试水“综合柜员制”，社保经办服务如何更好转型？

试水“综合柜员制”，社保经办服务如何更好转型？

社保经办服务开展至今已有30余年的时间，随着参保扩面力度的加大，参保人数也逐年增加。10月27日，人社部召开2015年第三季度新闻发布会公布：截至9月底，全国基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为8.52亿人、6.58亿人、1.71亿人、2.11亿人、1.78亿人，比2014年底分别增长了939万人、6017万人、86万人、427万人、742万人。

随着参保人数的逐年攀升，社保经办业务量激增，经办大厅工作人员超饱和工作成常态。据了解，部分人口密集的省级经办机构服务人次比超过1∶20000。经办过程中，经常因为办理链较长、各环节人员难以把握经办服务质量，表单档案传递不及时、缺乏归集或重复归集等现象时有发生。在这种背景下，“综合柜员制”经办模式在社保经办机构开始试水。

“综合柜员制”是指在严格授权管理下，以完善的内部控制制度和较高的人员素质为基础，实行单人临柜处理会计、出纳、储蓄、中间代收业务等面向客户的全部业务的劳动组合形式。在我国普遍应用于银行系统。将“综合柜员制”应用到社保经办窗口，是理念和手段的跨越，也是互联网时代技术与业务深度融合的产物。其核心是数据集中、内控稽核、优化经办流程。通过建设“综合服务窗口”，实现所有业务可在一个窗口“一站式”办理。

目前，社保系统大力推行“一制四化”，即：以综合柜员制为基础，实现网上办事大厅与经办服务大厅一体化、业务与档案一体化、业务与财务一体化和查询咨询服务多样化。相比之前普遍开展的“专管员制”，“综合柜员制”模式下，社保业务由前台推送至后台，社保业务档案贯穿社保经办业务全过程，实现了无纸化流转。财务数据由业务形成，业务数据由财务触发。在方便办事人员、优化流程的同时，也有效地保障了基金安全。

据了解，广东省、陕西省、上海市、天津市、湖北省仙桃市、吉林省汪清县等部分地区先行试点了“综合柜员制”经办模式。“综合柜员制”经办模式改变了原来按险种和业务种类分窗口管理、多口对外的模式，形成业务经办流程“一体化”的模式。这就要求社保经办机构要进一步优化业务流程，加强内部稽核。此外，“综合柜员制”能否成功落地，核心的支撑是信息化技术，因此，社保经办机构还要对信息系统以及互联网公共服务系统进行升级改造，适应新型经办模式的需求。

综合柜员制改革带来的影响对社保经办机构来讲是全方位的，无论服务理念、还是管理体制以及机构设置都需要做出相应变革。在试水“综合柜员制”经办模式的过程中，试点地区都进行了哪些有益的探索和实践？在构建服务型政府的要求下，社保经办服务如何更好转型？本刊特邀三位试点地区的负责人，结合本地实际分享心得。

特邀嘉宾：

董炳光 ： 广东省社会保险基金管理局副局长

贾海员： 陕西省社会保障局综合与稽核处处长

张松礼： 吉林省汪清县社会保险事业管理局局长

主持人： 本刊记者 尚芳

开启“一体化”服务模式

主持人：“综合柜员制”在社保经办机构开始试点，请介绍一下贵省（市）“综合柜员制”的试行情况及效果。

董炳光：广东省社保局推行“综合柜员制”经办模式，通过建立前台综合柜员制和后台综合审核制，整个业务经办流程向“一体化”推进，消除了按行政化架构分板块办事的分割状况，使之更为流畅。

广东省的“综合柜员制”经办模式总体上分为总服务台、综合柜员窗口、综合审核后台三个环节。总服务台负责简单业务办理、资料初审和业务分流指引。综合柜员窗口主要负责当场办结风险较低业务，风险度高的复杂业务由前台受理后，自动流转并分配到后台具备相应权限的业务岗位审核办理。后台实行综合审核制，按照平均分发、辅以工作量统计考核的分发机制，由原来的人工分派业务进化为由系统自动派送，避免了业务重复审批、责任不清、效率低下、各岗位业务量不均衡等情况，并且通过权限管理，既加强落实责任制，又实现了全局范围内人力资源调配的优化，提高效率。

贾海员：2015年3月，陕西省社会保障局在宝鸡市凤翔县和扶风县，咸阳市礼泉县，商洛市镇安县进行了综合柜员制试点工作。陕西省城镇企业职工基本养老保险综合柜员制业务经办模式，可概述为“一个核心，一站办结。”即以城镇企业职工基本养老保险三版软件为核心，打破科室界限、岗位分工，授予窗口柜员全业务权限，所有业务一站受理，即时业务柜员窗口独立办结，限时业务流转后台按时办结。目前，各试点单位运行顺畅，经办服务方便快捷，业务经办严格高效。从陕西省试点情况来看，在社保经办机构推行综合柜员制具有可行性。

