创新体制机制加强对党委“一把手”的监督

王春玺

创新体制机制加强对党委“一把手”的监督

王春玺

习近平总书记在十八届中纪委第二次全体会议上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”笔者认为，仅仅对决策过程本身进行监督是不够的，必须不断创新体制机制，从权力来源、权力运行、权力监督问责等全过程加强对党委“一把手”的制约。

一、完善对地方党委“一把手”的选拔任用机制

党内民主选举是理顺党内权力授受关系，确保领导干部权力正确运用的根本性制度。地方纪委难于监督同级党委“一把手”权力，是因为党的“一把手”的选拔任用一般由上级党委决定。因此，要强化上级党委对下级“一把手”的监督。

1.发挥上级党的全委会在选拔下级“一把手”中的作用

海南省率先在全国试行了全委会表决制度。2001 年4月，在任命临高县委书记等16名拟任人选时，在全国首次实行了任用下一级党政正职干部实行全委会表决制，海南省委为此专门制定了相应的制度和程序。在全委会上，首先由组织部门介绍对拟任人员的考察情况；出席会议的委员对人选进行审议；最后进行无记名投票表决。这一制度扩大了党内民主，增强了党委委员的责任感，促进了组织部门考察工作质量，也激发了领导干部的工作热情。

结合党章规定“党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员和书记、副书记，并报上级党的委员会批准”的选举程序，可以看出，对市地党的正职的选举、表决程序主要包括：省级常委会提名市地党政正职的拟任人选和推荐人选——省级全委会投票表决市级党政正职的拟任人选和推荐人选——市地全委会对省委提出的拟任人选和推荐人选进行民主选举产生市地书记——省级党的委员会批准。由上级党的全委会投票表决下级党政正职的规定，有助于解决“由少数人选人”的体制弊端,是体现党内民主，保证决策科学化、民主化的核心环节，有利于发挥党的全委会对重大人事任免上的集体决策功能，避免党的“一把手”在重大人事任免上独断专行。

2.地方党的正职选举中逐步实行差额选举

2004年党的十六届四中全会提出要“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，但在绝大多数地方党的正职选举中实行的依然是等额选举。2008年2月29日，广东省委召开全委会，首次由全委会民主推荐差额人选的基础上，按程序投票表决产生16名市厅级党政“一把手”人选。经省委全会票决通过拟任或推荐人选，按有关规定进入市厅级党委的选举程序。广东实行全委会票决下一级党政“一把手”，而且实行全委会民主推荐差额人选，而不是等额人选，进一步加强了全委会在选拔任用下一级地方党政正职的权力，实际上也有利于两级党的全委会对“一把

手”的监督。在地方党的正职选举中实行差额选举，代表了一种方向。此外，还应健全对党的各级“一把手”的任期制、轮换制和“到点退休制”，以避免“一把手”在某一地方长期任职形成自己的“小圈子”或“山头”。

二、将地方党委及其“一把手”的权力适当分解

中央有关部门要尽快出台《关于实施党委集体领导的若干准则》，对各级党委“一把手”权力运用范围、权力行使和程序做出明确规定，为各级党委“一把手”制定“权力清单”和权力运行“路线图”。

1.健全“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行与制衡机制

2009年10月，江苏盐城市委制定了《关于加强对“一把手”权力运行监督制约的暂行办法》,规定“一把手”不直接分管组织人事工作、财务工作、物资采购工作、工程建设工作。2014年2月，中央纪委网站就十八届中纪委三次全会精神进行解读时指出，要探索“一把手”不分管具体事务的制度，实际上肯定了各地的探索经验。

党的十八届三中全会关于制定地方各级政府及其工作部门权力清单制度的提法，为改革指明了方向。但仅仅在政府部门建立权力清单还不够，要建立党委部门权力清单制度，进行党委内部适度分权，使决策、执行、监督等党内权力适当分开。还要明确规定党委书记和委员的权力，该干什么不该干什么。在党委内部进行合理的权力分解，明确党委“一把手”和委员各自重点抓哪些事情：规定“一把手”有多少项权力及其所应承担的责任，把原来由“一把手”集中的人事权和财权分解出去，具体事务由副职或常委、委员分管，使“一把手”集中精力管好大方向、管好大事。

