论法官员额制的构建逻辑——以基层法院“案多人少”矛盾之化解为切入点

公丕潜

(吉林大学 理论法学研究中心 ，长春 130012)



论法官员额制的构建逻辑——以基层法院“案多人少”矛盾之化解为切入点

公丕潜

(吉林大学 理论法学研究中心 ，长春 130012)

[摘要]随着法治中国进程的加快，以职业化、正规化、专业化为特征的法官精英化成为深化司法体制改革的重要突破口被写进司法改革路线图、纳入司法改革时间表。法官职业化作为克服饱受困扰的“法官职业大众化”难题一剂良药在全面深化司法改革过程中的主体性作用日渐凸显；而基层法院“案多人少”矛盾的普遍存在为实行法官职业化、建立法官员额制昭示出现实紧迫性；以法官员额制的理念传播、文本表达与制度实践的发展脉络为基本线索，对建立法官员额制度的现实基础与路径选择进行理论辩护。

[关键词]司法改革；法官员额；法官职业化；案多人少

一、问题的提出：法官的时间都去哪了？

随着我国社会转型进程加快、力度增强与广度拓展，大量社会纠纷、矛盾以诉讼的方式进入法院。以诉讼爆炸为特征的诉讼社会似乎已然来临[1]，法院面对呈井喷之势的诉讼案件，现有的司法资源已经无法保证其胜任定分止争、彰显规则、维护秩序、输送正义的制度性角色。面对“案多人少”的审判压力，无论是法院系统内部，还是社会公众不约而同地发出：“法官的时间都去哪了？”[2]、何以化解“案多人少”矛盾的疑问。当代中国若要务实地应对“案多人少”问题，似乎不能单纯地依靠扩充法官编制与增加法官人数，而是需要挖掘现有制度资源的潜力，对现有制度资源进行优化重组，以及善于利用像“调解”这样深具东方特色的本土性内在制度来弥补可供利用的现有制度之供给不足[3]。但到底多少法官才能胜任化解矛盾、定纷止争、维护秩序的制度性角色？这就引出了司法改革过程中一个关乎改革成败的前提性、主体性制度即法官员额制度。

法官员额制的理论优势与实践特征为司法改革进程中法官的精英化改革指明了发展方向，对于提升法官职业素养、塑造法官正义形象、增强法官职业尊荣感、提高法官职业化水平均发挥着重要作用[4]。法官员额制度的科学建构也从一个重要方面对“中国法官向何处去”这一经典问题做出正面回应，法官员额制度的建构将极大地改变司法权的行政化、官僚化运作模式，促使“让审理者裁判、由裁判者负责”法官责任制的建立，同时也驱使司法改革的主体——法官真正朝着职业化、正规化、专业化、精英化方向砥砺前行。鉴于基层法院普遍存在“案多人少”的巨大审判压力，优化重组现有司法资源、建立符合我国国情的法官员额制度成为提升法官职业化水准、化解“案多人少”矛盾、填平基层法治洼地的制度选择。

二、法官员额制度的理论逻辑阐释

法官员额制度并非我国本土制度创新之产物，而是借鉴欧美法官定额制度之精髓模仿而成的舶来之品。何为法官员额制度，概而言之，就是一个法院法官的人数定额和结构比例。通过法律确定法官员额制度是西方大多数法治发达国家的通例。目前，法官员额制度在我国基本上还停留在理论话语、政策表达、法律文本层面，新一轮司法改革的强力推进，法官职业化、正规化、专业化的趋势不可阻挡，作为法官职业化制度基石的法官员额制度确立势在必行。

(一)法官员额制度：从理念传播到文本表达

法官员额制度作为一种西方法治发达国家的重要司法理念在我国传播已久，为了形象地梳理出法官员额制在我国经历的从理念层面传播到法律政策表达这一历史进程的演变轨迹，笔者特制作下面这个图表以时间为线索考察法官员额制在我国的历时性嬗变。

