从 “ 法律赋权”到 “ 法律赋能”:突破一线工人劳动收入偏低的制度困局*

杨 欣

(中国劳动关系学院 法学系，北京 1 00048)

2004年我国收入分配改革启动调研，改革的背景是劳动收入份额在GDP总量中比例偏低，且收入之间差距失衡。以工资收入为例，改革开放以来，工资总额占GDP的比重一直在下降。在低总额中，工资收入内部尚存在着“过高”与“过低”的分化，前者如国企高管，年薪可达上千万，后者如一线工人，特别是农民工，长期处于低收入状态，“收入分配不平等已成为导致社会不公的重要根源”。［1］2006年发改委提出 《收入分配改革草案》，基本思路为“控高、扩中、提低”，2013年国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，方案的主线依然是“控高、扩中、提低”。其中， “提低”是重点，在“提低”的“四类对象”中，企业的一线职工，特别是私营的劳动密集型中小企业中的工人被认为是一类，［2］其收入的提高应主要通过提高工资收入来实现，“有劳动收入的劳动者不应该成为二次分配的针对对象。”［3］

如何在初次分配环节提高一线工人的劳动收入?学界多有讨论也有诸多建议。本文认为，原因的探究有必要先于建议本身，只有从制度上“发现”工人如何沦为“提低”的对象，方可能“对症下药”，毕竟作为国家的“领导阶级”，一线工人在收入方面曾是被羡慕的对象。在原因探究方面，不同的学科有不同的进路，本文借鉴了美国宪法学者劳伦斯˙却伯的“法律结构”理论。劳伦斯˙却伯认为现行秩序不过是以往法律运行的结果，法律结构既包括静态的法律制度，也包括法律与社会之间的互动，一旦法律偏离了社会秩序的真实状态，则可能形成扭曲的法律空间，从而导致当下甚或以后某一群体权利的失保护。［4］本文将在法律结构的框架下考察法律对工人低收入的影响，在此基础上，探讨提高一线工人劳动收入的法治化路径。

需要说明的是，为聚焦研究对象，本文没有采取《劳动法》意义上的“劳动者”概念，而直接采用《宪法》层面的“工人”一词，在工人群体方面，特别聚焦于一线工人中的原国企职工和农民工，他们是一线工人的主力，将前者概称为“老工人”，后者概称为“新工人”，从而将讨论直接引向低收入的工人群体。

一、转型时期法律对工人低收入的初始“形塑”

(一)法律对“老工人”低收入形成的影响

第二次法律“形塑”起始于国企改制。在“摸着石头过河”的思路之下，国家以行政立法，甚至级别更低的规范性文件为国企改制提供合法性依据，这种改革进路摒弃了全国人大立法所必须的征求意见和多方利益参与程序，更具效率和灵活性，负面影响是“老工人”在改革中没有法定的参与和表达渠道，其利益难以被改革方案充分考虑。改革最先涉及的是法定工资，1985年，全国统一的企业工资等级标准被取消，国家对国营企业实行工效挂钩办法，企业享有内部分配自主权，“管理者”角色开始彰显。之后，涉及的是企业“经营权”。1988年国务院先后出台了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《全国所有制工业小型企业租赁经营暂行条例》，国有企业在“国家”这个虚位经营者之外，有了真实的“个人”承包者或租赁者。最后，企业的“所有权”被触及。由于承包制无法摆脱“传统体制的陷阱”，［6］进入20世纪90年代后，国有企业的产权重组成为改革思路的主流，国企出售最初没有任何法律、行政法规甚至规章层面的依据，而仅凭政府内部制定的“规范性文件”，出售引发的国有资产流失以及职工规模性“下岗”遭到多方质疑，如185名学者曾联合上书认为国企出售违反《宪法》第6、7、12条。［7］面对质疑，2004年国资委、财政部联合出台了《企业国有产权转让管理办法》，其中第29条要求“在转让方案中要有经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案”及“拖欠职工债务的处理方案”，但《办法》未对“安置方案”或“处理方案”设定强制性职工权益保护标准。