张松礼：2010年汪清县在全省率先探索实施“综合柜员制”，主要措施可以概括为八条，即一体化的服务模式、标准化的经办流程、系统化的风险分类、立体化的内控机制、简约化的服务环节、亲情化的大厅环境、信息化的监管手段和最优化的人员配置。

综合柜员制的改革效果显著。一是对外实现了真正意义上的“一站式”服务。与原有经办模式相比，综合柜员制简化了经办流程，服务对象免除了许多奔波、询问。二是对内提高管理水平，经办职责更加明晰。原有经办模式各业务岗位的业务量比例不均衡，与岗位相关性较大，而综合柜员制下各业务岗位的业务流量比例比较均衡，岗位差异缩小，工作量分配合理。三是以综合柜员制为基础的标准化服务提供方式成为社保经办向服务多元化、多渠道拓展的基础平台，如：在综合柜员制基础上陆续推行了网上社保、基金收付管理平台、人脸识别生存认证等工作，形成了管理向后台集中，服务向下延伸的体系。正是通过综合柜员制改革的推动，汪清县社保局成为全省一体化信息系统、标准化服务、内设机构改革等系列课题的试点前沿。

依托信息化管理技术

主持人：“综合柜员制”的实施，离不开信息技术的支持，针对“综合柜员制”，贵省（市）做了哪些改造？

董炳光：广东省社保局坚持发挥信息化管理体制优势，以信息技术为着力点，推行“综合柜员制”的实施。2013年广东省社保局信息化建设取得了突破性成果，通过创新经办理念，建设了社保基金核算系统（即经办业务系统）3.0版，并以“前台倒逼后台，服务倒逼管理”两个倒逼机制为推力，确立了“服务群众为导向，基金管理为重点”的新基金核算系统的建设思路。通过对业务经办种类全面梳理，对流程进行优化再造，编制了厚达400多页的需求分析说明书，历时两年多的需求分析、系统开发和反复测试，新基金核算系统（3.0版）于2013年12月9日正式切换上线使用，至今运行良好，系统设计目标已基本实现。

新版基金核算系统有三个突出的特点，一是实现了业务与档案一体化，业务经办全程无纸质档案传递、信息数据在整个经办过程中不落地；二是实现了业务与财务一体化，新系统与全省基金财务核算集中系统数据实时交互，实现同步管控基金运行风险；三是加深业务系统与互联网公共服务系统对接度，支持通过网上办事大厅受理业务。

贾海员：经过先期试点，陕西省城镇企业职工基本养老保险三版软件没有做太大的变动，主要因为综合柜员制是以业务权限的授权大小为核心的业务经办模式的改革。我们重新梳理了业务流程，优化了岗位职责，调整了业务权限，同时增加了一些辅助软件和配套的硬件设备。一是在三版软件中新增了风险监控系统和办公OA系统。风险监控系统适时监测业务生产数据，对疑似数据进行提取，供后台分析、跟踪检查；办公OA系统主要解决即时复核业务纸质资料传递，缩减传递时间，提高业务经办效率，实现业务办理自动化和无纸化。二是试点单位购置安装了办公OA系统终端设备，如高拍仪和扫描仪等信息资料采集设备；购置安装业务办理服务评价器，记录群众对综合柜员业务经办服务质量满意度的评议，作为绩效考核的依据。

张松礼：在一体化信息系统升级过程中，我们突破以往数据管理地方化的固有模式，按照“数据向上集中，服务向下延伸”的整体设计思路，采用信息系统全省数据和应用集中的建设模式，以《吉林省社会保险服务标准》及优化后的全省社会保险业务经办流程和管理服务需求为蓝本，按照业务细分，标准规范，优化合并，信息共享，流程推动方式，建设集中、统一、高效、安全以及具有“厅网和社区一体化、档案和业务一体化、财务和业务一体化、社保和银行一体化、政务和事务一体化”的全省一体化社保信息系统。

随着经办人员经办权限的放大，风险也随之提高。对于风险点的防控至关重要，在一体化信息系统中，我们采取事前、事中、事后控制模式。事前控制采取了双授权模式，有效控制了不同操作人员的操作级别。事中控制在关键业务节点上设置权限，主管柜员能够实时参与到业务流程当中，有效地对前台柜员的业务操作进行复核。在事后环节，内控人员可以利用内控管理模块，随时对已办结业务进行审核。