序号文件名称关于法官员额制规定发布机关发布时间意义1《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》第34条才首次提及法官员额制度,即“对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制。”最高人民法院1999年标志着法官员额制度开始从理论话语转化为政策文本。2《中华人民共和国法官法》第50条规定:“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”第九届全国人民代表大会常务委员会2001年这是我国首次以法律的形式确立法官员额制度,为我国法官职业化建设提供了合法性依据。3《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第25条宣称我国实行法官定额制度,“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。”最高人民法院2002年为确定法官员额提供了基本评判标准;4《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》第36条更是明确提出:“根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素,研究制定各级人民法院的法官员额比例方案,并逐步落实。”最高人民法院2005年《二五改革纲要》明确了建立法官员额比例方案的影响因素5《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》第19条指出:“完善人民法院编制与职务序列制度。配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准,研究建立适应性更强的编制制度,逐步实施法官员额制度;研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见,适当提高基层人民法庭法官职级。”最高人民法院2009年《三五改革纲要》从政法编制角度明确了建立法官员额制的改革方向。6《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“推动省以下法院检察院人财物统一管理,探索建立以行政区划适当分离的司法管辖制度。”中国共产党第十八届中央委员会2013年这无疑为打破行政区划限制建立法官员额制度提供了制度变革契机。7《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》《纲要》明确指出要“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额,提高法官任职年龄和入职门槛,对各级法院法官统一实行员额管理,原则上只能在法官员额空缺的情况下,方可启动补充选任法官的程序。”最高人民法院2014年《四五改革纲要》对加快建立法官员额制度做出更加权威的改革部署。

表1.法官员额制在中国的文本演进历程

自1999年《一五改革纲要》首次提出建立法官员额制以降，法官员额制作为一项扬弃“司法大众化”理念助推司法精英化改革的理论构想逐步走向制度实践。法官员额制是一种以型构精英化司法人员模式为价值基准的制度性尝试，在司法改革的诸种改革举措中的优势日益显现，质言之，法官员额制度作为深化司法体制改革的一项前提性、关键性、基础性制度呼之欲出、蓄势待发。

(二)法官员额制度：从文本表达到制度实践

司法改革作为一项涉及司法体制、司法工作机制、司法人员管理等诸多方面的综合性工程，不仅需要宏观层面的顶层设计为改革制定时间表、谋划路线图，更需要微观层面的地方性具体制度创新为改革甘当试验田。法官员额制度自《一五改革纲要》提出以来，各地法院围绕法官员额制度的核心内容——法官人数定额与人员结构比例开展了如火如荼的改革竞赛。2014年6月，中央深改组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》围绕对法官、检察官进行分类管理基础上建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到基层办案一线；完善法官、检察官选任条件和程序；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等七大政策导向，选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等6个省市先行试点，以先行先试的实践探索为全面推进司法改革提供实验数据、积累改革经验。同时，《上海市司法改革试点工作方案》也率先出炉，33%的法官员额比例一经提出立即引来无数围观，纵然褒贬不一，但上海作为最先划定法官员额的试点法院占尽先机。上海《改革框架意见》和《上海改革方案》的相继出台体现出司法改革“坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作”要求。*关于本轮司法改革试点及改革框架模式的具体内容，参见《坚持顶层设计与实践探索相结合、积极稳妥推进司法体制改革试点工作》，载《人民法院报》2014年6月16日第1版。《上海改革方案》则针对完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项基础性、制度性措施先行先试。*关于《上海改革方案》具体内容，参见《上海启动司法改革试点》，载《人民法院报》2014年7月13日第1、2版。同样身处改革开放前沿的深圳市法院系统一直占据着司法改革领头羊地位。早在2003年深圳就曾进行过法官职业化改革方面的探索。2010年，深圳更是在全国率先推行公务员分类管理改革。2013年，深圳再次将推进法院工作人员分类管理和法官职业化改革工作纳入全市重点改革项目。同时，高调推出《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，该方案将法院工作人员将划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，法官将直接作为第四类别公务员单独按照法官职务序列进行管理。深圳、上海等法院在法官员额制度等方面开展的改革探索为全国其他法院实施法官员额制度提供了实验样本、发挥了示范效应。我国是一个国土辽阔、人口众多、地区间经济社会发展不平衡的法治发展中国家，多样性的司法环境为开展司法改革、建设法治中国提供了得天独厚的实验基地，中国司法乃至法治的实验主义路径在深化司法体制改革的历史进程中日渐清晰。

三、法官员额制度的现实基础解析

法官员额制度是优化审判资源配置、推进法官职业化建设、建立科学合理的符合审判工作规律的审判权运行体系与运作机制的基础性、制度性举措。法官职业化，即“法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。”[5]长期以来，在我国各级、各类法院中法官只有享有行政编制，而没有单独的法官编制，这种法官编制的行政化现象恰恰是审判工作行政化、法院管理官僚化的制度根源。法官员额制度的建立则是法官试图脱离行政编制、确立自身地位职权的一种全新实践。但是对于法官员额如何确定，无论学界大儒还是实务专家均无法提出一个令人普遍接受的统一标准。以笔者粗陋的学识更是无法为这一法治难题开出药方，因为法官员额制度的建立，几乎涉及司法体制改革的各个领域、环节。根据自《一五改革纲要》以来各个规范性文件及法律规定的关于建立法官员额制的基本原则，尤其是参照《人民法院四五改革纲要》关于“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额。”的基准原则，笔者以为建立法官员额制度需要考虑但并不限于以下几个现实制约因素：

