广东禁毒法制建设和法律适用存在的问题与对策——以粤东地区制毒犯罪严打整治为视角

朱 飞

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

广东禁毒法制建设和法律适用存在的问题与对策
——以粤东地区制毒犯罪严打整治为视角

朱 飞

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

以制毒犯罪严打整治为视角，当前广东禁毒法制建设方面存在立法滞后，行政执法低效和刑事司法水平不高等问题；在具体法律适用方面则存在毒品的认定，鉴定不规范，技侦证据转化待规制，制毒案件死刑适用要适应形势等问题。为此，要革新禁毒法制理念，立足创新，重视禁毒法制人才的培养，完善省级和地市级禁毒立法体制，建立禁毒法制保障和监督机制，促进禁毒法制建设工作的社会化和专业化。

制毒犯罪；禁毒法制；法律适用

2013年12月29日汕尾“雷霆扫毒”行动之后，以陆丰地区为中心东至惠来、西至惠东的粤东毒品制贩带，加速扩散转移，而制成毒品通过珠三角地区中心城市向海内外集散，使广东省毒品过境地、消费地、制造地和集散地“四位一体”化的毒情形势更加具有顽固性和复杂性。本文试剖析禁毒法制建设和禁毒法律法规适用方面存在的问题，寻求对策建议。

一、广东打击制毒犯罪在禁毒法制建设方面存在的问题分析

近年来，广东制贩毒活动猖獗，表现为制毒犯罪案件占比大，非法买卖制毒物品案上升快，外流制贩毒突出，在几个专项行动下①主要指广东省公安机关2013年以来的禁毒“雷霆行动”、六大专项行动和“3+2”专项行动。制毒犯罪仍有抬头趋势。当前，禁毒法制方面，主要存在以下问题：

(一)打击制毒犯罪相关的禁毒立法滞后

禁毒立法具有基础性和先导性。在打击制毒犯罪活动上，当前禁毒立法主要存在以下问题：

1．国家层面禁毒立法缺失

国家层面打击制毒犯罪相关禁毒立法缺失表现在：1)制毒物品犯罪和制造新的精神活性物质犯罪规制不严密。《刑法修正案(九)》第四十一条对刑法第三百五十条第一、二款作了修改，非法生产、买卖、运输制毒物品、走私制毒物品罪得以确立。但当前制造毒品所用化工原料推陈出新，不法分子钻法律空子“曲线制毒”已成常态，②制毒犯罪分子利用非管制化学原料，规避法律，用新工艺生产毒品。如溴代苯丙酮制造冰毒，化学合成氯代麻黄碱制造冰毒等。新的精神药物活性物质不断涌现，③每年新出现的具有毒品性状的新的精神活性物质有上百种，由于立法管制滞后，这些物质有毒品之实而无毒品之名。以及新药物研发加快，复方制剂增多，易陷入非法用途，①某些精神药品和麻醉药品具有医疗价值，如盐酸曲马多、盐酸氯胺酮、复方可待因止咳水等制剂，存在很大失控和滥用空间。制造毒品犯罪的上游犯罪的治理仍任重道远。如果国家没有《易制毒化学品管理条例》、《精神药品和麻醉药品目录》等相关法律法规灵敏、有序、及时的修正机制，法律漏洞的可能会越来越多。2)制毒犯罪现场勘查程序规制不完善。当前制毒犯罪案件办理最大问题是制毒犯罪案件勘查各省市做法各异，法律冲突明显，②2010年6月7日公安部禁毒局曾印发《公安机关勘验检查制毒犯罪现场规则》，主要是移植西方国家一些做法，可操作性较低。基层勘查取证质量较低，检察院、法院对制毒犯罪现场勘查取证的理解与认识不同，司法实践产生争议多，削弱了打击力度。造成这种状况的原因在于立法技术和水平不高，没能从实际出发，缺乏权威有效的立法保障体系。实际上，毒品犯罪案件多是目标案件，制毒犯罪案件现场勘查与普通刑事犯罪案件现场勘查有较大的区别，而现行制毒犯罪现场勘查程序依据是依据普通刑侦案件标准来制定，执行上由刑事技术部门来进行。因此，应依据制毒案件诉讼的要求来革新制毒犯罪现场勘查理念，完善制毒犯罪现场勘查程序，改善制毒犯罪现场勘查条件，实现制毒犯罪现场勘查专业化。3)涉港澳台禁毒合作机制不完善。广东成为亚太地区的毒品集散地，被西方国家称为第四大毒源地，调研发现港澳台籍制贩毒组织承担了大部分广东毒品走私犯罪活动，而两岸四地缺乏深度的禁毒合作机制，打击无力。目前，内地和港澳缺乏司法互助协议，大陆和台湾虽签有司法互助协议，但操作性不强，难以对盘踞在港澳台地区的制贩毒集团形成致命打击。4)统筹和利用禁毒资源的法制化不足，缺乏有力的动员机制。禁毒工作是一项系统的社会工程，但在实践中缺乏有力的禁毒资源调动、整合和利用机制。2008年禁毒法实施，明确了禁毒工作方针和禁毒工作机制，禁毒委员会的法律地位得以确认。但由于各级禁毒委员会和禁毒办公室虚化，实际上是由公安机关统帅禁毒工作，其他禁毒成员单位工作比较被动。2013年开始的广东“禁毒雷霆”行动表明，粤东地区党委和政府集全市之力，加大投入，采取禁毒高压政策，短时间效果明显，但消耗很大，长期看可持续性成问题。因此，禁毒资源统筹和利用亟待禁毒法框架下加强顶层制度设计，让政府通过禁毒委领导禁毒工作落到实处，真正形成齐抓共管，全民禁毒的格局。其他诸如程序法滞后问题、法律可操作性问题、实施细则保障问题等也会对打击制贩毒活动产生重大影响。

