全面推进依法治国背景下深化我国司法改革的路径探析

王学栋 杨军

（中国石油大学（华东）法学系，山东青岛266580）

全面推进依法治国背景下深化我国司法改革的路径探析

王学栋 杨军

（中国石油大学（华东）法学系，山东青岛266580）

司法改革是建设中国特色社会主义法治体系的强大动力，是提高司法公信力的必然要求。在全面推进依法治国背景下，司法改革应以司法体制的突出问题为导向，以公正司法为目标规范进行。因此，必须坚持正确的政治方向，从我国国情出发，尊重司法规律，在关注司法改革顶层设计的同时注重地方经验的总结，积极、稳妥、有序的推进司法改革向纵深发展，并在确保司法权独立行使、推行案件质量终身责任制等重大问题上有所突破。

全面推进依法治国；司法改革；司法权；司法公信力

党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》），对我国全面推进依法治国作出重大战略部署。其中，司法公正既是全面推进依法治国的重要内容，也是全面推进依法治国的内在要求。《决定》着重指出：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。当法治作为一种社会主要治理方式，当公正成为国家治理的价值追求时，司法改革将要承载巨大的压力与挑战。新一轮的司法改革随着《决定》的出台以前所未有的深度、广度推进，对此党中央高度重视，司法理论界、实务界热切关注。

一、我国司法改革的历程

司法改革通常包括两个层面：司法运行机制改革和司法体制改革。前者主要涉及司法运行的规则、具体程序等微观技术方面的内容，后者主要涉及司法机关的设置、职能、地位、人员及内外关系等宏观方面的内容。[1]我国的司法改革从上个世纪九十年代初开始，至今已有二十多年的历史。在此期间，司法改革从起初的经济案件证据出示方式改革开始，经历了由司法运行机制改革过渡到司法体制改革，直至司法全面改革的历程。在这个历程中，人民法院是司法改革的主要推动者和践行者，其中1991～1998年主要以审判方式改革为主，1999～2012年法院改革开始关注司法体制问题。以1999年为例，这一年最高人民法院提出了司法体制改革的口号，发布了法院司法改革的第一个五年纲要，并在此纲要中明确了司法改革三个层面的任务及要解决的问题，其中司法体制层面要解决司法权地方化问题，司法工作机制层面要解决司法行政化问题，司法队伍建设层面要解决法律职业大众化问题，应该说这三个层面的任务已经触及到我国司法体制的核心问题，但由于缺乏顶层设计，各地司法改革呈现碎片化推进趋势，许多改革措施流于形式。此后十多年我国司法改革推进缓慢，其措施多以解决司法体制浅层次问题为目标。当然，这段时间的司法改革也取得了一定的成效，如法官职业化的初步实现、铁路公检法的裁撤、量刑规范化等等。但体制化的深层次的司法改革探索较少，收效甚微，甚至在一段时间内出现了“司法改革运动化”倾向，闹出“你方唱罢我登场，各领风骚没几天”的笑话。[2]在党的十八大以后，以十八届三中全会和四中全会为标志，我国开启了司法运行机制和司法体制两个层面并行的改革局面，一系列确保司法权独立行使、优化司法职权配置、保障司法队伍建设的具体司法改革措施在全国各司法改革试点落地，深层次司法改革的大幕已经拉开。

二、我国司法改革的关键问题

任何关于改革的构想都不是抽象的玄思，均须以现存问题为导向。司法改革也不例外。众所周知，司法改革的长远目标是实现司法公正，而要实现这一目标，必然需要彻底解决目前司法体制中的突出问题。

我国现行司法体制奠基于1954年，确立于1982年。其显著特点如下：（1）坚持党的领导。中国共产党是我国的执政党，司法工作处于党的领导之下属应有之义。其关键问题是如何处理党的领导和司法机关独立行使司法权的关系。（2）法院、检察院独立行使审判权、检察权。关于司法权的独立行使问题，我国宪法第一百二十六条及相关法律都有“人民法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体个人的干涉”的表述，其含义不言而喻。一方面司法独立是司法机关的独立，不是法官、检察官的独立；另一方面，司法机关的独立是“有限独立”，只独立于上述法条列出的“行政机关、社会团体和个人”，而不独立于执政党和权力机关。[3]因此，司法机关要接受权力机关即人民代表大会的监督并向权力机关负责。我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法对此都有明确规定。（3）司法机关设置与行政区划密切相连，我国三级地方司法机关设置与省、市、县的行政区划基本一致（直辖市的中院、分院除外），其司法管辖权与行政区划一致；（4）司法机关采用行政化设计。以法院为例，其“行政化”主要表现在：法院和法官具有行政级别；法院之间关系行政化；法院内部审判业务运作方式行政化；法官人事管理行政化。应该说我国司法体制的前两个特点是与我国国情密不可分的，而后两个特点使我国的司法体制进入操作层面后逐渐形成了“司法地方化”和“司法行政化”两个顽疾。

