依法治国背景下的政府职能转变

钟 晟 刘 敏 胡 菁 程其明

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031；2.新建区人民检察院，江西 新建 330100）

十八大以来，随着全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党重大战略布局的实施，政府改革也进入了关键时期。政府职能转变作为政府改革的主要形式更是处在战略布局的前沿。要实现传统全能型政府模式的彻底转变，达到服务型法治政府建设的既定目标，我们既要对政府职能转变过程中出现的问题与现状进行深刻剖析，同时，也要依据当前中央政府改革的战略布局，紧抓时代新要求，进一步研究新问题，以法治新思维制定新战略，推动政府职能转变理论与实践的新发展。

一、政府职能转变过程中存在的主要问题

转变政府职能既是新形势下释放市场活力，保持经济社会稳定发展的新要求，也是政府加强自身建设、创建服务型法治政府的内在需要。尽管改革开放30多年我国在政府职能转变问题上一直不断努力探索，总结经验，深化机构改革，并取得了显著成就。但不可否认的是，在多年的政府改革过程中一直存在着许多关键性的问题与缺失，政府缺位、错位、越位现象时有发生；一方面与政府公务人员自身行政素质及法治意识的薄弱相关，另一方面也因为政府难以管理创新。这些问题也成为当前建设服务型法治政府的严重梗阻，是各级政府必须总结经验努力从根本上加以解决的。

（一）政府权力过大，重管理轻服务

改革开放以前，受苏联模式的影响，在计划经济体制下，我国政府近乎成为“包揽一切”的全能型政府。但事实证明，这一模式存在着很大弊端。针对这些弊端，国务院在机构改革中首先实现由政治统治型政府转变为经济社会管理型政府。如1988年3月召开的七届全国人大一次会议首次将政府职能转变作为机构改革的核心，强调政府由微观管理转向宏观调控，由直接管理转向间接管理，强化综合管理职能。这就在一定程度上缩减了政府的职权范围，正确发挥其管理而非统治性的功能，但此时的政府改革依旧忽视了其公共服务职能。在1998年开始强调政府职能应切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来的基础上，政府开始关注在管理社会的同时服务社会、服务人民的本质。尤其到2002年党的十六大“三个代表”重要思想及建设小康社会的提出，政府不单单要适应经济体制改革发展的需要，更要承担起为经济社会发展创造环境，为人民服务、满足公民基本生活需求的任务。由此，创建服务型政府正式开始。

经过这十几年的改革努力，政府在服务本色上的发挥日渐深入人心。但由于明晰政府职权边界的相关法律的不完善往往造成行政权力产生不规范延伸，政府在实际行政过程中重管理而轻服务的问题仍没有根除，往往会忽视自身本应承担的为人民服务的本质性角色。因此，一些关乎人民群众利益的社会问题往往得不到很好的解决。某些地方政府对社会基础服务的忽视，尤其是在化解中西部及城乡发展不平衡矛盾方面，中央民生建设政策措施落实不到位，农村公共基础设施建设滞后，地区间基础民生发展支持力度不均衡，就业、教育、医疗卫生保障等问题依然突出，政府的公共服务建设还存在着很大的问题与挑战。这些公共服务不到位甚至缺位现象不仅会在一定程度上激化社会矛盾，影响社会经济的全面稳定和谐发展以及建成小康社会目标的实现，也会由于政府提供民众生存与发展基本需求的滞后性而阻碍服务型政府的角色转化进程。

（二）职权界定不清，错位、越位、缺位现象时有发生

政府的权界问题主要表现在各级政府上下层级职权重心定位不准而导致的错位现象以及政府在对社会经济调控与管理过程中存在的越位问题。这是建国初我国实行计划经济体制所遗留下来的诟病。进入改革开放新时期，中央一直致力于转变政府职能，力求实现由政治统治型政府转变为经济服务型政府。从1982年国务院精简机构，开始向政企分开迈步，到1998年九届全国人大一次会议上，罗干秘书长在国务院机构改革方案中首次明确转变政府职能的正确方向，即“实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”。[1]再到十八大以来我国政府一直强抓简政放权，削砍行政审批事项，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府与市场的关系逐渐清晰，政府的职权也得到合理的解释。因此，这期间政府职能转变所取得的成就是我们有目共睹的，更是值得肯定的。