2．地方层面禁毒立法配套不足

从上世纪90年代初广东省出现第一宗制毒案件以来，一直立足于打击，而在预防、管控，地方立法配套方面欠账甚多，以至于局面失控。表现在：1)认识不清，地方对禁毒立法重视不够。广东是改革开放的前沿阵地，毒品犯罪具有先发性，加之便利的人流、物流、资金流等条件，毒情易迅速复杂化。广东在制毒犯罪的综合治理方面，禁毒立法行动迟缓，省级和地市禁毒立法不但明显滞后于毒情，而且落后于兄弟省市。如《广东省易制毒化学品管理条例》没能及时修正，《广东省禁毒条例》仍没有出台，有立法权的地市禁毒立法更是鲜有成果。2)相关部门担当不够，禁毒立法“等靠要”思想严重。实践中，广东禁毒部门面对新滋生的毒品问题，制度创新不足；而法制、立法部门“等靠要”思想严重，以立法系“中央事权”为基本认识，③例如物流寄递实名制、手机实名制、娱乐场所管制等碰到的体制内阻力都很大，实施过程中内耗很严重。总是寄希望于国家层面解决问题。长期以来，由于我们对新型毒品制贩问题十分被动，也就面临着立法配套不足，立法技术和水平底下，禁毒立法人才和机制匮乏等难题。建议瞄准方向，下放立法权限，先做起来，结合禁毒工作实际不断探索。3)社会管理创新不够，境外人员管理失控。改革开放以来，广东经济高速发展，外来人口激增，城市化迅猛推进，带来一系列社会管理难题。社会管理创新和境外人员管理本应因地制宜，各种配套措施跟上。但实际情况是我们对外来人口的管理与服务一直没能跟上时代的步伐，导致国内外来人口管理、出租屋管理、外国人管理水平较低。例如城中村社会治安管理问题，“三非”人员治理问题等一直困扰地方政府和执法部门，这给禁毒严打整治也带来很大麻烦。

(二)禁毒行政执法缺乏力度和长效机制

1．禁毒执法理念差异性大，执法力度不一

实践中，地方利益和部门利益容易成为执法的风向标。主要表现为省市间执法理念差异大和同一地区不同禁毒部门执法理念不统一。例如陆丰地区制造冰毒的原料主要来自福建龙岩，惠东地区制造氯胺酮制造的原料多来自江苏、四川等内陆省份。这些原料是在哪个环节失控的？为什么不能从源头管住？制毒工具多半是珠三角地区采购，广东为什么管控不了？毒品从生产到消费是一个很长的链条，很多部门都有禁毒职责，在打击方面为什么总是公安机关劳心费力地组织各类行动，单打独斗、苦力支撑，而其他禁毒成员单位甘于配合状态，积极性和主动性不够？

2．执法队伍建设水平跟不上，执法保障不足

这里主要指多数禁毒成员单位禁毒行政管理和执法队伍在数量、规模、人员素质、业务制度建设、设备装备等方面跟不上禁毒打防管控的实际需求，投入资源不足，且缺乏监督管理，禁毒职责虚化，禁毒工作围着“考核”转，导致不法分子制毒犯罪的条件便利，低成本高收益，以至于制毒犯罪的上游违法犯罪失控。