司法权本质上是中央事权，各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，这一点毋庸置疑。但就司法过程而言，无论是裁判的对象，还是裁判所适用的法律，抑或裁判活动本身均带有“地方色彩”，地方司法本身就是对地方性事务的处理，应该具有地方特性，我国与行政区划密切相连的司法机关设置初衷也是为了更好地处理地方事务，因此司法地方化本来是个中性词。但是，学者们探讨的司法地方化却是一个贬义词，因为它与“地方保护主义”密切相连。[4]司法地方化的实质就是设在各地的司法机关的司法权受到地方的控制，其财政权和人事权受制于地方权力，成为“地方衙门”，进而导致各地司法机关成为当地“地方利益共同体”的一部分，司法目标追求上以地方利益为重。其危害可概括为：（1）破坏法制的统一。尽管根据宪法和立法法的规定，我国实行多主体多层级的复合立法体制，司法机关处理案件时适用的“法”会偶尔体现一定的“地方性”，但仍以国家法律法规为主。国家法律法规以平等和统一适用为原则，地方主义会以“地方利益”为目标，妨碍司法机关统一适用法律。（2）地方司法机关人事权和财政权受制于地方行政机关，使司法机关难以坚守司法的独立品格，并形成地域性腐败。[5]地方司法机关的生存控制在同级行政机关手里，司法人员的意志必然受其控制，其道理不言而喻；而且司法地方化使司法机关与地方形成利益联结后，司法的公正和廉洁会受到挑战，司法腐败会和行业腐败勾连，加剧地方腐败。

关于司法行政化的含义，早在2000年张卫平教授在《论我国法院体制的非行政化》一文中就做出了明确界定：“司法行政化指违背司法规律，将法院、法官、司法判断过程纳入行政体制的命令和服从关系之中，使司法被行政“格式化”的变态现象。”[6]这样的司法背离了自己的属性，无论从外观上还是从内涵上都打上了“行政”的烙印。司法权与行政权存在质的区别，行政权是一种执行权或实施权，而司法权是一种判断权。司法是一种必须遵从一定的职业规范和技术要求的认识活动，其特有的认识规律和相应的职业规程应得到尊重。因此，必须赋予司法人员足够的独立性。而我国的司法机关尤其是法院采用行政化设计，司法人员及司法活动行政色彩浓厚。比如将法官与一般公务员等同，套用行政级别决定法官的薪酬、职称，不同层级法院业务的行政式“请示”、“审批”制度，以及法院内部审判委员会的“决定”与合议庭的“执行”关系等。在我国法治进程的初级阶段，司法要素不足，司法工作人员素质不高，司法机关尤其是法院受地方行政机关干涉较多，司法的行政化从某种意义上讲曾起到了弥补司法、抗衡行政的作用。[7]然而，司法行政化毕竟有悖于司法规律，对司法行政化不予遏制势必压缩司法活动的空间，损害司法权威并降低司法公信力。

综上分析，我们可以得出结论：人民法院、检察院如何独立行使审判权和检察权问题是司法体制的核心问题，也是司法改革进入深水区后必须要触动的关键问题。回到司法操作层面，这一问题表现为：（1）如何处理司法机关与执政党、人民代表大会的关系？（2）如何解决影响独立司法的两大顽疾——司法地方化和司法行政化问题？十八届三中全会后，由中共中央推动的第三轮司法改革拉开帷幕，十八届四中全会进一步明确了本轮司法改革的目标和路线，即通过改革司法体制着力保障人民法院、人民检察院依法独立行使审判权和检察权，解决上述两大顽疾以及由此引起的司法公信力不足问题。

三、深化我国司法改革的基本路径

在全面推进依法治国背景下深化司法体制改革事关司法管理体制、司法权力、司法资源的重大调整，其涉及面广，任务艰巨，我们应摒弃碎片化改革进路，坚持问题导向，整体把握改革思路，有秩序、有步骤的推进司法改革。

（一）司法改革应坚持正确政治方向

司法体制改革的进行必须坚持正确的政治方向，坚持党的领导。坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。当前，司法改革面临的形势错综复杂，没有党总揽全局、协调各方、发挥领导核心作用，司法改革就会举步维艰。有学者认为司法独立和党的领导是对立的，二者只能选其一。该观点实质上是将党的领导等同于党的个别领导干部对具体案件的“干涉”。处理好党的领导和司法独立的关系应注意：党对司法工作的领导，是政治领导，是路线、方针和政策的领导，而不是具体工作的领导，更不是对具体案件的干涉；同时党的领导也要依法进行，更要尊重司法规律。因此，我们既要坚持党对司法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对司法工作的领导，不断提高党领导司法工作的能力和水平。为解决这一问题，《决定》指出：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，要求对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况实施全程留痕记录，对司法工作负有领导职责的机关，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。

