美国智库发展情况及运作经验初探

王　晓

(广东省社会科学界联合会，广州 540055)



美国智库发展情况及运作经验初探

王晓

(广东省社会科学界联合会，广州 540055)

[摘要]党的十八大以来，习近平总书记就建设中国特色新型智库提出了一系列新思想、新观点和新要求。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》是继十年前中共中央发出《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》后，又一个促进哲学社会科学繁荣发展的重要文件，为建设中国特色的新型智库制定了伟大蓝图。在新的发展形势下，中国智库面临难得的历史机遇，也面临新的任务和挑战。而西方发达国家智库经过长期的发展演变，已经形成了比较成熟的发展模式，其中以美国智库的数量最多、影响力最大。通过研究美国智库的基本情况、发展历程、影响力及产生的基础、发展模式、发展趋势以及存在的问题，可以总结出美国智库的运作经验，在借鉴美国智库发展有益成果的基础上，走出一条体现中国特色、中国风格、中国气派的智库发展之路。

[关键词]美国；智库；运作经验

一、美国智库的基本情况

(一)智库的定义及概况

智库(Think tank)，即“智囊机构”“智囊团”，最初也称“思想库”“情报研究中心”，一战时期出现在美国军队，指用来讨论作战计划的保密室，1950年代用来指军工企业的签约研究机构，1970年代后这一概念在西方政治生活中广泛传播[1]。学者对之定义不同。第一本介绍美国智库的专著《思想库》，认为“思想库”是独立的，非营利的政策研究机构。兰德公司创始人弗兰克·科尔博莫认为智库是“思想工厂”，是有明确目标、坚定追求，同时无拘无束的“头脑风暴”中心；是敢于超越一切现有智慧、敢于挑战权威的“战略思想中心”。

据美国宾夕法尼亚大学“智库和公民研究项目”发布的《2014年全球智库报告》统计，2014年全球共有智库 6 681家，其中美国智库总量为1 830家，占全球智库总量的28%，超过排名第二的中国4倍之多。全球前10名顶级智库中，美国智库独揽前6名。

美国的智库，按政治倾向分类可分为自由派智库和保守派智库。从机构归属分为：官方智库、大学智库和独立智库。美国官方智库最大特点是边缘化，著名智库很少是官方的。大学智库承担着培养学生和政策研究的双重任务，具有双重角色。大学智库学术性、专业性更强，政策相关性较弱。独立智库主要是指独立于政府、大学之外的，从事政策研究的非营利性公共政策研究机构，在数量和影响力上都占据优势地位，实行的是现代企业的运作模式。[2]美国最有影响力的十大智库为布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、兰德公司、对外关系委员会、战略与国际研究中心、传统基金会等。大多数是独立智库。

(二)美国智库的发展历程

对智库的发展历程有不同的划分方法，每个阶段出现的智库都反映了那个时代的特征。

1.第一阶段(1910-1945)，现代意义智库出现

第一次世界大战后，世界格局发生了巨大变化。一方面，1917年，俄国爆发十月革命，世界上第一个社会主义国家苏联诞生；另一方面，美国在一战后一跃成为经济强国，工业革命成就了美国商业大鳄的同时，也引发了广泛的国内社会问题。1929-1933年，美国爆发严重的资本主义经济危机，国内矛盾日益激化，整个资本主义世界陷入严重的危机。一批企业家和知识界深信可以用科学方法来解决社会、经济及政治问题，成立了服务公共利益和帮助政府制定公共政策的研究机构，第一批现代意义上的智库在美国应运而生。

这一时期的智库特点之一是实业家、企业家或慈善家创立，拥有雄厚、稳定的资金支持。如由20世纪的钢铁大王安德鲁·卡内基于1911年创立的卡内基基金会(后称研究院)，是世界上第一个致力于研究和平问题的机构；前总统赫伯特·胡佛于1919年创立的胡佛研究所；罗伯特·布鲁金斯于1927年创立布鲁金斯学会。这一时期的智库特点之二是创立者、管理者、学者、政府官员和社会大众都对智库有理想主义的期待，坚守智库客观、独立、公正、服务公共利益。因为智库诞生时期的理想主义为美国智库的发展确立了一定的规则和底线，一直是美国政府和公众信赖的研究机构。

2.第二阶段(1945—1960年)，合同型智库出现

第二次世界大战后，美国成为最强的超级大国和西方阵营的盟主，世界进入美苏冷战时期。在国外，美国要遏制共产主义力量在全球范围的发展，在国内，政府要缓和各种阶级之间的矛盾，美国的决策者面临更加复杂的内政外交。在这样的背景下，美国政府认识到了知识和政治相结合所可能产生的巨大效益。政府为了解决纷繁复杂的现实问题而支持合同型的智库，通过与政府签订合同开展研究的智库迅速得到发展。