3．执法环节衔接不畅，执法效果不理想

制毒犯罪猖獗与本地易制毒化学品管理、麻醉药品和精神药品管理、戒毒管理、娱乐场所管理等不到位大有关系，因为这些会导致毒品市场滚雪球般增大，刺激制毒犯罪活动的增长和制毒工艺水平的提升。当前的禁毒法不少条款难以落实，大到禁毒工作方针和禁毒工作机制，小到禁毒行政执法衔接不畅通。①①例如禁毒行政法与刑法的衔接问题；戒毒体系内的社区戒毒和社区康复形同虚设，强制隔离戒毒资源不足，且内部还存在公安部门和司法部门衔接问题。就执法效果而言，目前禁毒行政执法还处于“难以作为”阶段，疏漏甚多，力不从心。

(三)禁毒刑事司法水平待提高

禁毒刑事司法在禁毒工作中处于中心地位，是相对比较规范、有序的禁毒工作模块。但面对形势凶猛的制贩毒活动，当前禁毒刑事司法部门也是苦力支撑，不堪重负。

1．公检法刑事司法理念分歧

打击制毒犯罪问题上，基于工作绩效考核和错案责任追究制度的现实，公安机关、人民检察院和人民法院在刑事司法理念上是存在很多分歧的。以审判为中心的司法体制改革目标远未完成，公检法各管一段的思维比较坚固，司法实践中案件退侦率高，定罪量刑偏离刑法规定甚远。

2．司法队伍建设不平衡

总体上分析，公检法部门的禁毒队伍建设都没有跟上时代步伐，被毒情推着走，业务繁重，信心受挫，士气低落。公安机关禁毒队伍专业化建设不如检察院和法院，法律素养和业务素质公检法基本上也呈现递进现象，目前公检法禁毒人才流失现象皆严重。

3．实体法与程序法实施保障问题多

目前禁毒刑事司法保障不足，执行乏术，包括：涉毒资产追缴少，难度大，认定与处理困难，主观明知的认定标准可操作性低，毒品鉴定问题大等。反映在制毒犯罪案件办理上，问题包括：1)立法滞后被犯罪分子钻空子，制毒分子不断研究，抓住化学品种类繁多，法律一时间无法及时列明禁止，规避法律，寻找新型化学品代替列管化学品。②如用苯乙晴、苯基氮丙啶系冰毒前体，法律并未列管。陆丰的冰毒、惠东的氯胺酮制贩能形成品牌效应，有赖于广东制造毒品产业链的形成，产供销一条龙，而肇祸发端于禁毒基础工作不到位，特别是禁毒行政执法不给力，波及范围远超广东一省。2)毒品“中间体”的法律属性无法认定。在打击制毒犯罪工作中，对于已经完成一定加工工序，但尚未生成毒品成品时的涉毒物质(即毒品“中间体”)目前尚未有法律定性，无法检测定量，量刑标准无依据，惩处无法可依，执法尴尬被动。3)法律有禁止，但涵盖范围较窄。法律对部分制毒物品有明确禁止，但仅限于个别行为，出现法律漏洞。例如原法律规定制造“氯代麻黄碱”列为制毒行为，但对运输、销售、贩卖氯代麻黄碱的行为没有列入，无法全面打击。当前陆丰地区制毒犯罪分子禁毒“雷霆行动”后利用氯代麻黄碱在周边地市的疯狂制造冰毒，其上游犯罪在福建龙岩和江西一带完成，法律漏洞虽然由刑法修正案(九)出台得以解决,但难以防止类似新的制毒创新行为再次出现。4)涉港澳台制毒犯罪案件深度打击难。地市一级公安机关是涉外毒品犯罪打击主力军，在国家级涉港澳台禁毒合作机制未理顺前，建议广东省委省政府支持公检法机关加强制度创新，授权地市一级加强境内辖区的涉外管理工作基础上，积极与港澳台司法部门沟通，提升禁毒合作的效率与水平。此外，广东禁毒法律适用比较混乱，量刑不均衡，死刑社会效果与法律效果不统一，制毒物品犯罪的刑罚适用困窘等，也是司法机关面临的难题。