但另一方面，政府职权在得以合理化解释同时却依旧缺少合法化规定。当前，我国有关明晰政府职权的行政法律法规还存有许多欠缺，许多行政原则没有在法律中得以法定化。因此，政府职权法定化这一薄弱环节使得政府在履职过程中往往出现上下级之间、政府与市场之间权界不明，职权交叉、重叠等现象，尤其是政府掌握的行政审批权的扩大化以及对非行政审批权的包揽使社会与市场的自主权受到政府的染指，社会矛盾与经济问题的自我化解受制于政府的行政命令。[2]这不仅束缚着企业的自主创新发展，加剧市场经济的不稳定性，也会由于上下级政府间权责细化不明而使得中央政府的宏观调控政策在各级政府中得不到如期落实，而其本身由于工作重心转移的错位行政则又导致政府无法更好地发挥其服务管理职能，从而影响到政府的执行力与公信度。

（三）公职人员法治意识比较欠缺

公职人员作为政府机关的重要组成部分，其行政素质及法治意识的强弱直接关系到政府施政管理的好坏，更关系到政府职能转变的成功与否。因此，人员队伍的建设尤为重要，亦成为历次政府改革中的重要专题之一。早在改革开放前期，即1982年的国务院机构改革为适应社会主义市场经济的发展，解决政府机构臃肿的问题，便将转变政府职能作为政府改革的关键。最主要的内容即坚持精简、统一、效能的原则，精兵简政和优化政府组织结构相结合，着重加强对领导班子结构进行优化调整。[3]在之后的政府改革便也遵循这一原则，继续进行人员精简及行政素质的提高，优化政府工作人员队伍，进而提高行政效率。服务型政府与法治政府创建目标的提出，对公职人员行政素养与能力的要求也逐渐提高，对公务员的选拨任用也越来越严格。尤其是十八大以来的历次政府工作报告会议，在高度关注政府职能转变问题上也大都涉及到行政执法队伍的建设问题。

在政府改革过程中，一些深层隐性的主观问题也随之暴露出来。一方面，管理方式陈旧，改革流于形式，一些政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化，停留于口头承诺，缺乏实质举措。[4]而政府政务公开力度与速度的滞后性也导致公民参与决策、管理的民主化建设无法得以落实。这些问题长期存在下去则会导致政府自身改革建设成效甚微，严重损害公民对政府施政管理的信任；另一方面，相应的行政监督体系不健全，政府行政人员法治意识薄弱、法律知识欠缺，依法行政主动性不强，在其位不谋其政，懒政怠政现象时有发生，这均是影响政府廉政建设绩效的关键缘由。政府改革中存在的这些问题均与当前建设服务型法治政府的时代要求不相适应，更阻碍着政府职能的现代化转变。

面对当前宏观经济发展的下行压力、民主政治发展的新要求以及公众对政府改革的强烈诉求，我们需要有壮士断腕的决心来肃清行政弊病，清除改革路上的“绊脚石”。李克强总理在2015年的两会政府工作报告及答中外记者中均对推进政府行政体制改革、进一步转变政府职能作出了着重部署，以期以法治思维和法治方式在创新管理中实现政府职能的实质性转变。

二、依法治国背景下运用法治思维推动政府职能转变的新思路

转变政府职能、推进行政体制改革以及建设法治政府的提出，体现了党政领导人清醒的问题意识与责任担当。与此同时，再完备的行政法律法规也不会自我施行，没有高效法治化的实施体系，建设法治政府的部署也将成为一纸空文。因此，各级政府既要坚持问题导向，认清自身存在的薄弱环节，又要敢于攻坚克难、自我革命，以法治思维在法治轨道上推进政府职能转变，创建有限有为的服务型法治政府。

