江西省水生态红线划定指标体系初探

方少文 ，刘聚涛

(1.江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌;2.江西省水利科学研究院，330029，南昌)

一、生态红线的提出

21世纪初，生态红线的概念被初步提出，经过十多年的发展，生态红线的理念逐渐形成和完善，也越来越多地应用在社会实践中。2000年，国务院印发《全国生态环境保护纲要》，提出了划定并坚守生态环境保护底线的要求。2008年，环境保护部、中国科学院联合发布 《全国生态功能区划》，将分区生态保护的思想细化并落实为国土空间上的生态功能区。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，提出国家生态安全战略布局，并规定了中国中长期国土空间开发格局，生态保护红线理念基本形成。2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)中提出了全国和地方划定生态红线的任务。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出划定生态保护红线、强化制度建设、完善环境治理和生态修复机制的要求。2013年5月24日，习近平总书记在主持中央政治局第六次集体学习时强调，要严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，并要求各部门和社会牢固树立生态红线的观念。

二、生态红线内涵及其分类

生态红线是将城市规划红线的含义借用而来，划定的目的在于保护那些对维护自然生态系统服务持续稳定发挥、保障国家和区域生态安全具有关键作用的国土空间。生态红线是继 18亿亩(1亩=1/15 hm2，下同)耕地红线之后，第二次被上升为国家安全战略层面的“红线”，随着经济社会的发展和社会认知水平的提升，生态红线内涵更为丰富，范围也更为广泛。

以部门为单位，环保部、水利部、国家林业局、国家海洋局等国家部门和地方政府开展了大量的生态红线实践。其中，环保部提出了国家生态保护红线;水利部提出了水资源管理三条红线;国家林业局划定了林地和森林、湿地、荒漠植被、物种等生态红线，要求全国林地面积不低于46.8亿亩，森林面积不低于37.4亿亩，森林蓄积量不低于200亿m3，湿地面积不少于8亿亩，还治理宜林宜草沙化地、恢复荒漠植被不少于8亿亩，严禁各级自然保护区开发，使濒危野生动植物得到全面保护;国家海洋局提出了海洋生态红线，地方政府按照各部委的要求分别进行了各类红线的划分与实践。

2014年1月，环保部印发了《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南 (实行)》(环发〔2014〕10号)，成为我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件，并综合了生态保护、水利、林业和海洋等各部门的红线。该生态红线包括生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线共3条红线，其中生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区/脆弱区生态红线;环境质量安全底线包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线;自然资源利用上线则包括能源利用红线、水资源利用红线、土地资源利用红线。2015年5月，环保部印发《生态保护红线划定技术指南》，要求生态保护红线主要在重点生态功能区、生态敏感区/脆弱区和禁止开发区等区域范围内进行划定，并确定了水源涵养功能区、水土保持功能区、防风固沙功能区、生物多样性维护区、海洋重点生态功能区、水土流失敏感区、土地沙化敏感区、石漠化敏感区、海洋生态敏感区/脆弱区、禁止开发区以及其他区域生态保护红线分类划定技术方法。

江西省生态环境质量位居全国前列，是构建全国生态安全格局的重要组成部分，2013年被环境保护部列为全国4个(江西、内蒙古、湖北、广西)生态红线划定试点工作省份之一。为了深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于 “建设生态文明”“划定生态保护红线”的有关精神，在国家生态红线划定的背景下，江西省人民政府办公厅印发《江西省生态保护红线划定工作方案》(赣府厅字〔2015〕46 号)，进一步落实《中共江西省委关于印发〈中共江西省委常委会2015年工作要点〉的通知》(赣发〔2015〕2 号)要求，对保障全省生态安全有重要意义的区域划定生态保护红线，为提升生态文明水平、实现区域可持续发展奠定坚实的基础。根据国家指南，结合江西省自然地理特征和生态保护需求，按照不同区域的主导生态功能，生态保护红线被分为生物多样性保护红线、重要湿地保护红线、自然与人文景观保护红线、饮用水水源地保护红线、水源涵养保护红线和水土保持红线共6条，并确定了世界文化和自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、饮用水水源保护区、洪水调蓄区、重点生态功能区、生态公益林等10个区域。

三、水生态红线内涵

生态红线是指重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线，生态红线所包围的区域为生态保护红线区，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能和支撑经济社会发展具有重要作用。

水是资源环境生态的基本要素，水生态红线也是生态红线必不可少的一部分。2011年，中央1号文件明确提出，实行最严格水资源管理制度，确立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污的水资源管理 “三条红线”。2014年，水利部印发《关于深化水利改革的指导意见》，提出加强河湖空间用途管制，有续推动河湖休养生息。2014年11月25日，水利部在传达李克强考察水利部重要讲话精神时指出加强河湖生态空间用途管制。