4.侦查取证不规范，案件质量不高

制毒犯罪案件侦办专业性强，一些地方的侦查部门证据意识不足，缺乏业务培训，证据收集、固定不够及时、规范。1)侦查讯问不规范。表现在：有的侦查人员只重视有罪证，忽视其他证据的收集、固定，造成指控犯罪被动；有的侦查人员粗线条操作，对于毒品或者制毒物品的交易时间、地点、数量、总量、价格、联系方式、犯罪嫌疑人的特征等具体细节未能作详尽记载，对犯罪嫌疑人及关系人员可能形成的间接证据未能及时收集，造成案件证据断裂，甚至出现“一对一”证据的情形；新刑诉法实施后，侦查讯问的时间有挑战，特别是要求同步录音录像更是考验侦查讯问人员的业务素质。2)扣押不规范，提取痕迹物证不细致。包括：现场未及时称量，或称量不准确，包装物没除去，或者该聘用专家测定未聘用等造成证据瑕疵；扣押物品名称不规范，常以“K粉”、“冰毒”、“麻古”、“摇头丸”等日常称呼标注，而没有经法定检验鉴定之前，这些只是毒品或者制毒物品疑似物；表述物品包装特征表述不细致。如粗略描述扣押物品的颜色与形态，但对包装袋的颜色、包装规格未加以描述，导致扣押清单所列明的物品情况与犯罪嫌疑人、证人所描述的物品情况存在差异，未能使证据在细节上互相印证；对扣押物品缺乏封存手续，检验鉴定报告并不能必然得出鉴定的毒品或者制毒物品同现场扣押的毒品或者制毒物品是同一物品；对痕迹提取重视不够，有的案件有痕迹但没提取，如提取和比对指纹，或者提取了但没有用笔录和照片固定；有的侦查人员对涉案制毒工具的指认不重视，有的仅有扣押清单，未进行指认，或虽然经过指认但没有指认笔录和照片。3)现场勘查报告，检查、搜查、辨认笔录制作不规范。由于基层禁毒专业队人手少，案件多，现场勘查记录，检查、搜查、辨认笔录制作经常存在不规范。2015年，广东开展“3+2”专项斗争，各地公安机关基层民警广泛参与毒品案件办理，小案件质量普遍下降。4)电子证据运用有待规范。视听资料，数据电文是越来越重要的证据。侦查过程中有的侦查人员不重视运用技侦、视听等手段收集固定毒品犯罪的相关证据，也无及时收集固定他人或者公共场所的监视、监听设备中的相关数据资料，对已经获得的视听资料证据收集也不够规范，如对犯罪嫌疑人手机中存储的电话号码、文字和图片信息的提取不清晰，不完整，提取过程和结果表述不规范等。在信息化时代，办案人员要与时俱进，重视电子证据的收集和运用。

二、打击制造毒品犯罪禁毒法律适用方面存在的具体问题分析

当前公安机关缉毒办案重心下移，基层办案质量较低，甚至出现大案变小案，小案变行政案件的情况。制毒犯罪案件定罪率比较高，重刑率偏低。①广东省毒品案件重刑率2012年为14%，2013年为16%，2014年为11%，远低于全国平均18%的重刑率水平。在禁毒法律法规适用方面公检法理解常常不一致，影响到诉讼进程和效果：

(一)毒品的认定有待法律规范

刑法第三百四十七条、禁毒法第二条对毒品下了定义，国家卫生部门出台《精神药品和麻醉药品目录》并适时修订。但公检法三机关对毒品案件证据不一致，例如毒品是否限于法律列举的“常见毒品”，①例如止咳水问题，止咳水含磷酸可待因和麻黄碱等精神药物，长期大量用易上瘾，和毒品无异，在国家规制前贩卖止咳水只能以非法经营行为定性。毒品数量由谁计量，何时计量②毒品计量以公检法谁的认定为标准，查获时计量，还是侦查终结时计量，抑或入库时计量并没有规定。实践一般以查获时计量，但当场称量有时候难以全部做到，且对计量工具，数量多少认定，检材损耗等容易造成分歧。等问题没有统一的标准和规格。在新型毒品推陈出新的今天，很多毒品案件难以办理不下去。

对此，建议公检法三部门应针对毒品认定证据分歧，加强沟通，及时通报各自遇到的新情况，由公安部、最高检和最高法通过立法形式统一毒品认定证据标准和规格。

(二)毒品、制毒化学品提取和鉴定不规范

制毒案件涉及的制毒原料和化学物品多，种类繁杂，成分不一，固态、液态、粉末状、结晶半结晶状往往同时并存。且这些物品化学属性又不太稳定，保存条件要求较高。因此，制毒案件现场证据收集要做扎实，技术人员和法律专家要起到主导作用，包括：第一,毒品的来源，提取，称量和规定要清楚明白，程序合法；第二,生物检材的提取要有统一的标准。