跨度20余年的国企改制，彻底改变了第一次法律“形塑”之下“老工人”的法律地位。首先，“老工人”所处的劳动关系发生了根本性变化，他们从与国家之间的超稳定劳动关系 (国家设定工资等级)，转换为与企业之间的劳动合同关系。其次，“老工人”的劳动权受到根本性影响。从上世纪80年代起，“老工人”经历了规模性的实质性失业 (官方说法是“下岗”)。在失业过程中，由于参与权的缺乏，其既有劳动价值被“经济性”的裁减，第一次法律“形塑”对其“职业能力”的消极影响等并未被充分考虑，“老工人”在未得到原有劳动价值的充分补偿和有效的再就业培训的情况下被迫流入劳动力市场，由于年龄及技能等方面的原因，只能成为劳动力市场的低端劳动者，受雇于劳动密集型中小企业， “工人陷入了两种制度之间的断裂之中”。［8］

(二)法律对“新工人”低收入形成的影响

新中国成立初期，“居住和迁徙的自由”尚是宪法权利 (1954年《宪法》第90条第2款)，但这种权利仅存续了不足4年时间，为了服从于国家“以农村补给城市”的经济发展战略，1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，此后一直没有恢复。［9］

户口政策的松动起始于1978年改革开放对劳动力的需求以及人口大量流动的事实。流动的农民工被看作“人口红利”，1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，允许暂住人口在城镇居留。自此，8千万甚至1亿2千万农民每年开始在全国范围内像候鸟一样的大规模定期迁徙，从根本上改变了工人群体的结构。据统计，目前在职工比重中，国有单位所占比重不足20%，城镇集体单位只有5%左右，城镇其他所有制单位占到5%，农民工占到了70%左右。一些行业农民工，如建筑业占到近90% 。［10］

值得注意的是，户口政策仅是松动，其允许农民有条件的转为城市户口，允许农民有条件的流动，但并未取消。由于户口与劳动就业、医疗、教育、转业安置等方面紧密相连，以户口为基础又衍生出许多分割城乡的具体规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。［11］这导致“新工人”可以选择的行业有限，其就业的往往只能是劳动密集型的中小企业，或者“劳务派遣”行业。由于我国正值就业转移期，大量涌入的“新工人”不可避免地遭遇“低工资陷阱”。

二、法律在提高工人收入方面的“赋权”努力与结构性消减

(一)以“事前劳动规制”为主线的赋权进路

在提高低收入群体的劳动收入方面，有两种基本的政策选择:“事后收入补偿”与“事前劳动规制”。“事后收入补偿”依赖于国家财政资源，由国家向低收入的工人群体在事后给予经济帮助。有观点认为，“这样的补偿政策是带有对低工资工种进行工资补助性质的，这样对低工资工种采取温存的态度，将会产生负效果”。［12］出于类似的考虑，我国对于处于劳动力市场低端的老工人和新工人，采取了以“事前劳动规制”为主线的“赋权”进路，通过立法设立最低工资基准，构建工资集体协商框架，规范工时、加班工资等，保障一线工人的基本劳动收入。

最低工资为法定赋权，1993年原劳动部发布了《企业最低工资规定》，首次在国家层面界定了“最低工资”;截止2014年1月，上海月最低工资标准达到1620元，系全国最高;而小时最低工资标准最高的为北京和新疆，均为15.2元。最低工资已成为法律层面保障一线工人劳动收入的基本手段。

集体合同工资是集体劳动关系下通过集体协商达成的合意，我国集体合同制度由1992年《工会法》创立，2000年原劳动和社会保障部出台《工资集体协商试行办法》，2003出台《集体合同规定》。从近年的发展看，我国集体合同签订率和覆盖率都呈现持续上升的趋势。［13］

李国瑞(通信作者) 男,1980年7月出生,山西夏县人,博士,副教授,硕士生导师,毕业于北京工业大学,美国弗吉尼亚理工学院暨州立大学访问学者,主要研究方向为物联网、优化算法.

在最低工资和集体合同工资之外，最主要的工资形式是协议工资，协议工资是劳动合同的法定内容之一，但要受到劳动法关于最低工资、工时、休假、加班费等方面的规制。这里的“协议”主要指劳动者有接受或不接受的权利，以及一定程度上的讨价还价权。协议工资水平主要取决于劳动力市场供需状况以及劳动力的职业能力。

(二)赋权努力的结构性消减

1.劳动立法的多重目标对赋权努力的消减

改革开放初期，“发展经济”成为国家首选的政策目标，客观上要求国家有充足的劳动力供给，有开放的劳动力市场;与此同时，国家“虚位”主体的隐退以及雇佣关系的形成客观上也提出了以法律规范劳动关系的需求，因此与改革开放同步，劳动立法被提至日程，立法的目的在于“保护劳动者的合法权益”，同时“调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步”(《劳动法》第1条)，这二个目标之间有统一的一面，也有对峙的一面，如果在政策取向上经济发展占更高权重，则“赋权”难免会被打折扣。