（一）建设新型法治化政府

实现政府自身改革不仅要制定一套完善的良法体系，关键还要在实践中对症下药，贯彻落实十八届四中全会建设法治政府的总部署，建立现代化法治新型政府。

1.加大简政放权、放管结合力度

李克强总理在2015年的两会上作政府工作报告时着重指出，“继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏，今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。同时，所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的‘减法’，换取市场活力的‘乘法’。”[5]回顾政府在过去的两年内努力，的确下了很大力气并完成了当初提出的五年内砍掉三分之一行政审批事项的目标，而在接下来的改革中，政府还要继续推进简政放权。正如李克强总理在回答美国彭博新闻社记者提问时所说的，简政放权是政府的自我革命，是要触动利益的，要以割腕的决心落实。今年政府将继续“自我革命”，完成既定目标，即全面取消非行政许可，杜绝法外施权；推进权力清单、责任清单，由省一级向市县一级逐步实现晾晒清单；探索事中事后监管的新模式，扩大综合执法试点等。[6]这一系列目标及策略的提出将进一步精简优化市场准入审批事项，再次向社会放权，减少政府对市场的不必要干预，进而充分发掘市场潜力，发挥其应有的决定性作用。同时，进一步完善、明晰政府的权力清单、责任清单和市场准入负面清单制度，让政府在施政管理过程中认清自身承担的责任，严守权力边界，该放的放，该管的管，纠正政府不作为、乱作为的行政弊端，以保障政府切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

2.创新宏观调控治理，建设“有限有为”的服务型政府

简政不是“减政”，不能什么都放、推卸责任，[7]而要做到放管结合。对政府权力的“有限”规束是为了让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，使行政更“有为”。李克强总理在回答《第一财经日报》记者有关创业是老百姓自己的事，是市场的行为，政府有无必要操心的问题时明确道：“市场活力的激发需要政府去清障搭台，今年我们要继续在这方面做更多的事。”[6]而总结以往的社会经济发展成果也可以看出社会发展、民生建设离不开政府，市场经济的稳定发展也需政府这一强大后盾提供必要的保障。因此，转变政府职能作为政府改革的重中之重，要求政府通过宏观调控的治理创新，既要为市场创造充分的自由环境，支持大众创业、万众创新，也要创造性开展工作，提高行政效能，在促进自身职能转变的基础上承担起服务市场的角色，处理好经济社会发展的稳定关系。同时，还要处理好各级政府的职权重心问题，明确各级政府所应负责之事，防止出现“职权同构”现象，实现从中央到地方、从宏观到微观的职能部署，按质按量履行好各自职能。

（二）界定法定职权范围

李克强总理在2015年的两会政府工作报告中明确指出：“坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。宪法是我们根本的活动准则，各级政府及其工作人员都必须严格遵守。”[5]政府行政过程中往往出现履职错位、越位现象，有意或无意干涉法定职权之外的非行政事务，归根结底还是在于没有一套相应的行政法规予以明细政府职权边界。虽然总理没有明确说明要建立一套完善的良法体系来规范政府的职权边界，但分析其中的话语及联系当前的实际问题，可以肯定的是，只有建立健全完善的良法体系，通过法律形式予以明确政府具体哪些该放、哪些该管，可以行使哪些权力，应当承担哪些责任。[5]政府才能在履职过程中将自己的施政行为囿于法律法规范围之内，实现政府职权法定化，为政府职能的进一步转变奠定基础。因此，这就要求各级政府在保证立法机关相对独立性的基础上，加强行政问题立法项目征集审批及立法过程的精细化，进一步完善当前的行政法规体系；同时，建立健全沟通机制，加大公开立法项目、程序等相关事务，将政府职权置于阳光之下，深入了解社会情况，广泛征求公民意见，实施协商立法，从而保证政府从服务人民的角度出发制定相应的良法体系以规范政府行政职权，实现政府权力边界的清晰化、法定化。

（三）法治创新，廉洁服务

政府自身建设既是一个老话题，又是一个新话题。政府改革成功与否关系着其他领域改革的实现，因此，在落实十八届四中全会全面推进法治政府建设策略前提下，李克强总理在2015年两会的政府工作报告中再次发出深化政府自身改革创新、规范政府人员行政作为的信号，指出要把政府工作全面纳入法治轨道，坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，增强政府执行力和公信力，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。[5]