这一时期智库的政策研究都是以国家利益为最高目标，大都遵循现实主义的理念。如最具代表性的是建立于1948年的兰德公司、海军分析研究中心等。正因为政府的支持，智库为政府决策提供咨询服务的功能更加明显。

3.第三阶段(1960—1999年)，游说型智库诞生，历史转折中的爆炸式发展

从20世纪60年代后期到20世纪末，是美国的重要转折期，日本和欧盟经济崛起、美苏争霸等复杂问题接踵而至。1960年代末，美国国内的黑人民权运动、工人运动以及反战运动对美国的政治民主制度、社会价值观形成了剧烈的冲击。美国政府在内外交困的环境中积极借助智库的力量寻求政策的突破口，从而促进了美国智库的大繁荣和多元化发展，美国智库进入了一个爆炸式发展阶段，涌现出了大量不同类型的智库。这一时期政治宣传型智库大行其道，如战略与国际研究中心(1962年)。这一时期智库具有浓厚的意识形态和党派色彩，以游说与接近权力核心为主要手段，主要是推销其政治主张和政治思想。

4.第四阶段(2000年以来)，向全球市场的拓展，主要为国际关系提供智力支持

进入21世纪，全球化趋势日益加强，冷战结束后，世界各国相互依存程度日益提高，美国的决策者很难应对世界事务中的各种挑战。一些新兴的研究机构应运而生，日益丰富的国际资金导致了智库学术活动的国际化，美国智库的发展进入全球拓展时期。其中最典型的是美国进步中心和新美国安全中心。2003年成立的美国进步中心，是克林顿的“私人智囊团”，中心主任曾任白宫办公厅主任，小布什执政时期，该中心政策影响力减弱。2008年，该中心加入奥巴马竞选团队，从竞选策略到当选后的政策调整，均为奥巴马提供了见解独到、贴近实际的研究报告，深得奥巴马认可。

(三)美国智库的广泛影响

据美国宾夕法尼亚大学“智库和公民研究项目”发布的《2014年全球智库报告》对全球智库综合影响力的统计。目前，全球前10名顶级智库中，美国智库独揽前6名，美国智库的综合影响力最强。美国智库的综合影响力主要体现在以下四个方面：

1.为政府提供战略思想和政策建议

美国智库的最大影响力在于为政府提供战略思想和政策建议，并影响政府政策的制定和执行。

奥巴马时期，美国新安全中心的创始人柯特·坎贝尔等人在2008年6月发表了题为《平衡权力：美国在亚洲》的报告，要求政府重新思考美国在亚太的地位，所以奥巴马政府在2010年做出亚太政策的调整和“战略再平衡”，这与智库有密切关系。

2.为美国大选提供建议

在美国大选中，智库对国际形势、国际关系、国际及地区等热点问题扫描与梳理，为参选者提供建议，进而影响大选。

曾经于20世纪90年代提出“软实力”一词的哈佛大学著名学者约瑟夫·奈(Joseph Nye)于2006年发表了名为《重新思考软实力》的文章。文中批判了单纯依靠硬实力或软实力的外交路线，认为两者的有效结合，即“巧实力”(smart power)才是大国外交的可行之道。他在2007年发表《一个更加聪明和安全的美国》，建议将“巧实力”作为美国外交的战略方向。“巧实力”的提法被奥巴马采纳，他在竞选中表示他的政府将更加重视多边合作，更加重视运用软权力、巧实力。

3.“旋转门”机制为政府和学界输送人才

美国智库最独特的功能就是为政府输送高级人才，成为知识与权利之间的桥梁，充当学界与政界人才的“旋转门”。一方面，美国智库为学者与政策决策者紧密接触搭建平台。美国的行政当局是典型的“一朝天子一朝臣”，总统四年一选，每次换届选举后伴随着政府大换班。每隔四年就有很多学者、智库研究员到政府机构任职高级官员，通过智库这个桥梁，由政策研究者变为决策者，成功地将知识转换为权力。美国历届政府都大量依赖智库学者来填补高层职位。2003年，小布什称企业研究所是“我们国家最好的思想家的乐园，他们做的工作如此之棒，本政府从这里借用了20个人”。