这种情况首先反映在最低工资方面，由于最低工资被部分经济学家认为具有“降低企业竞争力”以及“降低就业”的负面作用，［14］有可能影响经济发展的首要政策目标，在地方政府作为最低工资实际制定主体的情形下，因中央将GDP作为对地方政府首要的考核指标，导致地方政府的博弈趋向是制定低于周边地域的工资水平，以吸引企业投资，这导致我国最低工资总体水平不高，统计表明，“1996－2009年我国平均最低工资与平均工资的比率显示出不断下降的趋势，说明最低工资的增长速度远远低于平均工资的增长速度，低收入劳动者的工资水平远远低于其他收入阶层。”［15］

其次，就集体合同工资而言，其水平高低在理论上依赖于劳动三权:团结权、团体交涉权、团体争议权。其中，争议权是后盾，其以罢工权为核心。根据德国联邦劳动法院的观点，没有罢工权，劳资谈判就不啻为“集体乞讨”。［16］由于罢工权被认为影响投资环境、产业和平且涉及政治稳定，我国《劳动法》、《工会法》、《集体合同规定》等均未授权工会此项权利。法律赋权的不足使一线工人无法与用人单位形成平衡的“力的对抗”，无法以自治的方式争取较高的工资水平，［17］政府的主导性介入仅能保证集体合同数量的形式提升，对提高工人收入作用有限。［18］

2.执法对赋权努力的消减

研究表明经济绩效是官员晋升的重要变量，［19］由于法律赋权被认为增加了企业的投资成本，可能影响招商引资，因此，地方政府在执行倾斜性保护的劳动立法方面，总体趋向消极。首先，对于最低工资，地方政府没有动力监督最低工资的执行。①根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在上海、武汉、沈阳、福州和西安五个城市进行的劳动力调查，以小时最低工资的覆盖率计算，外来劳动力小时最低工资的覆盖率仅为48%。地方政府的消极执法反向纵容了企业怠于遵守最低工资规定，这些因素共同改变了最低工资立法的实施环境，削弱了最低工资制度作为劳动者基本权益“保护器”的作用和减轻贫困、促进效率的基本功能。［20］其次，就集体合同工资而言，政府主导推进的集体合同形式重于内容，“不论是企业层级的集体合同，还是区域性或行业性集体合同，绝大部分用的都是上级工会下发的集体合同样本。在合同形式以及具体条款上，大量照搬照抄法律法规，很少有按照企业或区域、行业的特殊性进行细化的条款。”［21］最后，执法的消极甚至对协议工资发生影响，企业往往比照最低工资制定工资标准，在一些行业，例如建筑业，协议工资还面临给付困境，虽然从中央到地方出台了一系列政策法规，从建立专用账户，到发放形式，无所不包，但这些法律和政策在执行中无一例外被架空，建筑业几乎没有按月发放工资的，［22］在无责任追究的情况下，这几乎成为行规。

(三)后果诱发

立法的犹疑与执法的消极，使得法律对工人低收入的初始形塑难以得到有效矫正，这至少会催生三个渐进的后果，一是一线工人的收入长期偏低，根据“全国农村固定观察点系统”调查，2003年至2006年间，中国农民工人均月工资由781元增加到953，但这仅相当于城镇单位在岗职工月均工资的45%;［23］二是长期的低收入加之“法律形塑”前后的反差，使得“老工人”很容易产生“被剥夺感”，［24］“新工人”则感觉被边缘化;三是这种“被剥夺感”与“被边缘化”为“阶级的再形成”提供了土壤，学者考察认为，我国工人阶级的“再形成”已经启动，［25］提高一线工人的劳动收入已不单纯具有经济层面的意义，其已具有了政治层面的意义。

三、寻找新路径:转向“法律赋能”

(一)为什么是“法律赋能”

法律赋权遭遇的困境有些可以通过自身完善得以解决，如改进最低工资的制定程序，完善工资集体协商中的代表权问题，构建可操作的集体协商争议解决制度;有些则难以通过静态的赋权得以解决，如提升工人职业能力;实现真实有效的集体协商;使被侵权的工人得到及时救济等。而后者对于提升一线工人劳动收入可能更为重要，这需要在静态的法律赋权以外，在法治层面探寻其它提高一线工人劳动收入的新路径。

