关于推进新型城镇化的思考——以黑龙江省绥化市为例

李若冰，张　莹

(黑龙江省城镇建设研究所，哈尔滨 150001)



关于推进新型城镇化的思考——以黑龙江省绥化市为例

李若冰，张莹

(黑龙江省城镇建设研究所，哈尔滨 150001)

[摘要]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和党的十八届五中全会指出推进以人为核心的城镇化，提高户籍人口的城镇化率。随着黑龙江省经济社会的稳步发展，城镇化进程进一步加快，但各地市的城镇化情况并不均衡。本文在总结黑龙江省城镇化发展的基础上，从分析绥化市的经济社会发展、城镇基础设施建设、社会保障公共服务等方面入手，指出当前城镇化建设中存在的问题，提出绥化市推进新型城镇化要注重主导产业、发展方式、智力服务、基础设施建设、公共服务、政策制度和宣传教育等方面的创新，走创新型、智力型的发展道路。

[关键词]黑龙江省；绥化市；城镇化；对策；创新

城镇化是现代化的核心内容，是工业化的主要承载，是农业现代化的有力支撑。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和党的十八届五中全会都提出了推进以人为核心的城镇化、提高户籍人口的城镇化率的发展目标。选择好新型城镇化的发展路径和模式，对解决“三农”问题、推动区域经济发展、扩大内需、促进产业升级和全面建成小康社会具有重要意义。

一、黑龙江省城镇化发展情况

回顾黑龙江省城镇化的进程，主要经历较快发展时期(1949-1957年)、大起大落时期(1958-1962年)、停顿时期(1963-1986年)和稳步发展时期(1992年至今)4个时期。

在较快发展时期黑龙江省完成了全国十分之一的工业基本建设工程，建成了全国重点项目22项，人口非农化水平由24.9%提高到38.8%，城市数量也由5个增加到8个；在大起大落时期，受“大跃进”的影响，1960年人口非农化水平高达48.1%，国家调整政策后又降至1962年的38.5%；由于“文革”中知识青年“上山下乡”、城市人口下放农村等因素，全省城镇化发展出现停止态势，1986年人口非农化水平较1973年下降2个百分点，城市也仅增加2个，此时我省城镇化发展处于停顿时期。在稳步发展时期，随改革开放不断深入，农村城市化取代资源型城市的发展成为城镇化进程的主要推动力量，1997年黑龙江省人口非农化水平达到45.02%，城市数量也提高到31个，人口城市化水平居全国第5位。

黑龙江省城镇化进程中还存在一些急需解决的问题，主要体现在人口城市化的高水平与基础设施城市化的低水平之间存在矛盾。城镇化主体动力不足，城市数量多、规模小、实力弱，各地市城镇化发展不均衡，哈尔滨等规模较大城市拉动作用较强，多数城市发展滞后，与中心城市差距较大，综合实力整体偏弱。城镇化进程与农村经济发展不协调，农村市场发展缓慢，落后于较发达城市的发展水平，导致城镇化发展中心倾向化现象严重。由于长期受“重生产、轻生活”思想影响，城市基础设施建设欠账多，城镇建设质量不高，聚集人口和产业的能力不强；城镇给排水、供热、供电、供气以及教育、医疗、文化等公共服务水平不高；多数小城镇还没有污水、垃圾处理设施，一些城中村、城乡接合部管理不到位；城镇居民不能享受到城市居民的生活品质，城市设施指标远低于全国平均水平，等等。