在江西省生态红线指标体系中，与水利部门有关的为饮用水水源地保护红线和水土保持红线，缺乏对水利工作的全盘考虑。根据生态红线的内涵，结合河湖生态空间理念，水生态红线重点是指以水资源、水生态环境、经济社会可持续发展为目标，以江河湖库等水要素为依托，对于维持水资源量，保障水生态环境质量，落实水管理，发挥水功能，促进水资源、水生态环境和经济社会可持续发展具有重要作用的水资源目标和水生态空间。

四、水生态红线体系构建

2013年，在水利部开展水生态文明建设的背景下，江西省着力构建市、县、乡(镇)、村四级联动水生态文明建设格局，南昌、新余、萍乡成为国家水生态文明建设试点;江西省水利厅印发 《江西省水生态文明试点建设和自主创建管理暂行办法》《江西省水生态文明县、乡(镇)、村建设评价暂行办法》，并确定3个县、22个乡(镇)、125个村为第一批水生态文明试点;2014年印发 《江西省水利厅推进水生态文明建设工作方案》，2015年印发《加快推进水生态文明建设指导意见》，从文件、政策和管理方面大力推动江西省水生态文明建设工作。2014年，江西省成为全国生态文明先行示范区，对水利、环保、林业、农业等部门提出了生态文明建设具体指标。

水生态红线是水资源开发、利用、节约与保护的重要依据。在全国开展生态文明和水利部开展水生态文明建设背景下，有必要科学划定水生态红线，为生态红线划定提供依据，也为落实最严格水资源管理制度，促进水资源合理开发利用，加强水资源节约与保护，推进水生态文明建设提供支撑。

1.水生态红线体系构建原则

(1)合理性原则

根据水利法律、法规及政府性规章文件，水生态红线划分应有充分的划分依据。根据文件要求，结合地方需求和管理需求，合理确定水生态红线指标。

(2)定量划分与可操作性原则

水生态红线划定以定量为主，目标红线有国家和省政府下达的文件要求，空间红线有具体的划分依据和明确的划分范围;水生态红线指标确定后，目标红线能够监测与考核，空间红线能够定量划分。

表1 江西省水生态红线指标体系及其依据

(3)分级管控原则

水生态红线划定应当与环保、林业和海洋等其他部门生态红线相协调，与主体生态功能区、生态脆弱区/敏感区和禁止开发区相衔接;在生态红线内，实施分级管控，确定核心区和开发利用区，并制定分区保护、开发利用措施。

(4)动态调整原则

水生态红线应当与社会经济发展以及监管能力相适应，与主题功能区划、生态功能区划、城乡发展规划等规划相协调，预留适当的水资源目标和水生态空间，可根据经济社会发展水平、水资源管理强度、水生态环境保护力度适当调整。

2.水生态红线指标体系构建

水资源管理“三条红线”要求，至2020年全国用水总量控制在6700亿m3，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水利用系数提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。

水资源管理“三条红线”仅仅是水生态红线的一部分，目标是为了落实最严格水资源管理制度。随着生态文明和水生态文明概念的提出、扩展和完善，水生态红线的范围不断延伸。根据水生态红线内涵，水生态红线包括了目标红线和空间红线。目标红线指标是以目标数值为导向，引导社会进行控制的目标值。空间红线指标表示具有一定的空间范围并能够通过空间属性进行展示的指标。根据江西省相关法律法规、政策文件，江西省水生态红线包括水资源管理红线、河湖管理红线、水土保持红线、水利工程保护红线、饮用水水源地保护红线和蓄滞洪区保护红线共6条红线、13项红线指标，其中有8个目标红线指标、5个空间红线指标。江西省水生态红线指标体系及其划分依据如表1所示。

江西省水生态红线指标体系重点基于水利部门工作，以水利法律、法规、政策文件为依据，以水资源、生态环境、经济社会可持续发展为核心，以水生态文明建设为主线进行构建。通过水生态红线指标体系划定与落实，为落实最严格水资源管理制度、维护河湖生态、创新河湖管理提供支撑，为水生态文明建设、生态文明先行示范区建设和生态文明建设提供依据。

［1］黄世贤.为什么要牢固树立生态红线的观念［N］.人民日报，2013-7-12(7).

［2］杨邦杰，高吉喜，邹长新.划定生态保护红线的战略意义［J］.中国发展，2014，14(1).

［3］许妍，梁斌，鲍晨光，等.渤海生态红线划定的指标体系及技术方法研究［J］.海洋通报，2013，32(4).