德的现象相对较少，违反了什么具体规定也是明显的，因而，惩处容易实施。相反，奖励相对更难以操作，这是由于奖励不仅是物质上的奖赏和精神上的表彰，还要落实到公务员重用和提拔上来。在公务员任用的民主化程度还远不尽如人意的今天，领导人的意志还起着非常重要的作用，这就使得在关系到公务员政治前途命运的关口，道德的因素难以发挥其应有的功能。这是目前制约公务员道德内化的重要因素，因此，公务员道德要发挥其应有的功能，还需要强力推动基层政治民主化进程。

另外，公务员道德法制化还需要一定的外部保障条件的优化，如，在基层要真正落实公务员选拔任用的民主集中制度，把公务员的道德素质和群众基础两个要素作为核心的考量指标，最大限度地减少上级领导的干预，同时以强化问责制来杜绝任人唯亲现象。还如，要为公务员提供基本的物质生活保障。公务员应当以奉献为价值诉求，但奉献的前提是他要能够有尊严地活着，否则，他们心态易失衡。这不仅要影响到其工作积极性的发挥，甚至还会使其走向腐败。

总之，以公务员职业道德教育常态化和公务员道德法制化来实现公务员道德信仰化是公务员职业道德建设的两个重要维度。通过对道德与人生幸福之间规律的揭示与体认，尤其是鲜明倡导“德才兼备、以德为先”的用人标准，能进一步提高公务员加强道德修养的自愿性；通过公务员道德法制化系统工程的建立与完善，能够进一步增强公务员加强道德修养的自觉性。

[1]谢凌玲等．我国公务员道德建设现状调查[J]．中国行政管理，2008，（1）．

[2]樊浩等．中国伦理道德报告[M]．北京：中国社会科学出版社，2010．

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[4]本书编写组．《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2009：4～5．

[5]http://www.ce.cn/xwzx/dang/psh/200706/08/t20070608_ 11651545.shtml．

[6]中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心．改进文风改什么[N]．光明日报，2013-4-2（16）．

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[8]想见一把手难不难？晨报探访10个街道被挡门外7次[N]．南京晨报，2013-7-30（A03）．

[9]徐晨光．旗帜鲜明地反对形式主义[N]．光明日报，2013-7-2（11）．

[10]吴康明．清除官僚主义之弊[N]．光明日报，2013-7-2（11）．

责任编辑：梁一群

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1008-4479（2015）04-0066-09

2015-04-22

国家社会科学重大基金课题“推进公民道德建设工程研究”（12&ZD036）阶段性成果。

黄明理（1961-），男，江苏盱眙人，河海大学马克思主义学院教授，博士生导师，江苏省公民道德发展与人的现代化基地首席专家。主要研究方向为马克思主义基本原理和伦理学。