(一)审判工作量

尽管有论者指出以司法辖区的人口数为基准确定法官员额数较为合适，但是笔者以为审判工作量或审理案件数量才是确定法官员额制度的最基本、最可行的评判标准。因为法院通常将执法办案视为第一要务，而不是以司法辖区人口多寡来衡量法院的工作实绩。而且审判工作量可以具体量化为办理案件数量，在形式上具有可操作性，同时，以审判工作量为基准确定法院员额也可以从直观上反映出法院克服“案多人少”矛盾的急迫性。但是仅仅以案件数量并不能确定法院员额数，因为案件数量的多少可能还与经济发展水平、诉讼文化、社会心理等因素有关。

(二)司法辖区面积与人口

一般而言，司法辖区的人口与面积是确定法官员额数的重要指标。根据最高法院2002年公布的统计数据，我国有法官21万之多*据2013年最高人民法院在全国法院队伍建设工作会议上公布的数据， 2002年我国共有法官21万，而2013年我国法院现有法官19.6万，十多年来我国法官人数不升反降，这更加剧了案多人少的审判压力。。以当时各国法官数与人口数之比的横向比较结果可以更直观地显示出我国法官与人口之比在世界各国中的站位，如果按我国按13亿人口计算，那么我国每一名法官对应6190人。与同时期的大陆法系国家相比，德国法官与人口的比例为1：4 500；奥地利为1：4 700；瑞士为1：5 600；意大利为1：7 850；法国为1：12 350；日本为1：57 900。如果仅以前四个国家的法官与人口比例计算，我国的法官数量似乎并不算多。但与法国、日本比较，我国法官数量就需要精简[6]。司法辖区面积及人口数虽然可以直接反映出法官占单位人口数的比例，但是由于各国在法院设置模式、诉讼程序选择、诉讼文化、民族心理等方面存在较大差异，仅以司法辖区面积与人口确定法院员额并不充分。

(三)经济发展水平

经济发展水平也是衡量法官员额数的重要指标。通常而言，民商事纠纷的数量与经济发展水平有着密切联系。经济发达地区法院受案数量普遍要高于经济欠发达地区法院受案数量。而且不同经济发展水平地区法院案件数量、案件难易程度、涉案标的数额等方面也存在巨大差异。如果单纯以经济发展水平来决定法官员额数，往往会得出经济欠发达地区没有必要设置法院保有法官的结论。在法院承担着治理社会重任的我国基层社会，得出这一结论恐怕是危言耸听。纵使经济发展水平差异显著，但在确定法官员额数时都应当考虑经济发展水平这一因素。

(四)法院设置与诉讼程序选择

法院的设置与诉讼程序的选择均是影响法官员额数的重要因素。与我国按照行政区划设置法院的做法不同，许多国家采取打破行政区划限制，采取跨行政区划的司法管辖区的方式设置法院，如德国全国有16个州，而高级法院有25个，有的州设有3个高级法院[7]。美国全国有50个州，联邦上诉法院只有13个，联邦地区法院有94个，均没有按行政区设置。无论法院设置多于行政建制(如德国)，还是少于行政建制(如美国)，均是从辖区面积、人口及案件数量出发[8]。这种司法区划与行政区划相分离做法的优势，一方可以优化法院数量，另一方面也从制度上摆脱了行政权或地方势力对司法权的干涉。我国正在试图建立的巡回法庭及跨域行政区划的行政法院、知识产权法院等制度性改革措施就是借鉴了西方法治发达国家在处理司法辖区与行政辖区之间关系的有益经验。诉讼程序的选择与适用直接影响着一个案件从进入诉讼程序到程序终结承办法官所付出的案件处理成本。因此，科学合理的诉讼程序设计，一方面可以减轻法官的工作负担、提高司法效率，另一方面可以促使当事人接近司法程序、实现司法公正。深陷诉讼社会泥淖的美国之所以凭借区区几万法官就能应对呈诉讼井喷之势的各类案件，正当法律程序原则得到普遍遵行、庭前和解程序、辩诉交易制度、ADR替代性纠纷解决机制的发达功不可没。

