辽宁城镇化发展中进城农民的社会保障研究

刘芳芳 李海军

辽宁城镇化发展中进城农民的社会保障研究

刘芳芳 李海军

城镇化实质是促使进城农民“市民化”，实现其身份、生活方式和思维方式的转变。本文通过对我省城镇化发展现状进行调查，分析城镇化发展中进城农民的社会保障存在问题及原因，提出了完善进城农民的社会保障具体措施。

城镇化；进城农民；社会保障

2012年我国城镇化率52.57%，但专家指出，按户籍计算我国城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民市民化过程中还面临不少瓶颈性问题有关，社会保障是其中一个重要因素。完善进城农民的社会保障，让其享受“城镇化”发展带来的成果，实现其真正“市民化”，应引起社会的高度关注。

一、辽宁城镇化发展的现状

城镇化不仅是城市地域范围的城镇化，更要重视人的城镇化。城镇化最重要的特征之一就是农村居民向城镇迁移和聚集，简单地说就是农民市民化。社会保障制度是公民生存和发展的基本保证。由于历史原因，我国长期处于城乡二元结构，严重阻碍了城乡一体化，导致城市与农村社会保障水平差距较大。城镇化的宗旨就是让农民离开土地，通过社会保障制度公平性、覆盖性和可及性建构，让其分享改革开放的发展成果。

辽宁省作为工业大省，城镇化基础较好。近些年，随着辽宁沿海经济带和辽宁中部城市群发展战略提出，社会经济建设得到持续健康发展。与此同时，大批农村剩余劳动力进城，转向非农产业，逐渐实现人口从农村向城镇迁移，从而推动了辽宁省城镇化率不断提高。截止2013年底，辽宁省城镇化率已达到66.5%，名列全国各省区前列。根据诺瑟姆曲线，辽宁仍处于城镇化发展的中期阶段。随着城镇化战略的推进，进城农民身份已经发生转变，但是由于社会保障制度不健全，进城农民游离城市边缘，并未真正融入城市生活，被社会称为“生活在城里的乡下人”。

二、进城农民社会保障存在的问题及原因分析

在城镇化进程中，农民离开农村和土地，进入城市生活，实现自我价值的同时也游离于农村社会保障制度之外。调查显示，尽管农民走入城市生活，但是由于社会保障制度不健全、管理机制不完善和进城农民社会保障意识不强，导致进城农民参保率低、退保率高，其难以实现其在城市“住得下、留得住”。

（一）法律方面

我国社会保障立法相对滞后，当前针对进城农民的社会保障立法仅仅限于劳动和社会保险方面，关于社会救济、社会福利方面等几乎处于空白状态。据调查来看，目前关于进城农民的社会保障立法还主要是依靠政府部门规章和规范性文件。如《农民工参加基本养老保险办法》。从国家立法来看，其立法层次较低，制度设计较为原则性，具体操作规则缺失，导致法律制度的权威性、稳定性和执行性不足。

近年来我省各级政府及有关部门也颁布一些涉及进城农民社会保障方面的规范性文件，其中主要包括：《关于进一步改善农民工就业环境的意见》（2008年）、《辽宁省农民工参加工伤保险试行办法》（2008年）、《辽宁省农民工权益保护规定》（2009年），等等。从社会保障制度设计来看，社会保障门槛高，进城农民难以承受；同时进城农民的群体数量多、工作流动性强，社会保障关系转续程序较为复杂，导致具体规定并未得到有效执行。

（二）管理方面

首先，劳动与社会保障部门执法意识不高，执法主动性不强，对用人单位监管能力有限，用人单位拒绝承担进城农民社会保障责任的现象较为突出；其次，进城农民主要集中在建筑业、私营企业从事体力劳动为主，这些用人单位为了获取高额回报，降低经济成本，便频繁短期雇佣进城农民，规避承担社会保险义务；最后，由于城市社会公共服务供给能力有限，导致进城农民的住房保障、就业培训、子女教育等方面无法获得公平保障。

（三）进城农民自身方面

从进城农民参加社会保险的情况看，尽管进城农民参加社会保障的人数有所提高，但是参保率仍然偏低，其中一个重要因素是进城农民的社会保障意识不强。调查显示，进城农民自身普遍缺乏社会保障意识，法律维权观念淡薄。虽然进城农民的目标已经不再是单纯为了养家糊口，但让他们从工资中拿出一部分来支付社会保障金，思想上还处在传统观念与新型制度间的转变中，一时难以理解和接受。同时加上当前进城农民数量激增，用工市场出现了劳动力过剩，绝大多数进城农民为了获得工作机会，只能放弃社会保障等权利要求。

