国外主要自由贸易园区及其法律规制：评析与启示

韩永红

(广东外语外贸大学 商英学院,广东 广州 510420)

国外主要自由贸易园区及其法律规制：评析与启示

韩永红

(广东外语外贸大学 商英学院,广东 广州 510420)

国外主要自由贸易园区的核心特征一般包括：便利的地理区位；以获取经济利益为目标；以物流、贸易等服务业为主的综合产业结构；在贸易、投资、金融等领域实行自由政策；实行境内关外的海关监管制度。与国外主要自由贸易园区相较，广东自由贸易试验区既有共性也有差异性，其法律体系建设应基于异同之处，在管理体制、立法模式和立法内容等方面做出制度创新探索。

国外自由贸易园区；广东自由贸易试验区；管理体制；监管制度

一、国外主要自由贸易园区概况

世界上的第一个自由贸易园区是建立于1959年的爱尔兰香农自由贸易园区(Shannon Free Zone)。该园区设立之初的目的是促进爱尔兰西部农村地区的就业并增加税收。1960年，爱尔兰政府成立了香农自由港开发公司，该公司围绕香农机场进行深层开发，在紧邻香农国际机场600英亩土地的范围内建立了世界上最早以从事出口加工为主的自由贸易区，以其免税优惠和低成本优势吸引了外国特别是美国企业的投资。至20世纪中后期，自由贸易园区(以下简称自贸区)的数量快速增加。时至1999年，世界范围内的自贸区已超过3000个，分布于116个国家。①参见http://www.economywatch.com/international-trade/free-trade-zone.html, 2015年3月5日访问。截至2015年3月，美国已有292个自贸区(对外贸易区，Foreign-Trade Zone)，遍布50个州和波多黎各。②美国自贸区的具体名录及分布情况参见http://enforcement.trade.gov/ftzpage/letters/ftzlist-map.html，2015年3月15日访问。而韩国已有8个自贸区，新加坡的国土面积虽仅有716.1平方公里，但却拥有8个自贸区。

这些自贸区的具体称谓并不一致，有的称之为自由贸易区(Free Trade Zone)，或对外贸易区(Foreign-Trade Zone)，或出口加工区(Export Processing Zone)，还有的称之为自由出口区(Free Export Zone)，或特别经济区(Special Economic Zone)。不同称谓之下的具体内涵也有所差异，但综观这些自贸区，其核心特征一般包括：便利的地理区位；以获取经济利益为目标；以物流、贸易等服务业为主的综合产业结构；在贸易、投资、金融等领域实行自由政策；实行境内关外的海关监管制度。以下结合国外主要自贸区的具体情况来做进一步说明。

(一)便利的地理区位

为便利进出口，降低运输和监管成本，国外的自贸区基本均位于海港、空港毗邻区，大都拥有便利的地理区位。美国自贸区的地点均位于美国海关及边防局(CBP)的报关港内及毗邻区域——距美国海关及边防局的报关港外围60英里或90分钟车程以内的区域。①如果申请设立的分区处于海关及边防局报关港60英里或驾车90分钟里程之外，也可能获得批准，但需分区经营者和海关与边防局合作确保监管措施到位。以芝加哥对外贸易区为例。该对外贸易区覆盖以芝加哥市为中心半径60英里的区域，包括2个总区(一个位于卡鲁梅特湖港口，另一个位于奥黑尔国际机场附近)和12个分区。②美国的自贸区分为两类：总区(general-purpose zones)和分区(subzones)。前者由多个企业共用，后者为单一企业专用。总区、分区制度是美国对外贸易区的一大特色。分区的设计提升了对外贸易区的灵活性，使一些因用地成本、环保、固定投资较大等原因不宜落户于总区的企业也可利用对外贸易区的政策优势。芝加哥对外贸易区的基础设施优良，除卡鲁梅特湖港口、奥黑尔国际机场、中途国际机场外，还有5条联邦高速公路、6条主要铁路过境；新加坡的8个自贸区中，6个均位于海港内或毗邻海港，旨在便利海上货物运输，促进出口贸易。其余2个自贸区则位于机场，旨在便利航空货物运输；韩国釜山自贸区依托的釜山港位于韩国东南部，所处地理位置优越，是韩国最主要的天然港口和连接日本和济洲岛的航运码头。