大宗的制毒案件的检材提取比较困难，动辄几十公斤、数百公斤甚者达到数吨，如何提取检材需要一套程序规制。毒品定量检测工作比较繁琐，实践中有些毒品名称比较模糊，比如“奶茶”类毒品，定性定量都要做才能满足诉讼要求；液态毒品定量鉴定技术难度大，要送到省公安厅或者公安部检测，有时候一个制毒案件涉及的检材和样品多达上百个，鉴定周期较长，影响办案进度。

建议公检法部门尽快联合出台制毒案件现场勘查细则，规制鉴定检验程序。对于有争议的地方，法律规定缺失的，应当由禁毒法律专家和相关业务专家组成委员会提出专家意见。在全国立法不能高度统一时，建议立足于广东，制定出一个合理、合法的勘查、检验鉴定程序。

(三)律师提前介入和“保护伞”问题突出

律师提前介入对毒品犯罪案件办理影响很大，给整个办案流程造成不便，适应尚需时日。律师不经办案单位许可就直接去看守所会见犯罪嫌疑人造成信息沟通不畅，侦查部门被动，尤其预审工作难以顺利开展。制毒犯罪案件中律师提前介入，犯罪嫌疑人主观交代被截断，不利于证据收集和深挖。毒品问题事关国家安全，建议比照国家安全案件和黑社会性质组织犯罪案件，适当限制律师提前介入有组织毒品犯罪案件。

从查处的陆丰市博社村“12.29”制贩毒系列专案情况看，地方政府、机关公职人员特别是一线公安执法人员充当充当毒品违法犯罪“保护伞”的问题严重，检察院、法院工作人员充当“保护伞”虽未挖出，但不能掉以轻心。严防和打击“保护伞”问题是当前禁毒工作要高度重视的问题。建议检察院和纪检部门进一步加强举报工作，针对重点部门、重点环节、深挖查办滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等充当毒品犯罪“保护伞”的职务犯罪。

(四)主观目的和“明知”认定难

司法实践中，制毒犯罪的主观目的、“明知”、“应当知道”等主观内容是非常难认定的。由于推定明知不是以确凿证据证明的，而是根据基础事实与待证事实的常态联系，运用情理判断和逻辑推理得出的，有可能出现例外的情况。当被告人作出较为合理的解释的时候，是否认定其构成犯罪就成了困扰法官的一道难题。这类案件由于现场缴获有毒品或者制毒物品，如果作无罪判决在当前禁毒严打期间同样要承受很大的压力，于是多半采取降格处理的方式解决。

建议修改完善现行主观明知认定标准：第一,当前利用快递、物流渠道运输毒品、制毒物品的现象较为普遍，政府要坚决推行物流实名制，在现有的推定明知的情形中增加以“伪报、藏匿、伪装等蒙蔽手段逃避快递、物流收货检查”的情形。第二,为避免冤假错案，建议增加“被告人能作出合理解释，其辩解有事实依据或者合乎情理，且没有相反证据推翻其辩解，不能认定其明知”的规定。

(五)技侦手段的运用和证据转化亟待规范

秘密侦查手段获取的材料真实性高，对查明案情及法院判案具有重要意义。特别是证据不是那么扎实的一些案件，前期侦控非常重要，依据常规，技侦手段获得的材料应予转化才能作为证据使用，证据转化导致的其完整性、真实性被质疑，或司法机关互相扯皮而影响案件查办力度。故当务之急是技侦证据转化详细的法律规定。

立法规制后，通过侦查技术手段获取的材料，如物证、书证、各类录音录像或者其他电子证据，只要遵循了法定的程序收集和提取，来源合法，形式上符合要求，内容和制作过程真实可靠，经法庭公开举证、质证，可直接采纳为证据使用，无需再行转化。但公开此类证据时，对可能危及有关人员安全或者过分暴露技术方法等严重后果的，应成立专家委员会进行审核，采取必要的屏蔽措施或者过滤措施加以防范。至于这类证据的证明力如何，则要结合全案其他证据综合审查判断。