三、推进完善进城农民社会保障的具体措施

2014年12月，辽宁省政府出台了《关于推进新型城镇化的意见》提出了2020年城镇化率达到72%，逐步缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距。为此，推进辽宁城镇化进程，必须着重解决进城农民的社会保障问题。

（一）健全进城农民社会保障法律制度

针对进城农民社会保障立法滞后的现实，应尽快出台针对进城农民的社会保障法律制度，确保进城农民社会保障有法可依。鉴于进城农民的工作流动性较大，为实现其社会保障合理有序的转移接续，应当尽快出台社会保障改革具体措施，提高其参保率。

1.明确政府的责任

政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，而且直接具体地体现在政府承担的财政责任上。首先，立法要明确各级政府应承担进城农民的最低社会保障责任，通过制度设计，逐步缩小进城农民应与城镇职工社会保障权益差别；其次，加快建立统一社会保障信息管理系统，让进城农民便捷办理社会保障缴费、信息查询和转移手续，免除进城农民在不同地区、不同用人单位间流动时对社会保障转接的忧虑；再次，根据社会保障资金的需求量，相应降低用人单位的缴费比率，以缓解用人单位的资金压力；同时通过税收优惠政策，推动企业为职工提供社会保障义务；最后，劳动部门要加大执法力度，重点监督用人单位与进城农民签订劳动合同的情况、用人单位为进城农民办理社会保障的情况，保护进城农民的合法权益。

2.明确用人单位的责任

用人单位是进城农民社会保障义务的主要承担者。立法必须明确用人单位为进城农民提供社会保障的法律责任，提高用人单位违反该项责任的经济成本。一旦用人单位不为其办理参加社会保障手续或不缴纳足额社会保障费，劳动部门应依法对其进行严肃处罚。

（二）强化进城农民社会保障管理

1.社会保险方面

鉴于城镇社会保险门槛高、缴费高和转接难的现实背景，让进城农民完全尽快纳入城镇社会保险体系并不符合现实也不可行，只有根据社会发展实际情况逐步实现。政府应优先以财政补贴方式给从事保洁、家政等特殊职业的进城农民购买工伤保险、医疗保险，让其生活获得基本保障；然后根据进城农民工作特点和收入现状，降低城市养老保险起付线，让进城农民有能力、有机会享受养老保险福利。同时，加强农村养老保险与城镇养老保险、新型农村合作医疗与城镇职工（或居民）医疗保险的衔接工作，促进进城农民社会保障合理有序转接。

2.公共服务方面

第一，建立进城农民就业培训平台。针对进城农民文化水平较低、专业技能缺失现状，政府通过建立多元化的技能培训制度，对进城农民进行针对性职业培训，增强其就业能力。第二，妥善安排进城农民子女的教育。随着城乡经济发展差距扩大，教育水平差距也不断扩大，让子女享受优质教育资源是进城农民愿意留在城市生活的一个重要原因。为了解决进城农民子女教育问题，政府可以通过扩大城市教育容量，促进基本公共教育的均等化，将进城农民子女教育纳入城市教育发展规划，保证进城农民子女能在城市中享有平等的教育机会。第三，将进城农民纳入城市住房保障体系，改变进城农民“居无定所”问题。考虑到进城农民经济状况，可以采取分层次分类别的方式将其逐步纳入城市住房保障体系。对于工作相对固定的进城农民，可通过多层次的住房保障政策，直接将其纳入政府住房福利保障体系。例如，改革住房公积金缴存和使用政策，让进城农民通过住房公积金来改善住房条件；对于没有固定工作的进城农民，可提供廉租房或免费公寓等直接方式，也可给予住房补贴的间接方式改善其住房条件。

（三）积极提高进城农民社会保障意识

一方面，要加大社会保障制度的宣传力度，促使进城农民能够了解社会保障的相关政策，提高他们参保意识和维护自身合法权利的观念，让他们切实感受到社会保障所带来的好处，使其主动、放心地参加社会保障。另一方面，要切实提高进城农民社会保障的服务质量，使其改变过去对社会保障的模糊认识和消极观念，真正接受社会保障福利。

［1］张占斌，黄锟.农民工市民化要过几个坎？［N］.经济日报，2013年1月4日：第14版.

［2］李强.城镇化的关键是农民市民化［N］.人民日报，2013年8月11日：第05版.

［3］辽宁省人民政府发展研究中心课题组.推进辽宁新城镇化发展［J］.辽宁经济，2014（11）.

［4］许馨之.灾区弱势群体的社会救助问题研究综述［J］.时代经贸（下旬），2013（3）.

（作者单位：辽宁医学院）

本文为2015年辽宁省大学生创新课题“辽宁新型城镇化进程中农民进城住得下、留得住问题研究”（编号：乙-0733）和2014年“辽宁医学院校长基金-奥鸿博泽基金大学生科技创新项目”资助。

李海军为通讯作者。