因自贸区设立的具体目标不同，也有少数自贸区位于腹地。例如，巴西玛瑙斯自由贸易区(The Free Trade Zone of Manaus，葡萄牙语为：Zona Franca de Manaus)位于巴西亚马逊州首府马瑙斯市。玛瑙斯市位于亚马逊森林腹地，到首都巴西利亚直线距离2200公里，到圣保罗直线距离2700公里。这种地理条件使其地区经济一度处于孤立发展的状况。为解决地区经济发展不平衡的问题，吸引外资，促进地区经济发展，巴西政府于1967年通过立法，正式批准建立玛瑙斯自贸区。目前该自贸区已发展成为拉丁美洲规模最大和发展最为全面的自贸区之一。

(二)以获取经济利益为目标

国外自贸区设立的根本目标均在于获取经济收益。当然，具体目标会各有侧重。

美国自贸区设立的目标在于降低美国本土企业的生产、交易和物流等相关成本，提升其国际竞争力。另一方面也借此激励企业将制造环节留在美国，从而创造更多本土就业机会并吸引国外投资。

新加坡设立自贸区的最初目的并非是通过吸引外资打造一个生产基地，而是意在为促进转口贸易提供一个免税区。之后通过进一步的发展将自贸区建设成为物流中心、贸易中心和金融中心，从而带动了新加坡的整体发展。

巴西设立玛瑙斯自贸区的目标在于通过吸引外资，促进亚马逊地区的经济发展，以了解决地区经济发展的不平衡问题。在玛瑙斯自贸区建立初期，巴西几乎禁止消费品和其它本国可以找到替代品的商品的进口。后为吸引资金，增加就业机会，巴西联邦政府特许玛瑙斯自贸区开放进口，除武器、汽车、酒、香烟等有限的几项商品外，其它外国商品一律可以免税进口。巴西本国的游客可在玛瑙斯自贸区采购商品，免税带出自由区，这使得玛瑙斯在其后几年时间里发展成为巴西的一个庞大购物中心。此举对玛瑙斯自贸区的初期基础设施建设和当地投资者的资本积累都起到了很大的作用，从而为该自贸区的成功奠定了基础。1976年，巴西联邦政府通过了一项行政法规，该法规对离开玛瑙斯自贸区的游客行李限额做了规定，此举在一定程度上减少了纯购物目的的客流，从而将玛瑙斯自贸区的发展重心转为工业区建设。截至2013年，玛瑙斯自贸区共创造了约14万个工作岗位，其中西亚马逊地区有约10万个工作岗位与玛瑙斯自贸区直接相关。最近3年玛瑙斯自贸区内新获批了126个项目，提供了52000个新工作岗位。③参见Manaus Free Trade Zone: Business and Investments in Amazon, http://www.brasemb.or.jp/economy/pdf/InvestinBrazil2012/A4_ThomazNogueira.pdf.

(三)以物流、贸易等服务业为主的综合产业结构

目前在美国两类自贸区内最多的企业是石化炼油企业，其次是汽车、电子和制药企业；巴西玛瑙斯自贸区的功能包括进出口贸易、转口贸易、仓储、商业性或工业性加工、商品展示及金融、货运等，但偏重进出口贸易、仓储及加工制造。截至2013年，玛瑙斯自贸区内共有462家工业企业，6028家商业企业和一个占地589,334公顷的农牧发展区。园区内企业包括可口可乐、百事可乐、松下、本田、索尼、哈雷戴维森、三星、西门子等一批跨国公司。玛瑙斯自贸区内进驻的企业60%以上的业务与电子产品和摩托车相关，另外两大产业为化学品和冶金制造。近年玛瑙斯自贸区开始注重技术研发工作，依托本地的高等教育资源(玛瑙斯市共有13所公私立大学，包括亚马逊联邦大学、亚马逊州立大学、教育科学与技术联邦研究院、路德大学等)和跨国公司的研发力量，建立了亚马逊生物科技中心以及科学、技术和创新中心，以发展高科技产业；新加坡自贸区内产业种类多样，包括运输仓储业、制造业、批发零售业、信息通讯业、建筑业、金融保险业等，其中制造业是第一大产业。新加坡现已成为世界主要的石油炼化中心之一。此外，新加坡自贸区还积极开发创新型产业。2010年在新加坡樟宜机场自由贸易港区内开辟了艺术品储藏服务的专区，提供各项高价艺术品、珠宝、古董等的安全储存，意在打造亚洲地区的艺术品珍藏与交易中心。