向一线工人“法律赋能”或许可以成为新选择。“法律赋能”是联合国“贫穷人口法律赋能委员会”和联合国开发计划署近年来推广的一个旨在提高穷人收入的概念，其将法律赋能定义为“使穷人受到保护并运用法律来推动其在国家和市场中的权利和权益的过程”。［26］与法律赋权相比，“法律赋能”不仅仅停留在法律对于弱势人群权利的书面确认，而是在此基础之上寻求权利和能力的实现;其着眼于如何将权利上升到实在的能力，着眼于能力的发展与提升。［27］

“法律赋能”的赋予者被认为是熟悉法律、在法律运行过程中具有优势地位并愿意追求法律平等公正的主体，包括党和各级人民政府、立法机关、各级司法机关、社会团体等。“法律赋能”的被赋予者被认为是不懂法、不会用法、在法律运行上处于弱势地位的群体。“法律赋能”强调国家、社会在法律运用中的作用，在法律的框架内实现对弱势群体能力的提升。对于一线工人来说，“法律赋能”思路有助于突出国家、工会等社会团体运用法律手段实现法律和政策层面提高工人劳动收入的目标。

(二)“法律赋能”的基本途径

“法律赋能”着眼于法律的运行，就提高“老工人”和“新工人”的劳动收入来说，“法律赋能”有两类基本的途径:

第一类是补偿性“法律赋能”。补偿性“法律赋能”目的在于弥补两次“法律形塑”对工人低收入的影响，特别是对工人职业能力的影响。在第一次法律形塑之下，“老工人”的职业能力被固化，“新工人”的职业能力无从培养，这客观上导致其在协议工资中议价能力的低下。现行《劳动法》、《就业促进法》虽然规定了“职业教育和培训”，但其针对的是一般情况，没有针对“老工人”和“新工人”的补偿性矫正。政府可以通过向社会组织购买培训服务的方式，向由于国家行为导致劳动能力或市场竞争力受损的劳动者提供此项服务，提升“老工人”和“新工人”的职业能力和职场竞争力，使其有能力在“协议工资”中争取较高的水平;同时政府也应发展针对前述利益受损群体的免费公益性职业介绍，为其寻找更多的工作机会。

第二类是补足“法律赋能”。补足性“法律赋能”着眼于静态赋权目标的实现。相较于补偿性法律赋能，补足性法律赋能手段多样，其包括但不限于:

1.保障工人群体对劳动立法的参与权。政府在收入分配立法中要听取工人代表的意见，使一线工人有利益表达权和参与权，在这方面，工会要充分发挥代表职工利益的作用;

2.政府加强法律宣传。政府要通过各种途径使一线工人了解最低工资的最新情况，了解侵权的法律救济路径，了解集体协商的内容和程序等;

3.工会提供法律援助。各级工会在工人收入权益受侵犯时，要向其及时提供法律上的帮助，使其权利可以得到有效救济;

4.政府参与推进真实的集体协商。集体协商是提高一线工人收入的有效路径，西方国家以罢工权为后盾的集体协商在全球化的背景下有难以克服的附随性弊端 (如资本迁厂)，且与我国宪法关于劳资关系的假定不相符合，发挥政府在工资集体协商中压力型作用应是与我国体制更相契合的选择，除引导企业启动集体协商外，政府应构建针对工资集体协商的信息获取制度和行政调解制度，居间客观地解决集体协商争议，促成集体工资水平理性上涨。

新中国成立后的“四部宪法”均在第1条将“工人阶级”定位为国家的“领导阶级”，对于我国一线工人而言，其政治地位已毋庸置疑，关键是如何实现与政治地位相匹配的经济收入。建国以后，经过二次规模性的“法律形塑”，一线工人劳动收入落入底层。国家进行的一系列“法律赋权”对提高工人主体的劳动收入有所贡献，但同时也遭遇了结构性困境。要提高一线工人的劳动收入，必须正视国家行为对工人低收入形成的影响，在静态的法律赋权之外，从动态的法律“赋能”的角度，探寻对工人主体的“补偿之道”与“补足之道”，回应工人主体对于提高收入的需求，消除其被剥夺感和边缘感，以践行宪法承诺。

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