（二）司法改革应从国情出发，尊重司法规律

《决定》明确指出，中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。司法改革的推进必须从我国的国情出发，立足于我国当前的政治、经济、社会发展水平，立足于我国的文化传统和社情民意。当然，司法改革要从国情出发，不是自我封闭，更不是对域外法治建设和司法文明发展的优秀成果的一概拒绝，而是立足于我国的现实，择善而从。

司法规律是司法活动的固有规律，它是法治经验的客观反映，是现代司法的最低准线，是司法权运行的内在逻辑。尽管学界对司法规律包含的内容还有较大争议，但一般认为严格适用法律、公正司法、严格遵守法定程序、司法的亲历性和判断性、终局性都属于基本的司法规律。[8]司法改革必须遵循司法运行的内在逻辑，彰显司法权的中央事权属性，体现司法的权责统一、尊重程序的要求，体现审判权的独立性、终局性特征。

司法规律到底是放之四海而皆准的规律还是其本身就具有“国别或地方性特色”，是我国司法改革历久常新的话题。“规律普世论”强调司法规律是普世的，只是在不同国家、不同阶段的表现与表述各有不同，这种不同会体现在司法制度上；“国情决定论”认为国情不是外在于司法规律的存在，而是司法规律内在包含的决定性的因素，因此政治国情决定了司法规律；“两者兼顾论”力图把司法规律的普遍性与特殊性内在地统一起来，而拒绝采取以其中之一作为主导的立场。[9]其实上述三种理论在寻求符合我国国情和司法规律的司法改革措施上并没有大的分歧，都认为必须在立足国情的基础上，正确地认识、把握、遵循和运用司法规律，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，才能在司法体制改革中真正解决中国社会面临的问题，不断促进社会公平正义。这和本轮司法改革中中央强调的遵循司法规律的同时要求符合中国国情要求是完全契合的。

（三）司法改革应加强顶层设计和“摸着石头过河”的结合

顶层设计最初是一个系统工程学概念，要求用全局观对系统各层次、各要素构成进行统筹协调，在最高层次上找寻解决问题的办法，后来这一概念逐步引入到政府战略制定和决策过程中，成为决策者统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。针对司法改革而言，其事关全局，政治性、政策性强，涉及司法体制和权力运行的重大调整，必须加强顶层设计和总体规划，提高司法改革决策的科学性、增强改革措施的协调性。“摸着石头过河”是一种比喻，是边干边总结，通过试错摸索规律、寻找路径的改革方法。在司法改革领域，“摸着石头过河”就是试点探索，鼓励各级司法机关在中央统一部署下先行先试，及时总结试点经验，推动制度创新。

习近平同志指出，摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。各地司法改革试点工作的进行是一种探索，它为司法改革的顶层设计提供了源头活水，同时各地的探索也要在顶层设计范围内进行，不能盲目突破顶层设计大的方向和整体框架，更不能突破法律限制。目前关于司法体制改革的顶层设计应围绕司法权的中央事权属性、审判权属性与判断权属性展开。从2013年开始，中央全面深化改革领导小组、中央各政法机关通过了一系列关于司法改革的文件，如《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》、《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》、《人民法院第四个五年改革纲要(2014～2018)》等。这些文件明确了下一步司法改革的目标、方向、原则，就司法改革的难题确定了政策导向。同时，各地司法改革试点就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理问题制定了具体的改革方案。

（四）司法改革应坚持以提高司法公信力作为根本尺度

司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果能否得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。在司法公信力较高的社会，人们对司法主体普遍信任，对司法过程充分信赖，对司法裁判自觉服从。司法改革能否取得成效，关键要看司法公信力是否得到大幅度提升。古谚云：在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持，从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。因此司法改革要以提高司法公信力为根本尺度，要坚持司法为民的宗旨，公正司法，确保人民群众在具体个案中感受到公平与正义。司法公信力的高低与司法职业队伍的素质和司法制度安排密切相连，当然后者更为重要。因此，我们要推进司法公开，加强司法职业化建设，完善司法责任制，促进司法公信力的提升。

（五）司法改革应以解决重大问题为突破口

司法改革进入深水区后不能仅限于技术性的改革和局部性的改良，更不能“头痛医头，脚痛医脚”。我们应将司法改革的触角伸到司法体制的内核，以解决重大问题为突破口，开启未来十年司法改革的破冰之旅。