1.坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。

政府职能转变要在政府行政执法进程中得以实现，而要保障政府职能转变的正确方向，确保政府改革的顺利进行，坚持依法行政则至关重要。宪法作为行政机关活动的基本准则，各级政府都必须严格遵守。而在十八届四中全会决议以及2015年的两会政府工作报告中均对推进政府依法行政作出了着重强调，对行政执法队伍建设提出了新要求。因此，各级政府既要做到学法、知法、守法、用法，普及依法治国施政纲领，依法全面履行职责。在此基础上，继续深化行政执法体制改革，健全依法决策机制，坚持严格规范公正文明执法，加快推进综合执法，全面落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，做到一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正。[8]

2.坚持依法用权、主动作为，继续深入廉政建设，切实做到勤政为民。

公职人员作为政府机构的重要组成部分，在转变政府职能、推进政府改革进程中发挥着关键性作用。政府廉政建设也是政府建设中最为棘手的问题。李克强曾指出，“有‘勤’无‘廉’，政失之于公，有‘廉’无‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬币的两面，做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相腐败。”[9]这表明政府廉政建设不再仅局限于整治经济上的贪污腐败以及政治上的以权谋私等行为，还要推进政府工作人员的勤政建设。对于中央人民广播电台记者有关政府下一步的反腐斗争的相关提问，李克强总理强调推进制度反腐和标本兼治是一致的。首先还是要依法治国，任何公职人员都必须遵守法律，依法行政；其次要推进体制改革，坚决打掉寻租空间，铲除腐败土壤；还有就是要加强监督和教育，公职人员要提高自律意识，以权谋公而不能谋私，而在这个过程当中，我们既要惩治乱作为，也反对不作为，为官不为，必须严肃问责。[6]

遵循中央政府领导人的这一指示，加强政府自身建设最终还要落实到强化政府行政人员自身革新意识、提高为政素养上来，力求承担起转变政府职能、促进政府全面改革的重任。一方面，政府公职人员要始终牢记为人民服务的施政理念，创新管理方式，坚持主动作为，狠抓贯彻落实，依法履行职能，努力解决关系人民群众切身利益的社会问题，切实做到勤政为民；另一方面，加强自身廉政建设，紧随党风廉政建设和反腐败工作步伐，严格执行国务院的“约法三章”，倡俭治奢，依法用权，并自觉接受监察部门及人民群众的监督。而对于为官不为、懒政怠政以及违纪腐败分子则要采取高压打击，从而遏制腐败源头，保持政府的纯洁性，为建设社会主义现代化服务型法治政府提交一份人民满意的答卷。

政府改革不是朝夕之事，需要政府在准确定位自身角色基础上不断深入推进。在这过程中，我们要时刻保持清醒头脑，既看到成绩，更要看到前进中存在的问题和困难。2015年是“十二五”收官之年，也是全面深化改革的关键之年。政府要在完成其承诺的经济社会发展目标的同时，还要制定好“十三五”目标规划，做好迎接更大挑战的准备。而要完成经济社会发展任务，化解各种矛盾与风险，还需政府以法治思维和法治方式加大简政放权力度，加强和创新社会管理，依法有效施政管理，从而以深化自身改革建设来推进经济社会等其他方面的改革，更好地担负起服务型法治政府应有的责任。

[1]罗干.关于国务院机构改革方案的说明[N].人民日报,1998—03—06，01.

[2]石亚军.用良法规范政府职能[N].光明日报，2014—10—29，05.

[3]杜创国.政府职能转变论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.108.

[4]马怀德，赵鹏.法治政府建设中存在的问题[N].学习时报，2014—05—12，A5.

[5]李克强作的政府工作报告（摘登）[N].人民日报，2015—03—06，02.

[6]在十二届全国人大三次会议记者会上李克强总理答中外记者问[N].人民日报,2015—03—16，01.

[7]石佑启.建设法治政府重在转变政府职能与简政放权[N].南方日报，2015—03—2，02.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[9]李克强：不作为的“懒政”也是腐败，http://www.hn.xinhuanet.com/2014-10/10/c_1112760981.htm，2014.10.10.