2013年3月发布的《黑龙江省新型城镇化规划(2014-2020年)》指出，要准确把握基础条件，制定切实可行规划，统筹政策安排，合理规划城镇体系，加强社会保障制度衔接，建立健全就业保障机制，支持引导农业转移人口有序市民化，解决新型城镇化过程中的重大问题，引领全省新型城镇化健康发展[1]。这一规划确定了黑龙江省城镇化的发展方向：一是逐步调整以资源初加工为主导的经济结构。立足于资源优势，加工产业关联度，培育既符合本省实际，又与全国生产力布局有良好协调并具有市场潜力的产业群体。在巩固石油、石化、煤炭、森工等优势产业的基础上，积极发展第三产业、农业及食品、饲料工业、医药工业、电子工业、化学工业、汽车工业、高新技术产业等产业门类。二是充分利用沿边优势，发展外向型经济。进一步加大“南联北开”的力度，充分利用中俄经济的互补性，利用国内外两种资源、两个市场，建立强大的面向国际的企业集团，积极发展对外贸易、外向型农业等外向型经济类型。三是建立起符合市场经济体制的多元化、社会化投融资体制，培育资本市场，拓宽投融资渠道，建立良性的投入发展机制，缓解社会经济系统发展的“瓶颈”。逐步理顺由于历史原因形成的“条块关系”，建立政府“大服务”的观念，促进使城乡发展统一部署、良好协调。四是加强与城市化和人居环境发展相关的地方性法规的建设，促进全省城市化进程与人居环境的协调发展和宏观控制，特别是重点加强对全省发展具有重要战略意义的自然资源保护、边境开放、寒地开发等方面的立法。

二、绥化市城镇化发展状况分析

绥化市地处黑龙江省中南部，辖区面积3.4万平方公里，是全国重要的商品粮基地和绿色食品生产基地。绥化市辖北林区，肇东、海伦、安达3个县级市和庆安、望奎、绥棱、兰西、青冈、明水6个县，共有160个农村乡镇和1 331个行政村，耕地面积14.9万公顷。根据黑龙江省统计局2014年统计数据显示，绥化市户籍人口为553.2万人，其中非农业人口147.1万人，户籍人口城镇化率为26.58%，相比全省36%的户籍人口城镇率低近10个百分点。绥化市各县(市)区城镇化率数据相差较大，最高的绥棱市与最低的望奎县相差22个百分点；从地域空间看，西南部的肇东、安达等地的城镇化率高于西北部的望奎、青冈等县，可见发展不均衡。绥化市与《黑龙江省新型城镇化规划(2014-2020年)》确定的到2020年我省户籍人口城镇化率达到55%的目标相差较大,这也意味着其城镇化建设任务十分艰巨。

近年来，虽然绥化市社会经济快速发展，产业项目和工业经济增长显著，城乡基础建设投入较大，城镇化推进力度不断加大，但从新型城镇化内涵及特征上来看，绥化市所属10个县(市)区的城镇化水平和质量依然较低。其原因主要有以下几个方面：

1．工业化进程缓慢

“十二五”期间，绥化市坚持推进农区工业化，食品、能源、化工、纺织等主导产业发展迅速，建设了11个产业园区，高新技术产业增长较快，但第二产业在国民经济中的占比仍然很低，第三产业不发达。从总体来看，绥化市属于农业主导型经济结构，经济发展处于工业化初期向中期过渡阶段。

2．人均收入水平低

根据省统计局2014年的数据分析，绥化市虽然近年来城镇和农村居民人均可支配收入增长较快，但与全国平均相比，居民的总体收入水平偏低，而且城镇和农村居民之间的人均可支配收入差距较大，影响了农民进城买房转变为市民。2014年全国人均GDP为7 485美元，按照世界银行的划分，我国已经进入中等收入国家行列，城镇化也进入快速发展的阶段。而绥化市人均GDP仅为3 892美元，与全国人均GDP的差距达3 000美元以上。

3．城镇市政设施薄弱

绥化市所属9个县市城镇规划与建成区规模相对较小，基础设施不完善，吸纳人口能力较弱。来自黑龙江省住房和城乡建设厅《2013年城市、县城建设统计年报》数据表明，城镇化率比较高的肇东市和安达市2013年建成区面积分别为34.2平方公里和25.1平方公里,而城镇化率较低的青冈县和望奎县镇建成区面积只有15平方公里和12.07平方公里。城镇的自来水、污水、垃圾、绿化等基础设施存在着较大缺口，市政设施建设有待进一步加强。此外，绥化市占据地缘优势，域内公路、铁路交通比较发达，但连接城乡的路网质量还要进一步提高。