2.通过决策透明化加强对各级“一把手”权力的监督

党的十八大强调，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。中纪委、中组部2010年11月制定并印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，强调建立县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制，保证权力正确行使。该意见不仅规定了职权范围、权力运行程序，还规定了公开决策的事项，进一步推动了全国县委权力公开透明运行试点工作。今后任务是在各地试点基础上，总结经验，由县委到地委（市委）再到省委，逐步实行各级党委权力公开透明运行。

3.决策环节实行“一把手”末位发言或“末位表态”制度

党委内部，“一把手”和常委（或委员）的关系，是平等的关系，在党委决策中，书记与委员一样，都是一人一票。但是由于人事权、财权等集中在地方党委书记手中，以及党委书记与委员行政级别的差距，党委书记对副职、委员的提拔、任免具有决定性作用，从而形成“一把手”在党委内处于绝对领导地位。有的书记把自己的一票作为“关键”的一票，享有最后拍板权。决策过程中，别人还没发言，书记就提前定调子、亮观点，甚至对不同意见进行打压，会议研究变成了“一言堂”。为了避免这种现象，可实行“一把手”末位发言制度或“末位表态”制度。以发挥党委全委会、常委会对重大问题的决策作用，压缩“一把手”独断的空间。

三、建立对地方党委“一把手”决策失误的问责机制

一项健全的制度应包括：实质性的制度，规定做什么；程序性的制度，规定怎样做；保证性的制度，即对违背制度的纠正和处理方法。这样的制度才具有约束性、可行性,才能形成一个环环相扣的、完整的制度链条。

1.严格执行领导干部决策失误责任追究制度

决策失误追究机制属于保证性的制度，通过纠正决策的失误，保证党委成员遵循民主集中制和集体领导原则。改革开放之初，邓小平就主张，对于各级党委实行集体领导过程中的“失职者要追究责任”。其程序大致包括三步：会议讨论集体决策——委员分工执行——群众监督反馈。群众监督反馈，是集体领导运行机制的重要组成部分，党内问责制也是党内监督体系的重要组成部分。

2009年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出：要针对“决

策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”、“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的”等七种情形，对党政领导干部实行问责。党的十八届三中全会强调，“制定实施切实可行的责任追究制度”。实行责任追究要从两方面着手。一方面，坚持操作性与约束性相结合，继承性与创造性相结合，把现有制度中那些不好把握、不易落实的原则性的规定具体化、细致化，含糊性用语明确化，号召性要求制度化，弹性大的条文刚性化。另一方面，在实践中健全决策失误责任追究机制。对党的主要干部实行责任追究必须有壮士断腕的勇气，动真格，不走过场。

2.对“一把手”的问责要从“行政问责”转向“党内问责”

改革开放以来，对领导干部责任的认识，经历了从“行政问责”到“党内问责”的过程。以往的官员问责主要是行政问责，很少追究地方党委负责人的责任。

其实，从权力和责任的关系来看，党政领导干部既是行使权力的主体，又是责任主体。但在实践中，党政领导干部的权责往往失衡，主要表现是领导责任缺失，出现掌权者的权大于责，有权无责，责任追究不到位等问题。一般来说，按照权责一致的原则或领导权力与领导责任平衡的要求，如果是地方党委决策失误，应该追究地方党委的“集体领导责任”，如果是因为党委“一把手”个人独断造成决策失误，就要追究党委“一把手”的责任，必要时可实行党委“一把手”引咎辞职制度。对于地方党委“一把手”要建立用人失察、失误的党内“问责制”。近些年，因山西用人不当、用人失察，导致腐败连连，多名省委常委落马，对袁纯清的调离与此有关，应是一种问责。

（本文作者：中央财经大学马克思主义学院教授、中国领导科学研究会常务理事）

责任编辑：张颖智