再造社保经办流程

主持人：在“一制四化”前提下，“综合柜员制”改变了原有的经办业务流程，在流程再造过程中，贵省（市）遇到了哪些问题，如何解决？

董炳光：广东省社保局专门成立“流程再造小组”，由局领导一把手亲自挂帅，成员由业务、财务、技术等部门骨干人才组成，对业务经办种类进行全面梳理，对业务流程进行优化再造，在此过程中遇到了诸多困难与挑战。一是经办模式的转变，要求业务经办人员的思维理念也要跟着转变。广东省社保局从各部室抽调业务骨干，成立业务办理机构，通过组织培训、加强学习，让经办人员逐步抛开对原有流程、旧系统的惯性思维，从观念上理解“综合柜员制”的内涵。二是业务流程再造从规划到实施，需要结合具体情况，做到精细准确。“流程再造小组”对原有的流程进行梳理、整合和再设计，尤其是涉及前后台交互的业务流程，既要满足“综合柜员制”经办模式的要求，又不脱离实际。只有精细、准确地设计业务环节，使各业务环节紧密相扣，才能提高工作效率，发挥“综合柜员制”的优势。

贾海员：各试点单位对原业务经办流程进行改造的过程中，遇到了以下几个问题：一是业务档案的整理归档，是以纸质档案还是以电子档案归档，电子档案是否具有法律效用；二是业务经办风险防控亟需解决；三是限时流转业务在经办机构外部流转审批时间较长，影响业务经办效率。

针对以上问题，一是要明确规定业务与档案一体化管理，业务档案整理归档以纸质业务档案为主，电子档案为辅，做好业务档案的归档入库工作；二是利用风险监控系统适时监测业务生产数据，对疑似数据进行提取，供后台分析、跟踪检查，各试点单位建立了业务稽核制度，由稽查稽核工作人员对前一个工作日的经办业务进行核查，及时纠错；三是按照业务风险等级，分类解决业务流转问题：三类风险业务由柜台工作人员即时办结无需复审；二类风险业务通过办公OA系统由业务负责人进行电子业务资料即时审核；一类高风险按照业务审批程序进行限时复核。

张松礼：综合柜员制下业务流程再造存在三个问题。一是综合柜员制下业务流程范围的确定，在不同的省份，不同的社会保险经办机构，柜员制业务范围的确定不一样，因此有了征缴柜员制和综合柜员制之说；二是综合柜员制下对业务类别的划分；三是综合柜员制下对业务流程的优化。

解决上述问题，首先，需要明确经办主体，由于吉林省当前的社会保险信息平台和经办环境是比较成熟的，因此有能力实现业务流程一步到位。汪清县采取了由宏观到微观的逐层设计方式，规定了每一项业务流程中所需承办的岗位，确定岗位名称，细化岗位职责和分工，明确权责。其次是明确客体对象，制定出申报审核所需资料明细，防止经办主体自由裁量，封堵权力寻租。三是制定适度的标准，在遵守吉林省社保系统出台的系列标准基础上，统一规定办结事项的时限和质量要求。明确即时办结和限时办结业务，一般的小批量、低风险的业务适用于即时办结，大批量、高风险的业务适用于限时办结。四是简化审批步骤。首先是对审核环节的精简，采取受理窗口与后台审核内部横向传递的审核方式；其次是对各经办所需的要件和审批环节进行精简，对需要经办人员上下楼进行审批的业务进行精简或采取现场集中签批。五是充分利用信息化手段为业务流程再造提供技术保障。

提升经办服务能力

主持人：贵省（市）如何提升经办能力保障“综合柜员制”的实施？在前台经办方便参保人员的同时，后台经办的工作量有所增加，贵省（市）是如何解决的？

董炳光：为满足“综合柜员制”对经办能力的要求，发挥其特点和优势，广东省社保局采取了多项措施加以保障，具体包括：加强组织领导、转变经办思维、加强办班培训、建立竞争机制等。“综合柜员制”的推行，在方便参保人的同时，后台经办的工作量有所增加，对后台经办人员的业务能力和综合素质提出了新要求。广东省社保局通过对业务类型进行梳理优化，划分了现场办结业务和后台业务，简单业务即时办结，后台业务按类型分布办理，有效地集中了后台业务人员的经办力量。同时，业务材料进行档案影像化处理，减少了后台经办人员查找查阅纸质材料的时间，网办业务加强预审，提高业务质量。

贾海员：综合柜员制的改革目的就是解决经办能力的提升和经办效率的提高，为了保障试点工作的顺利实施，一是要抓好前台柜员业务素质和信息系统操作技能的培训；二是抓好信息化建设。陕西省在综合柜员制试点前，对信息系统的每一个模块进行了梳理，对业务项目进行分类，对业务风险按等级划分，为业务权限合理划分奠定基础，同时调整了业务权限的管理级次，把日常业务管理权限直接下放至县区级经办机构；三是强化了后台业务处理，按照业务内部流转和外部流转的不同，分别处理。