另一方面，政府高级官员退出政府后，智库也是他们重要的落脚点，为前任政府官员提供休养生息、再次入朝的机会和平台。每当新一届总统上任之际，会有很多前任政府官员进入智库从事研究工作。布鲁金斯学会现任200多名研究员中，一半具有政府工作背景，担任过驻外大使的就有6位之多。美国智库乐于聘用前政府官员，一则能带来在政府任职的经验和见识；二则有利于智库在政策领域的公信力；三则是为他们提供再次将知识与权力进行转化的平台。

“旋转门”是美国独一无二的，使智库与白宫、国会和政府各个部门之间建立起纵横交错的人际网络，从而渗透着智库对政府的影响力[3]。

4.推动公共外交

智库是国内与国际交流的平台，在双边和多边外交事务中发挥着重要作用。尤其是卡特总统以来，几乎每位总统都依赖于相对固定的智库以制定其外交政策。一项研究证明，智库对美国对外政策影响非常大。对国会众议员影响力28%，对参议员31%，对行政官员31%，对所有决策者影响力均值为30%[4]。智库有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。除了充当“助推器”之外，美国智库还承担第二轨道外交的角色。

(四)美国智库影响力的产生基础

智库在美国产生、兴盛100多年，并且发挥巨大的影响力，其原因有以下四点：

1.美国的文化与教育体制奠定了智库发展的思想基础

在文化上，美国倡导实用主义、个人主义、自由主义等，使得美国知识分子和社会公众希望通过智库的创新思想提高政府的政策制定能力和水平。美国的教育制度更注重鼓励学生的创造性思维，鼓励个人积极表达思想，追求真理，维护个人的言论自由，为智库的产生创造了民主的社会意识和舆论环境。智库从事政策研究秉承的也是在“知识”与“权力”之间寻找到实用主义道路。

2.美国的政治体制为智库提供良好的生存空间

美国的政治体制为智库提供了良好的生存空间。一是美国政治体制的三权分立和权力制衡，形成了权利的分散和决策机制的公开性与开放性，权利的分化导致了美国政治的高度碎片化，为智库创造了更多的渠道和空间。智库较其他机构搜集到更为广泛、权威的信息，提供更独到、翔实、具有创新性的政策建议。同时权力的分散和制衡也使得政府决策依赖智库的智力支持。

二是松散的政党制度为智库提供了更多发挥影响力的机会。美国政党与其他国家政党不同的特点就是组织分散、权力分散。政党制度相对虚弱，美国的民主与共和两大政党虽然是全国性的政党，但都没有中央领导机构，没有统一的权力中心。美国松散的政党制度使得政党没有政策研究“臂膀”，为了填补空白，智库为国会和政府行政部门提供政策主张，决策者积极地向智库寻找政策意见。

3.稳定的资金支持保证智库运营

资金是智库的血液，是智库赖以生存的根基。在每年的运营经费上，前10强的美国智库共拥有5.6亿美元，而非美国的全球十大智库只有1.1亿美元[5]。美国政府专门设立了国家科学基金会，每年有十几亿美元的资金专门用于资助各种智库。美国智库的资金来源主要有：基金会的支持、个人的捐赠、政府的支持、公司的赞助、出版物收入等经营性收入、投资收入等其他收入。比如，布鲁金斯学会每年有4%的经费来自政府，74%的经费来自公司和个人捐赠，22%的经费来自其他收入[6]。可以看出，公司和个人捐赠占美国智库运营资金的比重很大。原因有以下四点：

第一，美国慈善文化的发达有其历史和文化渊源。从历史渊源来看，美国人的慈善文化传统来源于英国的慈善思想，自1620年首批英国清教徒乘坐“五月花”号抵达美洲大陆后，英国人便源源不断地移民到这块新大陆来。这些早期移民在向北美移民过程中曾得到英国慈善团体或个人的资助，他们到达并在北美定居之后，仍继续得到英国慈善组织的捐助。受英国这种慈善观念的熏陶和影响，这些早期移民很自然在思想和实践上继承了英国的慈善思想。从宗教文化传统来说，美国信仰基督教、天主教所宣扬的“乐善好施”的慈善思想，这种宗教思想也成为美国人慈善思想的重要源泉。

第二，美国完善的税收减免制度是美国智库发展的催化剂。美国全民的捐赠热情体现为美国的企业和个人都热衷于捐赠。虽然源于历史文化传统，但是却并非是简单的利他主义，而是利人利己之举。根据美国《所得税法》501C3条款规定：“给非营利组织以免税待遇，有两种：一是组织不需交所得税；二是捐赠者将钱捐赠给非营利机构，捐赠的钱将从个人所得税中减掉。企业也有减税待遇，这是鼓励个人和企业给非营利组织捐赠。”完善的减免税政策直接推动了民众捐款的热情和捐款数量的增加。以美国国际战略研究中心为例，运营资金中，20%来自于基金会，39%来自于企业，个人捐赠占10%[7]。