为降低区内企业的生产、运营成本，国外自贸区均在贸易、投资、金融等领域实行自由政策。除由成文法明文禁止的货物外，①国外自贸区一般为基于国家安全、社会公共利益和文化原因，禁止进口某些种类的货物。如巴西玛瑙斯自贸区法规，规定除武器、弹药、烟酒、小汽车、香水、奢侈品和化妆品外，其它外国商品一律可以免税进口。其他货物均可自由进入自贸区。所有货物可依法在自贸区内销毁、转运、储存、展览、销售、拆卸、安装、分拣、分级、清洗、包装、混合、制造等。对自贸区内的企业给予关税和国内税减免优惠。例如，美国对外贸易区内的企业可享有以下优惠：1)对再出口商品的关税豁免。企业进口原料或零件，在自贸区内加工、组装后，最终产品出口至美国以外地区，则不需缴纳进口税。2)关税递延。待进口商品从自贸区运出并在美国当地销售时才需补交进口税。3)转换关税。当最终产品的进口税率低于原料或零件的进口税率时，进口商可选择以最终产品的税率作为进口税课税的基础。4)库存税豁免。自贸区内的企业不必向所在的州或地方缴纳库存税。

除汽车、石油产品、烟酒等外，新加坡的自贸区对其它进口商品不征收关税。对进口至自贸区的商品免除消费税，除非该商品将供应新加坡国内市场。对进口至自贸区并再出口或转运的商品给予关税递延。对进出口的常规货物和集装箱货物提供72小时免费仓储，对转运或再出口货物提供140天免费仓储。国内税制简单，对内外资企业实行统一的企业所得税政策，来自岸外公司的红利收入免征所得税。同时新加坡也是世界金融及贸易中心，外币可在新加坡自由兑换及进出。新加坡已超越东京，成为仅次于伦敦和纽约的全球第三大外汇交易中心和亚洲最大的外汇交易中心。②参见http://world.cankaoxiaoxi.com/2014/0514/388197_2.shtml，2015年3月10日访问。此外，新加坡实施全方位的投资开放和优惠政策。对外商投资限制很少，完全开放商业、外贸、租赁、直销广告、电信市场。同时新加坡政府大力鼓励企业“走出去”，实施海外企业奖励计划，并通过企业基金、国际贷款计划等对企业进行融资支持。

韩国为吸引外商投资，规定市长和道知事必要时可在韩国外商投资委员会审议后指定外国投资者有意向投资的区域为外商投资区。如有必要，外商投资区可开发成地方产业综合体。同时在外商投资区及在韩国境内将外国人投资方式改为申报投资，并实施外商投资自由化原则。除韩国相关法律有特别规定外，③除外的情况包括：对国家安全和公共秩序造成威胁的；对公共卫生或环境造成破坏的，或有违社会公德和败坏社会风俗的；韩国法律及其法规、公告中允许相关行政机关首长限制外商投资的。参见《韩国外商投资促进法》第4条。(四)在贸易、投资、金融等领域实行自由政策外国人可不受限制地在韩国国内开展各类投资业务。

(五)实行境内关外的海关监管制度

国外自贸区海关监管的核心思想可以概括为“一线放开，二线管住，区内最低干预”。“一线放开”是指除基于国家安全、社会公共利益、文化等原因排除在外的个别货物外，境外的所有货物可以免税、不受海关监管地自由进入自贸区，自贸区内的货物也可以免税、不受海关监管地运出境外。所谓“二线管住”是指要管住自贸区与关境内的通道口。当货物从自贸区进入国内非自贸区、或货物从国内非自贸区进入自贸区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。“区内最低干预”是指简化对区内企业的生产、运营的行政监管程序。美国对外贸易区实施了两项具代表性的简化的海关监管制度：直通程序和周报关制度。直通程序是指由区内进口货物的企业以向所在地口岸海关关长提出直通程序申请，获准后该企业的货物在区内任一口岸抵达，都可以直接按保税方式运入对外贸易区。周报关制度是指自贸区内定期进口货物的企业可每周集中申报一次入关手续，而不必每次进口货物时均申报。为了促进贸易的便利化，早在1989年，新加坡政府就在全球率先推出贸易管理电子平台贸易网(TradeNet)，将海关、税务、安全等35个政府机构连接在一个网络中，为企业提供一站式通关服务。在这个统一系统中，企业只需递交一份电子文件，与进出口贸易相关的所有申报和审核手续都可以在网内完成，最快可以在10秒钟内完成通关手续。