4．公共服务水平低

2014年，绥化市公共服务制度框架进一步完善，在城镇居民就业、企业养老保险、城乡居民养老保险、教育、文化生活等方面存在的问题得到了有效缓解。但随着工业化、城镇化快速推进，公共服务能力和水平仍然存在不均衡等突出问题，难以满足适应经济社会快速发展的需求。城乡基本公共服务不均等化，居民受教育程度普遍偏低，影响了新技术、新知识的应用。医疗资源能基本满足医疗、保健、康复等需要，但依然存在资源布局不合理，资源利用不平衡、多元化办医不完善等问题。城乡养老机制不完备，基础养老保障水平偏低。

三、绥化市推进新型城镇化的对策

绥化市正处于工业化从初期过渡到中期、城镇化快速发展的重要阶段，另外信息化和农业现代化的任务也比较繁重。借鉴国内外的成功经验，选择一条适合地方特点、能够实现跨越式发展的城镇化道路十分重要。

新型城镇化以集约高效、和谐和可持续发展为目标，既注重城镇化的“量”，更注重提高城镇化的“质”。绥化市具备优良的自然环境和区位优势，应选择低投入、低污染、高效集约、绿色生态的发展模式，将“人的城镇化”作为出发点和落脚点，加大改革创新，引导农民入城，改造农民的生产生活方式和价值观念，完善公共服务、公共设施、宣传教育等城镇功能，优化城镇居民的生活环境，提高生活质量。

1．加快主导产业技术创新

推动农区城镇化快速发展，形成特色城镇化体系，要以创新型、智力型为发展要素，以城和重点镇为关节点，提升产业层次，积极发展绿色食品、生物医药、硅基新材料、林木加工、商贸、物流等产业，对于重点产业项目要投入大量资金扶持。工业化是城镇化的主要推动力。城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时城镇化也能为产业发展提供更好的平台[2]。在发展绿色食品、医药、化工、纺织等主导产业上，加强信息化改造，推动产业技术升级。在发展高新技术产业上，加大扶持力度，尽快形成产业规模优势。县区城镇谋划工业企业、招商引资应立足科技发展，引入高端有科技含量的企业，禁止消耗资源、污染环境的企业进入园区。

2．加快发展方式创新

以大数据行动纲要为指导，制定全方位的“互联网+”行动计划，推动移动互联网、大数据等与第一、二、三产业的深度融合，推动发展创新、产业创新，促进跨界融合、惠及城市和村镇公众服务创新，推动全市经济和社会的创新发展[3]。依托“两大平原”综合改革，积极倡导现代农业综合配套改造，以转变农业发展方式为主线，以提高农业综合生产能力和农民收入为目标，着力在创新农业生产经济体制、建立现代农业产业体系、完善农业社会化服务体系、统筹城乡发展等方面开展改革试验。积极融入龙江陆海丝路带建设，规划丝路带上结点城镇建设，完善道路交通基础设施，打造区域合作高端发展平台，主动与沿线城市开展经济合作，形成经济、文化等多方面的利益共同体。

3．加强智力服务创新

努力构建服务地方经济发展的智库，借助外脑，联合国内外高等学府和高端智库，接受新理念、新思想、新知识、新技术，谋划城乡经济社会发展新思路。创业创新是稳增长、保就业的重要基础，要积极推动城镇居民的创业创新，鼓励当地青年创业，特别是鼓励新一代的农民工进城创业就业，激发城镇经济活力，既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。十八届五中全会指出，要实现农民的终身职业教育培训，为农民就业创业创办各种技术培训，提高职业技术技能，创造更宽松的就业创业环境，这是增加农民收入最直接的途径。要通过组织职业技能培训和创业教育培训提高劳动者创业能力，针对城乡劳动者就业需要，由公共服务机构免费提供就业政策法规咨询培训、市场职业培训信息发布、职业介绍及指导等培训服务。