(六)制造毒品罪“制造”含义和制造毒品失败的行为犯罪形态认定需要明确

“大连会议” 纪要明确指出：“制造毒品不仅包括非法用毒品原植物直接提炼和化学方法加工、配制毒品的行为，也包括改变毒品成分和效用为目的，用混合等物理方法加工、配制毒品的行为。……，为便于运输、销售、使用、欺骗购买者，或者为了增重，对毒品掺杂掺假，添加或者去除其他非毒品物质，不属于制造毒品。”但在司法实践中，一些办案人员对一些案件，特别是用混合等物理方法加工，配制毒品的行为的认定仍把握不准，存在问题主要有：第一,上述采用物理的方法制造毒品的，是否要求混合的物质中必须有两种以上为毒品，如果只是为了改变口感、视觉而混入维生素、香精、色素等非毒品物质是否是制造毒品，法律应予明确规定。第二,难以判定加工前后的毒品成分是否发生改变。某些制毒现场查获的毒品往往未让犯罪嫌疑人作出具体区分、解释和说明，无法区分哪些是原料和配料，哪些是成品或半成品，有的检验报告未作详细鉴定或者未予以披露，从而导致制毒行为无法认定。第三，加工的毒品“效用”是否改变难以认定。如加工前后毒品未能区分，检验鉴定报告未予说明，或缺乏相关机构的专家意见等，法官难下结论。解决此类问题除了完善法律之外，建议成立相关机构专家委员会，针对个案进行会诊、鉴定，提出专家鉴定意见书。

制造毒品犯罪属于结果犯，存在犯罪的未完成形态。“大连会议”纪要指出：“已经制造出粗制毒品或者半成品的，以制造毒品罪的既遂论处。购进制造毒品的设备和原料，开始着手制造毒品，但尚未制造出粗制毒品或者半成品，以制造毒品罪的未遂论处。”至于为何没有能制造出毒品，既可能是制毒原料有问题，也可能是制毒工艺有问题，还有可能是受外在因素干预而未达完成状态，这种情况有现实的社会危害性，建议应以制造毒品罪(未遂)论处。

从理论上讲，判断一个制毒工厂的毒品生产和规模是不能以现场缴获为准的，应综合该制毒工厂的设备、原料、存续时间等各种因素综合判断。建议现场勘查专家、禁毒法律专家以及相关其他机构专家组成专家委员会针对个案出具法律意见书来解决这个问题。

(七)毒品形态对毒品定罪量刑的影响需要明确化

制毒犯罪案件中毒品形态对量刑的影响较大，公检法三机关意见分歧比较严重，急需立法细化予以规制。司法实践中争议比较大的有两种情况：第一，液态冰毒的量刑问题。在制造甲基苯丙胺案件中，部分被告人由于尚未完成结晶，毒品是以液态的“黑冰”形式存在，数量往往较大。建议在制毒犯罪现场勘查细则指引中提取各类液态毒品疑似物，并分别进行检验鉴定，分不同情况处理。液态冰毒，有的甲基苯丙胺含量很高，只待结晶，应算既遂；有的含量很低，甚至有的是废液，如果甲基苯丙胺含量不足1%，应不能算作毒品等。司法解释可以根据不同情况予以规制，给出换算公式，司法实践中个案疑难问题，让相关机构专家委员会鉴定出具法律意见书。第二，麻古等新型复合毒品量刑问题。麻古、摇头丸、“奶茶”、止咳水等新型毒品一般含有一种或者两种以上毒品成分或者其他非毒品物质，已非单纯的甲基苯丙胺或者海洛因等毒品。建议立法对此详细规定，结合该类毒品在社会上的实际危害性给出量刑指导标准。

(八)涉毒财产的认定与处理需要法制化

从广东禁毒“雷霆行动”实践看，缴获的涉毒资产数量不大，幕后的反毒品洗钱更是举步维艰。毒品犯罪侦查中应加大情报导侦力度，深入进行禁毒财富调查，深挖毒资毒产，彻底摧垮毒品犯罪分子的再犯能力。

当前毒品犯罪案件中并处没收财产和罚金的实际执行情况不佳，源于执法理念和法律规定。在毒品案件涉毒资产判定中，主要的难点在于被告人或第三人提出涉毒财产的归属或合法性抗辩时的审查问题。被告人提出的辩解理由主要有：第一，涉毒资产归他人所有，自己只是临时借用，而真正的所有人对其毒品犯罪毫不知情；第二，涉毒资产属于家庭共有财产，对未涉及毒品犯罪的其他家庭成员的财产应进行分割；第三，涉毒资产部分或者全部是与毒品犯罪无关的个人财产。第一种情况有第三人，可以查明情况分别处理；第二种情况，当事人通常难以提供充分的证据证明其财产份额，法院斟酌判处；第三种情况，被告人往往对其个人财产来源语焉不详，如声称做生意、放高利贷、赌博等赚的钱，公安机关一般不会做深入调查，审判人员一般也倾向于不认定其合法财产的部分。