二、国外主要自由贸易园区的法律规制

为保障自贸区的顺利、高效运转，建立稳定的自贸区管理机制，各国在投资法、税法等基础上，均制定了专门的自贸区法律。这些法律内容涵盖自贸区的定位、功能、管理体制、优惠制度和监管制度等，以下从立法概况、管理体制、优惠制度、监管制度等几方面，介绍、评析国外主要自贸区法律规制的情况。

(一)立法概况

美国的自贸区法律体系主要包括1934年颁布的《对外贸易区法》(Foreign-Trade Zones Act of 1934)、两个实施条例：《对外贸易区条例》(the FTZ Regulations)和《海关与边防局条例》(CBP Regulations)及上述法律法规的后续修订案。迄今美国的《对外贸易区法》已前后修订了10次，以不断拓展自贸区的功能和改进自贸区的管理体系。如1950年，美国国会对《对外贸易区法》做出修订，开始允许在区内进行加工制造活动。1991年美国对外贸易区委员会颁布新的管理条例，对外贸易区的主要功能得到进一步拓展：可以依法对运到区内的货物进行储存、出售、展览、拆散、组装和重新包装等处理，最终产品可以出口，也可以销往国内市场。1999年，美国国会修订《对外贸易区法》，允许为特定企业专门建立对外贸易区“分区”。2012年美国对外贸易区委员会修订管理条例，简化对外贸易区的申请程序，加强法律的执行和遵守。

新加坡于1969年通过《自由贸易园区法》(Free Trade Zones Act)，作为其实施自由贸易区的专门性立法。①该法已前后进行过9次修订，最近一次修订于2014年。本文以下讨论基于的是2014年修订后的《新加坡自由贸易园区法》该法对新加坡自贸区的功能、优惠政策、管理体制和监督制度等进行了全面地规定，并授权新加坡总理在必要时制定实施条例。所有条例将在政府公告中予以公布。

巴西关于自贸区的法律主要是1967年2月28日通过的第288号法令，1968年8月15日通过的第356号法令，2009年2月5日通过的6759号法令和2013年10月9日通过的12865号法令。

印度于2005年制定了《印度经济特区法》，适用于整个印度的经济特区。根据该法，经济特区可由印度中央政府、邦政府或个人共同或单独建立，用以制造商品或提供服务或同时开展上述两种业务或用作自由贸易及仓储园区。其中将“自由贸易及仓储园区”定义为“作为主要的贸易、仓储和提供相关的活动开展场所的经济特区。”

(二)管理体制

综观以上立法关于自贸区管理体制的规定，国外自贸区的管理体制大致可划分为三种类型：政府主导型，经政府授权的企业主导型和政府-企业过渡型。

政府主导型是指由政府部门直接对自贸区承担管理职责。比较典型的例子是巴西自贸区的管理体制。1967年2月28日，时任巴西总统卡斯特罗·布朗库(Castello Branco)签署了第288号法令，正式批准建立玛瑙斯自贸区。根据该法正式建立的玛瑙斯自贸区面积达1万平方公里，由工业中心，免税商业中心和农牧发展区三部分组成。①1968年8月15日，政府又颁布356/68号法令，宣布玛瑙斯自贸区享有的一切优惠政策适用于西亚马逊地区(包括帕拉、朗多尼亚、阿克里、罗赖马等州)。第288号法令也建立了巴西自贸区的最高管理机构——玛瑙斯自由贸易区管理委员会(Manaus Free Trade Zone Superintendence, SUFRAMA)。该机构是巴西联邦政府的派出机构，直属于巴西发展部和工业与对外贸易部，委员会负责人(总监)与州长平级，由总统直接任命。玛瑙斯自贸区管理委员会的总部位于玛瑙斯市，具有独立法律地位，享有独立的财政和行政权。参见巴西第288号法令，第10条。玛瑙斯自由贸易区管理委员会负责制订玛瑙斯自贸区的发展方针和各项政策，审批发展项目与进口计划，分配进口配额，而且负责协调整个西亚马逊地区的发展，但其最主要职责是管理和审批自贸区内企业的优惠政策。玛瑙斯自贸区管理委员会下设四个局：计划局——负责审批各项进口配额指标, 如机器设备、零配件免税进口的配额等，实际上是代表计划部在自由贸易区行使国家权力，职权最大；营运局——负责企业的注册、审批、运作和管理；管理局——负责内部行政管理和员工教育、培训等事务；其他事务局——负责自由贸易区发展的其他事务。