如前所述，关于司法改革的重大问题就是解决司法权的独立行使问题，就是“去行政化”和“去地方化”及司法公正问题。针对这些问题十八届三中、四中全会都有宏观的制度设计：推动省级以下地方法院人财物的统一管理；加强司法队伍正规化、专业化、职业化建设；优化司法管辖和司法职权配置；构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制；加强人权司法保障。宏观的制度设计需要具体的措施落实，各地司法改革试点围绕上述制度设计，提出了一系列司法改革的具体措施，以法院为例：将法院经费纳入中央和省级财政预算；推进法官统一管理；法官实行员额制，并进行单独职务序列改革；完善法官选任制度和办案责任制；设立知识产权法院、最高人民法院巡回审判庭、跨行政区划的人民法院；对四级法院职能重新定位；实行立案登记制；推进以审判为中心的诉讼制度改革和涉诉信访制度改革等。[10]应该说上述司法改革的制度设计和具体措施对确保司法权独立行使和公正司法有重大意义，但仍给人一种“隔靴搔痒”的感觉。究其原因是司法改革顶层设计对一些敏感问题采取了回避的态度。尽管司法改革要有计划、有步骤的稳妥推进，不能冒进，但从司法改革顶层设计来讲，下列问题必须予以探讨。

一是是否需要成立司法改革委员会问题。早在十几年前许多学者就提出这个问题。目前我国司法改革由中央深改组下的社会体制改革专项小组（对外称中央司法体制改革领导小组）牵头推进，其工作手法带有浓厚政治和行政色彩，其制度安排主导性过强，缺乏公众参与。[11]为解决上述问题，许多学者建议，中央深改组和中央司改组只对司法改革的方向和原则把握，由全国人大成立司法改革委员会对司法改革的制度安排和具体措施负责，司法改革委员会要广泛吸收律师、学者等民间人士，对司法改革的议题、步骤等事务向公众开放。

二是正确处理党对司法的领导关系。在确立党不干预个案的原则的同时要对政法委、地方党委、法院党组的职能予以明确，确保司法人员尤其是法官独立办案。这个问题仅靠《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》是无法解决。

三是如何处理司法机关和人民代表大会的关系。众所周知，我国是多民族的单一制国家，司法权是中央事权，为了使司法“去地方化”，司法机关尤其是法院的人财物应由中央统一管理。鉴于我国的国情，一次性将法院的人财物由中央收管比较困难，我们先实现省级以下地方法院的人财物的统一管理，省级以下法官由省级提名、管理、任免，法院干部由省级统管。这就带来一个问题：中级人民法院、基层人民法院和同级人大的关系如何处理？法院是否需向同级人大汇报工作并向其负责？如果不需要是否有违宪和违法嫌疑？

四是如何在司法“去地方化”的同时做到“去行政化”问题。“省级以下地方法院、检察院的人财物的统一管理”的方案有助于司法机关摆脱地方的控制，然而这一方案很有可能会强化省级法院、检察院对下级法院、检察院的内部控制，进而导致司法进一步“行政化”。为了防范这种风险，司法独立应下潜到司法人员层面，保证司法人员独立办案。案件请示制度是否需要废除？审判委员会如何彻底改革？这些问题都应有明确的答案。

五是“案件质量终身责任制”的推行问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”十八届四中全会《决定》提出要“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”案件质量终身责任制是指办案人员对自己办理案件的质量终身负责，出现问题后不能因为时间、岗位和职务变化而免责。推行“案件质量终身责任制”是严格司法、确保公正司法、提高司法公信力的深得民心的一项举措，也反映了司法人员的权责一致性。但是这里有三个问题需要明确：首先，“案件质量终身责任制”是以司法人员独立司法为前提；其次，明确案件质量的评判标准，一方面要把案件放在当时的社会环境、证据标准、司法理念中去评判，另一方面要考虑司法人员是否存在故意或重大过失；最后，要注重对司法人员的职业保障。否则此制度就会成为司法人员的“紧箍咒”，给司法人员增加无形的压力，甚至造成优秀司法人才的流失。

四、结语

我国目前进行的司法体制改革是一项系统工程，需要以整体的视野确保司法改革的正确方向，需要以全局的高度凝聚共识，也需要科学、合理的改革方案安排改革进程。改革的历程不可能顺风顺水，我们应清醒的认识到改革中可能会遇到的障碍，对敏感问题既不要盲动，也不要畏难。结合我国国情，尊重司法规律，秉持科学严谨的精神，理性的提出切实可行的改革方案并将其落实，以实现司法公正，为全面建成小康社会提供法治保障。

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[3]陈光中，魏晓娜．论我国司法体制的现代化改革[J]．中国法学，2015(1)：104．

[4]周永坤．司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化理路[J]．苏州大学学报（哲学社会科学版），2014(6)：60．

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责任编辑：郭美星

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1008-4479（2015）04-0039-06

2015-06-04

王学栋（1970-），男，山东临沂人，中国石油大学（华东）文学院副院长，教授，行政学博士，主要研究方向为公共行政与行政法治；杨军（1979-），女，河北衡水人，中国石油大学（华东）法学系讲师，法学硕士，主要研究方向为诉讼法学。