针对后台业务量增加的问题，首先，我们把从前台退出的工作人员补充到后台，通过人员的增加提高后台业务处理能力；其次是充分利用电子信息化手段，简化流转环节，缩短流转时间，提高业务经办效率；三是经办机构以人工方式、互联网方式和合署一厅式办公等措施直接对接人社、地税等业务部门，简化流程，提升办事效率。

张松礼：我们所理解的后台业务不仅仅包括业务经办资料的整理，还包括了业务内部监督、审核、绩效考核等管理性事务，为确保这些管理性事务的运转，汪清县将后台经办与前台业务视为一个事物的两个方面，按照“两手抓”的原则，将其放在与前台业务同等重要的地位来抓。

一是在时间分配上将后台经办与前台业务合理分摊，每位临柜人员在当天下班前，利用一段时间集中处理后台事务性工作，本着“谁经办、谁收集、谁整理”的原则按要求进行分类处理；二是后台事务实现专人专责，临柜柜员在前台可受理任何参保单位的业务，但在业务资料整理时则将参保单位固定分配给不同的柜员，由专人进行跟踪服务管理，避免了前台经办结束，事后无人负责的情况发生；三是明确限时办结和即时办结业务；四是权责对等，前台业务与后台经办分别对应着受理环节和审核环节，为确保权责对等，汪清县加强了审核环节的力量，成立了内控管理科，配备了专职复核人员，与前台柜员形成1∶3的配比模式，业务单据实现内部传递，按月形成管理台账，对业务经办质量实施有效监管。五是做好业务的分流，如设置业务咨询台、叫号机等。

做好全方位内控稽核

主持人：针对经办管理服务的流程重构，您认为应该如何做好内控稽核？对于风险度较高的业务，贵省（市）采取了哪些必要措施？

董炳光：社保系统在推进“一制四化”业务流程重构的过程中，也进一步促进了内审内控模式的转变：由以往事后、线下的方式改为线上、嵌入式、全程实时监控的方式，实现内控工作全程监控。一是通过梳理风险点，将内控机制融入业务常规经办流程设计和系统建设中去，对业务经办进行事前预警、控制。二是实现对数据的动态分析和风险点的实时管控。三是全面实行了权限管理机制，所有业务必须线上操作，所有人员上线必须有授权，从前台经办员到局领导，授权精细到具体经办岗位和操作界面，使内控工作到点、到线、到面，以电子管理降低人为风险。对于风险度较高的业务，我们通过对重要环节增加复核，实时对业务数据重点监控，以及建设专业的校验监控系统、开展专项检查等手段和措施，有效地避免或减少了问题和差错的出现。

贾海员：从综合柜员制全业务办理的特点来看，应建立和健全三道风险内控稽核机制：一是建立电子信息网络预警系统，适时检测监控，提取疑似数据，供后台分析、跟踪稽核；二是建立业务风险分类预控机制，分类分级建立内控监控措施。零风险业务全部放开，一级风险业务设立业务经办复核职能，加强业务经办事中监督，增强防范效能，二级风险业务市级机构审批，县区机构经办，增设办结复核功能；三是健全经办机构本级事后业务内控稽核和市级业务内控监督制度。经办机构本级内控稽核采取跟踪式全面稽核的方式进行风险防控，市级业务内控监督采取定期全面稽核、定期抽样稽核和专项稽核的方式进行风险监督检验。

风险度较高的业务，我们主要遵循“管理上移，业务下沉，管办分离”的原则，采取管理审批权限上移市级经办机构，业务经办下沉县区经办机构办理，实施管理权限与业务经办分离的方式，办结复核，重点防控。

张松礼：首先在“综合柜员制”成立之初，必须要有独立的内控科室，专门负责事中审核工作；其次内控人员的人品和业务素质要有保证；第三是做好各项业务的风险等级分类；四是风险等级的设置要体现灵活性；五是建立健全考核机制。对于风险度较高的业务，汪清县首先是建立了三级审批制度，即柜员初审后，由内控人员把关，主管领导签批后，再由相关工作人员进行操作；二是成立联审小组，由业务经办科、内控审计科、社会化管理服务科科长组成，对风险程度较高，政策模糊，情况复杂的业务进行联审；三是对重点业务实行登记留痕制度，制作复核日志，根据业务办理数量和退回数量，在纠错等方面进行备案；四是利用信息手段对业务经办过程形成的数据进行实时监控。■