采用经政府授权的企业主导型管理体制的代表是美国。美国对外贸易区的管理体制分为两级：一级是全国性的管理体系。美国对外贸易区的主管政府部门为对外贸易区委员会。该委员会由商务部部长、财政部部及其指定的人选组成，商务部部长担任委员会主席并有权任命执行秘书(主要的执行官员)，负责对外贸易区被授权人的申请审批、协调和监督。海关与边防局是执法机构，负责对货物进出对外贸易区进行监管，征收关税，并保证海关手续符合法律法规的规定。此外，对外贸易区委员会还需与美国邮政局、卫生局、移民与规划局以及贸易区所在地的州、市的警察、卫生等部门合作以开展对贸易区的管理。另一级是对外贸易区内部的管理体系，以被授权人和运营人为主体。被授权人(grantee)是被授予对外贸易区设立、经营和管理权的公共公司或私人公司。公共或私人公司依据对外贸易区委员会的授权，执行部分政府管理职能(比如贯彻联邦、州及海关边防法规政策)，按照公共事业原则对对外贸易区和使用者进行管理运营。公司、合伙和个人(使用人)通过与被授权人达成协议，得以利用对外贸易区从事进出口、储存、加工货物。在这一管理体制下，第一级主要是体现政府监管职能。第二级体现的则是市场监管职能。

采用政府——企业过渡型管理体制的代表是新加坡。《新加坡自由贸易园区法》规定，总理可指定任何法定机构、政府部门或公司负责管理、运营自贸区。总理还可指定自贸区咨询委员会，就自贸区相关事项提供咨询。目前新加坡的8个自贸区由3家企业负责管理。这8个自贸区包括布拉尼货物集散站(Brani Terminal)、岌巴集散处(Keppel Distripark)、巴西班让货物集散站(Pasir Panjang Terminal)、三巴旺码头(Sembawang Wharves)、丹绒巴葛货物集散站(Tanjong Pagar Terminal)、岌巴货物集散站(Keppel Terminal)、裕廊海港(Jurong Port)、新加坡机场物流园(Airport Logistics Park of Singapore)和樟宜机场航空货运中心(Changi Airport Cargo Terminal Complex)。其中，前5个自贸区由新加坡港务集团管理(PSA Corporation Ltd)，裕廊海港(该自贸区设立于1969年，是新加坡的第一个自贸区)，由裕廊海港私人有限公司管理，最后2个自贸区由樟宜机场集团管理。③参见http://www.customs.gov.sg/leftNav/trad/per/Documentation+in+a+Free+Trade+Zone.html，2015年3月30日访问。其中负责经营管理5个自由贸易港区的新加坡国际港务集团有限公司(PSA)，其前身是成立于1964年的新加坡港务局(The Port of Singapore Authority)。负责经营、管理、运作新加坡港的所有港务事宜。而在1997年8月25日，新加坡国会通过法案，将港务局改组为新加坡港务集团有限公司(PSA Corporation Ltd)，并于同年9月1日开始运作，该公司由新加坡官方全资拥有的澹马锡控股。其后新加坡港务集团有限公司于2003年12月再进行重组，成立新加坡国际港务集团(PSA International Pte Ltd)，并定位为“全球性的港埠经营公司”，除了经营新加坡港港埠事业外，更强调参与全球的投资与联营，包括与中国大陆、印尼、印度、越南、韩国、意大利及中国香港等国家和地区的港口均有合作或投资关系。目前，新加坡的其他两个自贸区管理机构也是企业——裕廊海港私人有限公司和樟宜机场集团。

(三)优惠制度

在优惠政策方面，新加坡《自由贸易园区法》规定，除由成文法明文禁止的货物外，其他货物均可自由进入自贸区。所有货物可依据该法在自贸区内销毁、转运、储存、展览、销售、拆卸、安装、分拣、分级、清洗、包装、混合、制造等，其他具体税收优惠政策并未在《自由贸易园区法》中做出特别规定，由税法等其他法律、法规直接做出规定。

美国对外贸易区立法主要规定了特别关税措施，包括：1)对再出口商品的关税豁免。企业进口原料或零件，在自贸区内加工、组装后，最终产品出口至美国以外地区，则不需缴纳进口税。2)关税递延。待进口商品从自贸区运出并在美国当地销售时才需补交进口税。3)转换关税。当最终产品的进口税率低于原料或零件的进口税率时，进口商可选择以最终产品的税率作为进口税课税的基础。4)库存税豁免。自贸区内的企业不必向所在的州或地方缴纳库存税。