四、建构法官员额制度的路径选择

法官员额制度作为提高司法能力、创新审判管理、提升审判质效的重要举措，在深化司法体制改革的时代背景下，建构起适合我国国情的法官员额制度刻不容缓。同时基层法院广泛存在“案多人少”的现实矛盾也为深化司法体制改革、建立法官员额制度提供契机。政法编制的分配、法官员额的测算与确定、法官与法官助理、书记员的配备比例问题，都需要在广泛调研、理性分析现有审判制度运行机制的基础上，让数据说话，采用科学的方法计算。可以说建立法官员额制度不仅仅是技术问题，更是一种制度选择问题。

(一)顶层设计：法官员额制度合法性问题之克服

司法改革作为社会主义司法制度的自我完善与发展，无法回避改革自身的制度合法性问题。法律合法性的关键在于把握法律理想与法律现实之间的距离，它们两者必须保持若即若离的关系。如果法律理想与法律现实离得太近，那么法律理想就失去了指引、规范法律现实的价值导向功能；如果法律理想与法律现实离得太远，那么法律理想就会因遥不可及、高不可攀而沦为法治乌托邦，法律现实也会因无法触及法治理想而丧失灵魂。同样法官员额制度改革也面临着合法性受到质疑问题。“对法官实行定额管理并不是一个单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度。”[9]但是，在我国实行法官员额制的直接法律依据仅是《法官法》第50条以法律保留的方式对法官员额制进行模糊表述：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”而近十五年来，人民法院陆续发布的四个五年改革纲要及一些指导性意见仅是最高人民法院制定发布的规范性法律文件，其效力位阶低于法官法，最高院关于建立法官员额制的这一系列改革文件的颁布仅仅具有法律实施的功效，难以从法理层面对法官员额制的合法性进行强有力的辩护与论证。但最为紧迫的问题还是出在《法官法》第2条关于法官的定位：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”将“法官”的范围扩大到全体审判人员与《法官法》第50条关于法官员额的规定及四个五年改革纲要中对“法官”的界定存在的冲突消解着建立法官员额制度的制度合法性[10]。但是纵观我国改革现状，可以发现许多领域的改革基本上沿着先突破现有制度束缚、造成既成事实、再修改法律予以确认改革成果的“违法改革”老路，但是司法改革作为社会主义司法制度的自我完善与发展，决不能继续走“违法改革”老路，应当适时修改法官法以确立法官员额制度之合法性，这不仅是深化司法改革应有之义，更是重塑法官员额制度之合法性的顶层设计。

(二)制度架设：建构法官员额制度的配套制度群

法官员额制的建立基本上会涉及司法人员分类管理制度、法官逐级遴选制度、法官等级晋升制度、法官职业保障制度、法官惩戒制度等诸多制度之建构。本文无意于事无巨细地阐释这些制度的建构路径，而是选取与建立法官员额制关系最近的三个制度展开论述。

1.司法人员分类管理制度

实行法官员额制的一个重要前提是实现法院工作人员的“分类管理”，而实行“分类管理”的基础则是法院事务的“分类管理”，就是要因事设职而非因职设事或因人设事[11]。司法是司法人员和司法制度的集合体，即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术，法官仍然是最关键的因素[12]。既然法官是司法权运行过程中最重要、最宝贵的因素，那么对法官这一主体性资源进行合理配置就是实现公平正义的应然之义。欲实现对司法人员的分类管理、合理使用，就需要对现有司法人员进行科学识别理性分流。对法院工作人员进行分类管理标志着我国对司法权力运行规律、审判管理规律认识的深化。以审判为中心，以法官为重心，根据法院各类人员围绕审判工作在不同岗位中履行职责、发挥作用情况，将现有法院工作人员按照法官、司法辅助人员、司法行政人员、司法技术人员等进行分类管理，制定科学规范、合理可行的司法人员管理制度，已经成为司法改革的重点课题。实行司法人员分类管理，实现司法人力资源优化配置，对于提升司法人员素质、提高司法权运作效能、彰显法官的主体性地位、增强法官的职业尊荣感意义重大、影响深远。