第三，刺激美国人进行公益事业捐助的还有美国的遗产税。高额的遗产税促使美国富豪们创立基金会。国家对基金会运作给予的大量免税、减税优惠，使得基金会既规避了高额税款，同时赢得了乐善好施、服务公益的好名声，还能保障其子女后代的利益。

第四，国家的财税政策支持与法律支持是智库健康发展的重要保障。美国智库可以获得稳定的资金支持，把资金捐赠给智库事实上是一种思想的投资。美国智库虽然不能为投资者带来直接的和显性的资本回报，但从长远来看，却可为营造更好的政策环境做出贡献，这有利于投资者也有利于社会的发展。对智库的投资，投资者有机会参与到政治决策的核心，寻求对政策制定发挥影响力的最佳机会。

4.智库政策实业家的卓越领导力是智库发展的关键

美国智库繁荣的重要原因是智库政策实业家的卓越领导力。智库的领导者需要具备学界和政界的经验，与商界和媒体有着良好的关系，既是演说家又是实干家，他们愿意投入时间、精力、名誉来推广他们的价值观，或者促成公共政策。

以布鲁金斯学会为例，现任董事会主席是约翰·桑顿(John Thornton)，他是高盛银行前总裁兼首席运营官，现任汇丰银行北美主席，同时还兼任清华大学教授。约翰·桑顿对中国的强烈兴趣和推动中美关系的愿望，以及他在华尔街乃至全球商界的人脉和影响力，促成了2003年布鲁金斯学会中国中心和其北京办公室的成立，约翰·桑顿本人在五年内捐赠1 250万美金用于中国中心的运营。

二、美国智库的运作经验与发展趋势

(一)研究模式

1.科学的研究策略

高质量的研究成果是智库的核心竞争力。美国智库采取科学的研究策略，仿效现代工业的分工确立专业分工和过程分工机制。为了使研究更具科学性，兰德公司创建了“兰德式理性程序”，即4W思维模式，并根据4W思维模式发展出状况评估、问题分析、决策分析和预测分析这四个有机环节，采取诸如启发式规划、动态规划、成本分析法等一系列可操作的研究范式。

2.严格的评估机制

美国智库具有十分严格的项目评估制度，评估制度从一定程度上保证了课题委托者的认可，保证了研究成果的科学性，获得相关领域的专业认可。比如，兰德公司以 “内部评审制”而著名，兰德公司聘任600多名社会知名学者、专家作为特聘顾问，参与其高层管理和重大项目的论证，以确保科研质量。

3.科学的预测方法

智库有许多独创性的预测方法。如汇聚专家智慧的特尔斐预测法，是一种直观的预测法。还有个人判断预测法和集体头脑风暴法。

(二)传播模式

1.完善的转化机制

第一，智库对权力内层的决策影响是最直接的方法。智库专家在政府中拥有相当广泛的人脉关系，他们中有些人和政府高层有过多年的合作关系，也有的本身就经常进出“旋转门”。他们将智库的研究成果以各种方式提供给政策决策者，尽力使决策者理解并采纳自己的政策主张：如通过在国会作证，举办午餐会、小型政策研讨会，邀请不同领域的官员参加，与他们加深交流，借以发挥潜在影响。

第二，智库对权力第二层的影响是智库专家学者通过发表论文、公开演讲等方式来扩大影响力。一些专家还充当本智库与其他机构之间的“联系大使”，举办研讨会、报告会、讲座和答谢午宴等活动，与政界、学界、新闻界等互通信息、思想，让智库及时了解政府的政策走向，而政府也可以及时汲取智库的研究成果。

第三，智库对权力的外层的影响是通过对普通大众及公众舆论、选民力量等实现的，普通大众对政策的理解与支持是一项政策成功的重要影响因素。

2.综合的公关机制

第一，增加社会参与度和媒体曝光率。通过各种渠道把研究成果带入公共空间，广泛收集社会的反馈意见指导今后的研究，同时通过引导舆论和社会思潮来最终影响政府决策，成为沟通政界、学界、新闻界、实业界以及民众的枢纽。此外，智库还广泛参与政策的制定过程。

第二，主动搭建沟通平台，吸引社会各界参与他们的公关机制。举办各种媒体吹风会，提供各种长期或短期的访问学者资助，布鲁金斯每年在各地举办100多场研讨会，每月召开形势研讨会，定期邀请政府官员与会研讨国内外的形势及政策发展。