巴西的自贸区法规则直接对优惠措施做出了详细的规定。除武器、弹药、烟酒、小汽车、香水、奢侈品和化妆品外，对所有进入玛瑙斯自贸区的外国货物免征进口关税，无论该货物旨在用于巴西国内消费、生产加工再出口或再出口。对于主要以国内原材料加工的工业品减免88%的进口关税，对于汽车、拖拉机等其他陆路交通工具在88%的基础上再降5%征收进口关税，对于信息技术产品，按本地增值比率减免征收进口关税。对于在玛瑙斯自贸区内生产的产品(除武器、弹药、烟酒、小汽车外)，无论旨在出口还是用于巴西国内消费或商业销售，一律免征营业税。在马瑙斯自贸区内生产并在巴西国内销售的产品，免征工业产品税；对以农业和亚马逊地区植物为原料加工而成的产品，免征工业产品税。玛瑙斯自贸区内企业10年内免征所得税，此后5年内只征50%。所有外来投资企业免征城市房地产税、垃圾服务税、公共清洁税、公共场所和道路保养税，以及营业执照税。除税收优惠规定外，巴西自贸区的法规还规定了其他优惠政策。例如，工业用地优惠。工业用地每平米1雷亚尔(约合1美元)，但要求在项目获批后5年内土地的使用率至少在30%以上。企业能否享有上述税收优惠需依照投资项目的种类，按规定程序向玛瑙斯自贸区管理委员会提出申请，由其进行审批。申请的内容包括公司背景、营业项目、未来需厂房面积、雇佣员工人数、未来预估的营业额、产品生产成本分析、营运计划及要求的税收优惠。玛瑙斯自贸区管理委员会每3个月召开一次审核会议，主要依据以下标准进审核：基本生产过程的执行情况，创造本地区就业机会的情况，对于产品标准和生产标准的履行情况，对工人的持续培训情况，投资利润在本地区的再投资情况，投资科技发展的情况以及玛瑙斯自贸区的现状。若企业通过审核则可获进口税减免和工业税免除等优惠。

(四)具体管理制度

美国的《对外贸易区条例》首先对申请和审批程序做了严格、详细的规定。对外贸易区的申请、审批程序包括：预登记、登记、公众评议、经办人审查、经办人拟定初审报告、其他部门审查、终审、发布委员会命令。其中预登记是2012年《对外贸易区条例》修正案新增加的程序。该程序要求申请人提交一份电子版申请资料，对外贸易委员会审查后，将在30天内通知申请人其申请是否符合要求，是否有内容需做更正。①此份电子申请资料需涵盖以下信息：拟申请对外贸易区的所在地点和原因；拟提供的基础设施情况、初步建设计划和成本估算；开始和建设这些基础设施的起止时间，融资方法及其他对外贸易区委员会需要的信息。参见《对外贸易区法》第81条f款。在申请程序方面，针对不同申请的种类规定了各自的审批期限。《对外贸易区条例》规定的申请种类包括设立新区申请、现区扩展申请、重组申请、分区申请、加工制造申请。加工制造申请的审批期限一般为12个月(自申请登记之日起算，下同)。新区申请和现区扩展申请的审批期限一般是10个月，分区申请(分区扩展申请)的审批期限一般是3个月。为简化审批流程，降低运营主体入区及从事制造加工活动的壁垒，对外贸易区委员会于2009年1月正式采纳(并于2010年11月修订)了“可选址框架”管理制度(Alternative Site Management，简称ASF)对总区的设置和管理方式进行调整。在ASF新管制框架下，申请设立新区或扩展现区的审批一般期限缩短为7.5个月。为了满足企业短期和临时加工制造活动需要，委员会允许企业申请临时生产制造许可，审批时间大为缩短。

其次，建立了准入和退出制度。总区或分区经对外贸易区委员会批准后处于“休眠状态”。若投入运营，被授权人需向当地海关与边防局申请激活，这也宣告该区将纳入运营管理。对于因各种原因暂时停止运营的总区或分区，可向当地海关与边防局申请重回“休眠状态”；若不再需要某个总区或分区，被授权人可向对外贸易区委员会申请中止并取消该区；对于在五年内未向海关与边防局申请激活的总区或3年内未申请激活的分区，将被终止。终止后，尚有18个月的申请恢复期，总区或分区仍可按要求激活并须通报对外贸易区委员会执行秘书。