2.法官遴选制度

我国将要建立的法官员额制度势必要求提高法官的准入门槛、挖深专业槽，这就意味着法官人数可能比现在有所精简, 某些法官将不能继续担任法官，法官遴选制度就是从现有法官队伍中进行优中选优、淘汰不合格法官实现“能者上、平者让、庸者下”的竞争性法官选拔机制。法官遴选制度作为一项选拔高素质精英型法官的司法人才筛选制度，对于分流、筛选出适合时代发展要求的司法人才贡献颇大，但是学者苏力采取实证研究的方法分别考察法官遴选的统一司法考试、法官助理、从下级人民法院遴选法官以及法官交流轮岗这四项制度措施的现实运行状况，表达了现有法官遴选制度可能被异化为阻碍高素质司法人员选拨的逆向选择机制[13]。冷静的理论反思与理性的制度建构应当相互配合、相映成趣。尽管世界各国的法官遴选制度存在诸多差异, 但几乎都把法律专业知识、法律职业经验和法律职业伦理作为法官遴选的最重要考核指标, 同时建立专门的法官遴选机构也成为实行法官遴选制度国家的共同惯例。我国作为后发外生的法治发展中国家理应借鉴国外遴选法官先进经验, 提高法官任职的法律专业资历门槛, 强化法官任职的职业经验要求, 同时将法官职业培训与法官遴选结合起来, 完善法官职业培训机制, 成立专门的法官遴选机构, 确立科学规范的法官遴选程序[14]。

3.法官助理制度

随着司法改革进程的不断深入，法官助理制度从1999年起开始由“学术话语”逐步向“官方话语”转化[15]。2013年3月中组部和最高人民法院联合发布的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》标志着法官助理制度正式落地实施。法官助理制度是近年来我国法院在建立法官员额制度过程中普遍实施的一项改革措施。实行法官助理制度势必要求将现行的法官工作任务进行理性分割，关涉审判权行使的核心工作内容由法官承担，而事务性、辅助性工作由法官助理承担。在“法官-法官助理-书记员”的审判运行模式下，法官与法官助理职责地位厘定至关重要，法官助理既要做到不缺位、不错位、不越权，真正使法官从繁重的司法辅助事务中解脱出来，能够依法独立公正地行使审判权。

关于法官与法官助理、书记员三者之间采取何种比例更能优化审判资源配置、确保司法权有序运行问题，先前如北京市房山区法院“三二一”模式, 浙江省岱山县人民法院“1: 1: 1”模式,但较为普遍的做法是采取“1:2:1”模式，而《上海司法改革方案》则将三类人员的比例定为33%、52%、15%，这样就确保85%的司法人员充实到执法办案第一线。尽管33%的法官员额比例广受关注，从微观角度讲，设计者试图打造一个精英化法官团队，从而确保审判的公正与效率，重塑司法形象与司法公信力；从宏观角度讲，决策层期望通过对法官队伍的科学改造实现司法资源的重新整合，最终构建以法官为核心的资源配置和人员管理体系，真正实现司法运行和管理机制去行政化。无论是采取“1:3:1” 、“1: 1: 1”模式还是“1:2:1”模式都面临着法官助理的来源问题。目前各地法院还没有探索出行之有效的作法，笔者认为，无论采取何种法官助理的配备比例，均应当考虑并坚持以下原则：一是保障法官的主体地位、独立审判原则；二是坚持优化司法审判资源、提高审判质效原则；三是科学统筹、合理使用现有司法人才原则[16]。

结 语

实行法官员额制是推进法官职业化、实现法官精英化、深化司法改革的重要着力点。司法改革作为一项系统性工程，任何一个子制度的改革与创新都具有牵一发而动全身之功效。因此，建立法官员额制度需要与之配套的相关制度群的建构。建立法官员额制度就是要在凸显出审判人员的中心地位的同时，围绕着审判权的运行设置法官员额。随着我国开展法院员额制度试点法院的逐步增多，法官员额制度开始成为法官职业化建设的一种可行性制度创新实践。伴随着新一轮司法改革浪潮汹涌来袭，法治中国的时代也将登陆中华大地。以地方性法治实践创新为发展路径的法治实验主义将迎来发展的春天。相信随着法官员额制度的普遍确立，我国法官队伍的整体职业素养、专业化水准、审判工作质效都将发生质的飞跃。

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〔责任编辑：张毫〕

依法治国研究

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)04-0058-07

[作者简介]公丕潜(1984-)，黑龙江宁安人，博士研究生，从事法理学、司法哲学研究。

[基金项目]国家哲学社会科学基金一般项目“乡土社会变迁与基层司法创新机制研究”(12BFX015)阶段性成果

[收稿日期]2015-10-15