(三)管理模式

1.独立的运作机制

美国智库拥有一套独立的运作机制，强调非政府性、非营利性和非党派性。智库依托于政府、大型企业、社会组织等但又不依赖于他们。一方面，智库同他们保持密切联系，得到他们的支持与资助；另一方面，智库有意识地在研究咨询的过程中始终保持相对独立和超越的姿态。

2.独立的组织制度

美国智库具有独立的组织制度，包括独立的财务制度、独立的研究团队、独立的研究过程、独立的发布机制等。智库团队的研究者身份是独立的全职研究者，不隶属于大学和政府，这保证了智库研究就是他们的最高职责，而智库研究的成败就决定了其职业生涯和专业声誉。

(四)美国智库的发展趋势

1.综合化专业化

大型智库越来越具有综合集成能力，研究领域宽视野、全方位、跨学科、体系化，研究实力、规模和影响力越来越大。如兰德公司坚持综合性的发展路线，研究领域已经扩展到教育、健康、法律、科技、企业分析等多个领域，兰德公司每年有700～800个项目在同时进行[8]。

2.全球化国际化

美国智库具有较强的竞争力和拓展能力，呈现全球化国际化的发展态势。一是研究人员的国际化。二是经营理念的国际化。三是研究视角的国际化。四是智库业务的国际化。五是组织机构的国际化，组建全球或地区性智库网络。智库跨国交流逐渐增多，大多智库都在积极地向其他国家和地区输送学术人员和政策思想。传统基金会、外交政策研究所积极地向非洲、亚洲、东欧和俄罗斯推广自己的政策分析方法。

3.信息化网络化

一是智库通过网络公布、宣传最新学术思想、研究成果和政策主张。二是在 Facebook、Twitter等社交媒体诞生后，智库扩大在网络使用群体中的知名度，强化对教育公众、影响决策的功能。三是通过专门的情报信息网络为智库研究提供信息服务，重视建立各种数据库和联机检索系统为智库搜集、处理和提供信息。四是智库通过驻外使馆、联合国等国际机构获取项目信息，获得研究所需要的最新研究资料。

三、结语

美国智库虽形成了一套相对完善的运行机制，但由于美国文化的个人主义和利己主义使美国智库存在天然的基因缺陷，导致智库在研究国内、国际问题时，无法提出能够彻底解决问题的策略，因为其出发点是维护个人利益和集团利益以及极端自私的“美国利益至上主义”，如国际恐怖主义问题就长期得不到缓解或解决[9]。美国智库面临的挑战是过度商业化导致其独立性削弱，并影响到研究的独立性和研究质量。目前，美国智库的数量远远超过其目标受众，形成了供大于求的局面。智库在市场竞争的角度不断地投入更多时间和金钱来推销和宣传其思想产品，从而令智库走入了过度商业化的误区，从而影响到其研究的独立性和研究质量[10]。

通过研究美国智库的基本情况、发展历程、影响力及产生的基础、发展模式、发展趋势以及存在的问题，可以总结出美国智库的运作经验。在新的发展形势下，中国智库可以在借鉴美国智库发展有益成果的基础上，接受新的任务和挑战，走出一条体现中国特色、中国风格、中国气派的智库发展之路，努力建设中国特色新型智库，促进哲学社会科学繁荣发展。

[参考文献]

[1]陈广猛.美国思想库的发展和演变[J].贵州师范大学学报(社会科学版)，2006，(1).

[2]王莉丽.智力资本——中国智库核心竞争力[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[3]王莉丽.美国智库的“旋转门”机制[J].国际问题研究，2010,(2).

[4]吴建树.中国对美公共外交新思维[EB/OL].共识网，2012-12-26.

[5]韩显阳.美国智库面面观[N].光明日报，2015-03-01.

[6]刘恩东.美国智库建设的启示[N].学习时报，2014-05-19.

[7]郭琳.美国智库及其影响力研究[D].山西大学，2011.

[8]刘恩东.美国智库发展新趋势[N].学习时报，2014-05-05.

[9]陈如为.美国智库的影响力与基因缺陷[EB/OL].半月谈网，2015-04-26.

[10]王莉丽.美国智库影响力形成机制及面临挑战[N].学习时报，2013-01-28.

〔责任编辑：屈海燕〕

专家学者笔谈

·智库建设专题·

[中图分类号]C26

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)04-0152-06

[作者简介]王晓(1966-)，女，江西南康人，党组书记，主席，博士，从事美国文化研究。

[收稿日期]2015-11-26