再次，建立了年度报告制度。各总区和分区投入运营后，须每一财政年度在指定期限内向委员会提交报告，汇报区内活动情况。委员会以此作为监督手段并据此向国会做出年度报告。

最后，规定了法律责任制度。如果被授权人故意多次违反《对外贸易区法》的规定，委员会可以在提前4个月通知的情况下撤销对被授权人的授权，取消该对外贸易区。对撤销决定，被授权人有权要求听证。同时《对外贸易区法》规定，对违反该法的被授权人、官员、代理人或雇员将处以1000美元以内的罚款。此外，基于有合理理由认为其利益直接受被授权人行为影响的当事人有权提出调查申请，委员会、委员会执行秘书或商务部执行与合规助理部长据该申请，可以启动调查程序。在调查过程中，所有当事方均有义务及时提供相关信息，未能及时提供信息的一方，将承担不利的调查后果。

新加坡《自由贸易园区法》规定了自贸区的管理企业应履行的管理机构职责：提供必要的公用设施，允许海关在自贸区内设立办事机构，允许在自贸区内建设私人建筑，基于公共利益、安全和健康的原因，有权要求某些货物搬离自贸区或终止某些企业的运营，向总理提交关于自贸区运营的年度报告和会计报告。如对搬离货物或终止运营的决定不服，当事人可在收到决定之日起14天内向总理上诉，总理的决定为最终决定，不得再向法院提起诉讼。对于自贸区管理过程中的其他纠纷，该法则在第五部分规定了具体的诉讼程序。

此外，在新加坡自贸区内禁止从事零售业务，除非得到自贸区管理机构的书面授权并依管理机构设定的相关条件进行。违反前述规定，首次违反者将被处罚不低于应缴纳关税或国内税总额十倍的罚金或5000新加坡元(两者相较，以数额低者为准)。而对于两次及以上再犯者，将给予不超过应缴纳关税或国内税总额二十倍的罚金或5000新加坡元(两者相较，以数额高者为准)，并处两年以下有期徒刑。在自贸区内进行加工制造必须得到总理的批准，相关批准将公布于政府公告。对于其他违反《自由贸易区法》的行为均视为犯法行为，对违法者(包括个人、公司、公司的代理人)处不超过5000新加坡元的罚金。

三、对广东自贸区法律体系建设的启示

广东自贸区的设立目标与国外自贸区存在共同点但也存在差异。在差异性方面，就笔者目前的认知，认为以下两点尤为值得思考。

1. 在设立目标方面，国外自贸区以获取经济利益为目标，但广东自贸区的设立还包括政治利益目标——实现粤港澳的深度融合。在自贸区建设过程中，就需思考：如何高度协调经济利益和政治利益两个目标？在这两个目标产生冲突时，哪一个优先的问题。报告人认为，设立自贸区的目标应基于国家、地区的具体发展需要来确定，在追求经济利益的目标之下可以有不同的侧重点。但在自贸区建设过程中，必须遵循市场经济规律，以法治思维来推进各项具体政策。

2. 在制度建设方面，广东自贸区还担负着制度创新的使命。广东自贸区的建设不仅旨形成国际经济合作竞争新优势，还承担着推进改革和提高开放型经济水平“试验田”的历史使命。希冀通过自贸区的辐射带动功能，实现粤港澳经济深度融合，营造国际化、市场化、法治化制度环境。但国内目前对“国际化、市场化、法治化制度环境”的具体内涵或指导原则尚缺少清晰、全面的认识。需要在学理和实践中做出进一步的探索。另外，我国现有法律体系所体现出的经济开放水平与自贸区之间尚存在差距，一些基础性法律无法像美国、新加坡等发达国家一样直接适用于自贸区。①除适用特别的海关手续和关税措施以外，美国的其他地方、州和联邦的法律、法规同样适用于对外贸易区(包括劳动法规和移民法规)。这些差异性决定了广东自贸区法律体系的建设工作更为复杂、繁重。广东自贸区的法律体系不仅要对自贸区的功能、管理体制、监管制度做出规定，也要衔接相关基础性法律(如外国投资法、劳动法、出入境管理法、海关法等)的制定或修订。