4．加强基础设施建设创新

做好城镇发展体系规划，优化城镇空间布局，发挥重点城镇辐射带动作用。加强城镇体系与道路体系发展相协调，优化路网结构，建设畅通交通路网。积极搭建城镇基础设施建设融资平台，创新城镇化建设金融模式，在采用传统的BT、BOT方式时，更多采用PPP等方式，形成基础设施建设“双赢”“多赢”的合作局面，促进更多的民营资本投入到建设中，提高效率，为社会和公众提供服务[4]。加快城乡客运一体化进程，推动交通公共设施向农村延伸、公共交通服务向农村覆盖，逐步实现城乡交通公共服务均等化、便利化。按照实效、广覆盖、多模式的要求，整合资源，共建平台，健全城镇、村庄信息服务体系，普及电话、互联网等基础设施，推进信息化示范和商务信息服务等工程建设。优化宜居的自然环境，体现农区寒地黑土特色，减少城镇建设对自然环境要素影响，建立人与自然和谐发展的生态空间，提高土地集约利用水平，保护生态基础。以绥化市城镇化建设规划的26个重点城镇为着力点，完善基础设施建设，增强公共服务功能，加强重点城镇的辐射带动功能，提升吸纳农业转移人口就近就地城镇化的支撑能力。

5．加强公共服务创新

推行城乡社会同等保障待遇，强调社会保障体系的全民性、公平性特征，弥补现有制度的缺失，为农民工建立社会福利与社会救助制度。完善各项社会保险制度，扩大社会保障的覆盖面。落实城乡流动居民养老保险的无障碍政策，适时整合分散于人社、卫生、民政三个部门管理的城镇基本医疗保险、农村合作医疗救助等职能，实现城乡医疗保障统一管理，搭建“一套制度、多个平台”的保障体系。建立城乡互动机制，引进域外城市优质的教育、卫生资源，与本地的学校、医院联合，促进教育资源的活化和流动，推动优秀资源的共享。

6．加强政策制度创新

落实中小城镇户籍政策，引导农民到小城镇落户，把有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化，与城镇居民享有同等权利和义务，大力提高户籍人口城镇化水平。把户籍与农民的土地承包经营权和宅基地使用“脱钩”[5]。土地承包权是农民最根本的财产，必须保障农民长期和稳定的土地经营权，保持农村土地制度的基本稳定，明确土地关系，这是推动农村经济稳定发展的基础，也是农村安居乐业的基础。维护进城落户农民宅基地使用权，引导农民依法自愿有偿转让权益，深化住房制度改革。

7．加强宣传教育创新

宣传教育农民，培养市民意识。农民进城要把自己当城市的一员，而不是过客。教育农民保护城市、爱护城市，遵守城市公共道德和市民行为准则，保护公共环境卫生，营造“优美环境、优良秩序、绿色生态”的氛围，增强社会人文气息，打造干净、文明、有秩序，适宜创业发展，生活和谐安逸的现代化城镇。

[参考文献]

[1]黑龙江省新型城镇化规划(2014-2020年)[EB/OL].黑龙江省人民政府网站.2015-03-31.

[2]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革,2012，(11).

[3]尚娟，徐冠华.中国特色城镇化道路[M] .北京：科学出版社,2013:58-68.

[4]李伟.中国新型城镇化道路、模式和政策[M] .北京：中国发展出版社,2014:116-126.

[5]朱宇.中国的就地城镇化理论与实证[M] .北京：科学出版社,2012:36-42.

〔责任编辑：曲万涛〕

·黑龙江农区发展研究·

[中图分类号]F292

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)04-0040-04

[作者简介]李若冰(1967-)，男，黑龙江肇源人，工程师，博士，从事城市管理研究。

[收稿日期]2015-11-16