面对当前的这种困境，建议完善法律法规和司法解释，加大毒品反洗钱的力度，相关部门建立联合追缴机制，建立举证责任倒置制度，斩断涉毒资金、资产活动通道。

(九)制毒案件死刑适用要适应形势

刑法规定走私、贩卖、运输、制造50克以上的海洛因或者冰毒根据实际情节可能被判处十五年以上有期徒刑，无期徒刑或者死刑。毒品案件司法实践中重刑率偏低，全国平均才18%左右，广东近年来更低，徘徊在11%-14%之间。至于死刑适用，全国没有、全省也没有统一的标准。一些地方的死刑立即执行的标准已经抬升至精致毒品1000克甚至2000克。广东近年来死刑适用少主要原因包括:第一，中国刑事政策要作适当的调整，需要少杀慎杀，法治大环境使然；第二，毒品泛滥，涉及的人太多，顶格犯案的人多；第三，判处死刑证据标准提高，而毒品犯罪案件侦查难，取证难，起诉审判难。此外，法官判案受两种因素的影响较大，一是希望不要被上级法院改判；二是担心案件质量，日后受到错案追究制度的追究。如此，降格处理、疑罪从无的情况就会比较多。

“武汉会议”纪要为制毒犯罪案件的死刑适用给出了较为详细的规定。鉴于广东地区严峻的制贩毒犯罪形势，建议依据法律从严、从快、从重适用死刑。

三、加强广东禁毒法制建设、法律实施的策略与建议

加强禁毒法制建设，推进禁毒法律实施是摆在广东各级政府及人民面前的重大任务。

(一)大力加强禁毒法制宣传教育，营造依法禁毒的氛围

依法禁毒和全民禁毒是禁毒工作的基本要求，禁毒法制作为禁毒斗争的重要武器，需要修好用武之地。广东要大力加强禁毒法制宣传教育，在全社会营造出依法禁毒的氛围。这样禁毒立法、执法、守法才会在一个良好的环境下运行。

(二)高度重视禁毒法制人才的培养，革新禁毒法制理念

地方立法权放开是大趋势，要高度重视禁毒法制人才的培养。没有强大的禁毒法律人才培养和应用机制，地方禁毒立法就会受到极大的限制。同时广东必须革新禁毒法制理念，不要指望国家层面的法制一揽子解决广东的实际禁毒问题，广东应当建立自己的禁毒法制人才库，建立自己的禁毒立法的队伍，培养自己的禁毒法律专家，在国家法律框架下解决广东本地的禁毒法制建设和法律实施遇到的新问题。

(三)简政放权，完善省级和地市级禁毒立法体制和工作机制

建议广东省委、省政府下决心在禁毒问题上简政放权，完善省级和地市级禁毒立法体制和禁毒法制工作机制，充分发挥地方的积极性、主动性和创造性。例如应加强金融实名制、规范工商企业股份代持制度，推行手机实名制、物流寄递实名制，把这些内容融入地方禁毒法律法规中去，实现社会管理创新。

(四)充分调查研究，检讨现行禁毒法律体系得失利弊

建议成立专家组，对现行的广东禁毒法律体系进行分析讨论，开展调查研究，查找广东禁毒法律法规上有哪些法律缺失、滞后、衔接不畅、执行不力等问题，摸清家底，分门别类寻求对策。

(五)立足创新，创立和完善省市县三级禁毒法制工作委员会

没有创新，难以破解当前广东禁毒工作的难题。建议创立或完善省市县三级禁毒法制工作委员会。禁毒法制工作委员会在禁毒委员会的领导下，由公检法司机关代表、人大政协代表、禁毒法律学者以及社会各界别专家组成，委员会职责在于定期检视评估本地禁毒法制工作状况，向禁毒成员单位和社会提出禁毒法制工作意见，为国家和地方禁毒立法提供智力支持，推动禁毒社会法制工作。

(六)引进民智，加大投入，优化提升禁毒立法、执法、司法技术和水平

全民禁毒是禁毒法提出的要求，广东禁毒法制建设要加大投入，引进民力、民智，能够社会化和市场化运作的禁毒工作可推向社会，优化和提升禁毒立法、执法和司法水平。

(七)建立各级禁毒委统帅的禁毒法制实施保障机制

当前广东省禁毒资源投入严重不足，且缺乏整合，各级禁毒委没有实现禁毒法给予的职能定位。政府领导禁毒工作应通过禁毒委来进行，形成一个坚强的领导核心，建立各级由禁毒委员会统帅的禁毒法制实施保障机制，人财物保障到位，精神驱动和利益驱动并重。