基于广东自贸区的特点，比照美国、巴西和新加坡等国外自贸区法律规制的实践，试提出以下几点建议。

一是在自贸区管理体制上，广东自贸区应采用政府主导模式，但具体片区的管理机构可基于自身情况探索政府与市场结合的管理体制。各片区的管理体制可结合各自现有管理机构的现状，借鉴美国和新加坡的管理体制模式，在片区日常管理中探索适当引入市场管理机制。比如，前海蛇口片区现有两个管理机构：前海管理局和招商局蛇口工业区有限公司，为这一探索提供了现实基础。此外，在自贸区的日常管理中，应建立社会力量的参与机制，以增强决策的合法性和实施效果。《美国对外贸易区条例》多处规定强调信息公开和公众参与。②例如，该条例第400.52条规定，对外贸易区委员会执行秘书应将委员会做出的申请决定、通知和其他审查事宜在《联合公报》上予以公布，并提供公众评价期。上海自贸区依照《中国(上海)自由贸易试验区条例》，已成立了“社会参与委员会”，以引导区内企业和行业协会、商会、专业服务机构等组织表达利益诉求，参与试点政策评估和市场监督。

二是在立法模式上，广东自贸区宜采取省级统一立法模式但在立法中应为各片区保留制度探索空间。广州南海、前海蛇口、珠海横琴三个片区同属于广东自贸区及广东行政区，应保持基础性法律规则的一致性。同时考虑到三个片区在地理区位优势、现有管理体系等方面的差异性和广东自贸区的试验性，应为各片区保留制度探索的空间，鼓励各片区进行制度创新。为鼓励制度创新，在广东自贸区条例中可考虑设立授权自贸区片区制度创新的条款并设计创新激励规则，包括创新考核机制和创新免责。

三是在立法内容上，广东自贸区的省级立法应重在为贸易的自由化、投资的自由化、金融的国际化和行政的精简化提供法律保障。在具体规则设计上，应在保障国家安全和市场公平竞争秩序的基础上，从降低区内企业运营成本角度，确立具体监管制度。如实施报关直通程序、周报关制度、一站式审批制度、不同片区审批互认制度等。同时该立法需要对如何衔接我国的外国投资法、劳动法、出入境管理法、海关法等做出规定。

最后，该立法的相关规定需为其未来的修订和后续实施条例的制定留下弹性空间。广东自贸区的建设是一个不断探索的过程，需要根据形势发展需要和自贸区发展过程中存在的问题，对法律规制做出调整和完善。这也是国外自贸区法律规制建设共同的发展轨迹。①例如迄今新加坡《自由贸易区法》已修订过9次，美国《对外贸易区法》已前后修订过10次，韩国政府也曾调整过自贸区的管理体制，于1973年1月6日解散了马山自由出口区管理局和其他工业区管理局，设立了工业区管理局，在工商部领导下，负责管理全国所有自由出口区的全面开发工作。

[1]林江，范芹.广东自贸区：建设背景与运行基础[J].广东社会科学，2015，(3).

[2]蔡春林.广东自贸区建设的基本思路和建议[J].国际贸易，2015，(1).

[3]施冠宇.新加坡自由贸易区的发展概述[J].台北：台湾思想坦克，2014,(4).

[4]罗雨泽.美国对外贸易区建设现状及启示[R].北京：调查研究报告[2013年第124号(总4373号)].

[5]邱书钦.巴西玛瑙斯自贸区发展实践与借鉴[J].对外经贸实务，2015，(4).

责任编辑：马 睿

On the Regulations of Major Overseas Free Trade Zones and Their Implications for China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone

Han Yong-hong

(Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

This paper classifies the essential characteristics of several major overseas free trade zones as ideal geographical locations, economic benefit-seeking goals, comprehensive industrial structures based on logistics and trade, free trade policy in fields of trade, investment and finance, customs supervision of “Outside the Customs and within the Territory”. Compared with overseas free trade zones, China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone demonstrates similarities and differences. Based on those similarities and differences, the construction of its legal system shall emphasize on exploring new rule-designs in the aspects of regulatory mechanism, legislation mode and supervision system.

overseas free trade zones；China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone; regulatory mechanism；supervision system

2015-06-18

2015年广东省人大常委会委托课题

韩永红(1976-)，女，黑龙江海林人,广东外语外贸大学副教授、法学博士，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地兼职研究员,从事国际经济法研究。

D922.29

A

1009-3745(2015)04-0035-09