(八)建立各级人大、政协统帅的禁毒执法检查和监督机制

禁毒工作千头万绪，建议各级禁毒法制委员会推荐禁毒执法检查和监督工作小组成员，将禁毒执法检查和监督分别列入本级人大政协工作规划，小组巡视本级禁毒法制工作，协助禁毒委员会考核禁毒成员单位禁毒工作绩效，反馈给本级政府，写入本级政府《国民经济和社会发展规划》执行报告，向社会公布，接受社会舆论监督。

(九)促进禁毒法制建设工作社会化和专业化

建议广东地方禁毒法制建设两条腿走路，走社会化和专业之路。各级禁毒委员会在党和政府领导下，在各级人大政协的监督和支持下，组织、指导、协调，利用专业禁毒资源和禁毒社会资源，搭建工作平台，助力以下禁毒法制建设工作：第一，禁毒地方性法规、规章及其实施细则、禁毒业务制度起草、制定和修改等立法工作；第二，地方禁毒政策的调整，禁毒战略制定等重大禁毒决策工作；第三，本地毒情评估，禁毒工作绩效评估，禁毒工作预案评估等日常禁毒法制工作。

[1] 博社村的新生——回访中国“制造毒品第一村”[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/local/2014-06/26/c_1111327313.htm，2014-06-26.

[2]广东制造毒品“第一大村”被警方围剿 村民配备AK47[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/legal/2014-01/03/c_125949684.htm，2014-01-03.

[3] 2014年全省公安机关“六大专项”打击整治行动总体情况[EB/OL].广东省公安厅.http://www.gdga.gov.cn/gdga/jwzx/jsyw/201501/t20150119_727735.html，2015-01-20.

[4] 广东毒品犯罪连续8年上升[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/2015-06/22/c_1115685804.htm，2015-06-22.

[5]惠州警方缴获1.7吨K粉 市价达3812.6万元[N].南方都市报，http://paper.oeeee.com/nis/201411/27/299191.html，2014-11-27.

[6] 陈潮华，王冠国，叶志权.3环粤检查站1个月查获24名犯罪嫌疑人 冰毒2000多克[EB/OL].http://mz.southcn.com/content/2015-04/26/content_123032316.htm，2015-04-26.

[7] 刘文杰.一案缴获毒品800余千克 创广西单案缴毒量记录——公安部协调，广西、广东警方联手破获公安部特大武装制贩毒案件[N].人民公安报，2015-08-03(2).

[8] 刘建宏.新禁毒全书(第二卷)中国毒品犯罪及反制[M].北京：人民出版社，2014.

[9] 刘建宏.新禁毒全书(第一卷)全球化视角下的毒品问题[M].北京：人民出版社，2014.

[10] 高巍.中国禁毒三十年：以刑事规制为主线[M].北京：法律出版社，2011.

[11] 何荣功.毒品犯罪的刑事政策与死刑适用研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[12] 张勇安.变动社会中的政策选择：美国大麻政策研究[M].上海：东方出版中心，2009.

责任编辑：马 睿

Problems Existing in the Construction of Guangdong's Anti-drug Laws and Legal Application and Countermeasures-From the Perspective of Striking-hard Campaign against Drug Crimes in the East Region of Guangdong Province

Zhu Fei

(Dept. of Investigation, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

From the perspective of striking-hard campaign against drug crimes, this paper discusses the problems existing in the construction of Guangdong's anti-drug laws, such as lag of legislation, low efficiency of administrative law enforcement, low level of criminal justice and so on. The problems existing in concrete legal application include the determination of drugs, the non-standard of appraisal, the regulation of technical evidence transformation and the application of death penalty for drug-related crimes to the current situation. Therefore, the concept of anti-drug laws needs to be reformed on the basis of innovating, paying attention to the cultivation of anti-drug legal talents, improving the mechanism of provincial and municipal anti-drug legislation, establishing legal protection and supervision mechanism and accelerating the socialization and professionalization of anti-drug law construction.

crimes related to drug manufacturing; anti-drug laws; legal application

2015-09-22

广东省禁毒基金会2014年横向课题

朱飞(1974 - )，男，安徽宿州人，广东警官学院侦查系副教授，从事禁毒学研究。

D922.14

A

1009-3745(2015)05-0026-09