欧洲社会保障可持续的变革之道

■编译/杨建海

欧洲社会保障可持续的变革之道

■编译/杨建海

在欧洲地区，经济变革和人口结构的变化正以不同的方式冲击着社会保障制度及其管理方式。目前的主要挑战包括：失业保护尤其是对青年失业人群的保护，因持续低迷的就业率和长期停滞不前的工资收入而导致缴费额的下降，女性受益人保障需求的提升，以及加大节约成本和改善管理效率的需求。与此同时，老龄化仍是卫生保健和养老金制度的长期挑战。

多重危机对社会保障的冲击

近年，对欧洲经济社会发展影响最大的因素就是金融危机，它把欧洲拖入了持续的经济低迷，而想摆脱这种困境十分艰难，社会保障不可避免受其拖累。

经济危机恶化了社会保障制度的财务状况，加大了制度实现其政策目标的难度。在这种背景下实施紧缩的财政政策和削减开支是不得不作出的选择。尽管是出于社保财务安全稳定的考虑，但是这种方式却动摇了公众对社会保障的预期，也对社会保障制度提供适度保障水平的能力提出质疑。

对社会保障管理而言，金融危机对短期财务状况恶化的挑战和欧洲面临的诸多长期挑战并存。这些长期挑战包括：日益严重的老龄化、养老金支出的持续增长，卫生保健和长期照护的提供，工人就业技能和工作需求的不匹配，以及家庭结构的变化等等。

2010年，欧洲有超过20%的人口在60岁以上，到2030年将达30%。在老龄化程度最高的西欧地区，这个数据分别是24%和32%。并且在2010年，已经有4.2%的欧洲人口超过80岁。随着老龄化的加剧，社会保障支出持续增加。在经合组织（OECD）的欧洲国家中，社会保障总支出所占国内生产总值（GDP）的比重在2007—2012年间持续增长，大多数国家实际增长都在6%以上，只有希腊和匈牙利两个国家的社会保障支出是下降的。在西欧，大约25%的GDP用于公共社会保障支出，其中18%用于现金支付项目，其余的用于卫生保健。另外，失业率居高不下。在欧洲，就业人数比金融危机之前减少了350万，有1900万人失业，其中长期失业者占42%。中东欧和一些独联体国家虽然已经降低了失业率，但是仍然在两位数以上。尽管各国情况不尽相同，欧洲总体上大约有12%的年轻人既没有就业也没有接受教育和职业培训。

社会公众对高质量公共服务预期的提高要求社会保障部门创新工作思路，转变工作方式。综观欧洲，经济、金融、劳动力市场和人口结构是当前对社会保障部门最重要的挑战。以积极的方式来应对当前困难的环境，一个很重要的方式就是促进管理并反思自己的工作表现。对许多政府而言，困难不只是紧缩财政的问题，还必须面临因持续增加的流动工人和移民形成的低收入群体、社会保障需求增加造成的新政策和组织方式变革的挑战。社会保障管理的进一步改革是必须的，要解决的问题是：社会保障需要变革的角色和目标是什么？怎样以更有效和更低廉的成本实现它？

积极的应对措施

更加关注就业和早期干预。在欧洲，许多国家都面临失业问题。一方面，长期失业率居高不下，另一方面，前所未有的、在某些情况下也是灾难性的青年失业率持续走高。金融危机尤其加剧了这个长期的结构性问题。乐观的是，积极的应对已经开始：社会保障部门正越来越多地和其他相关部门合作，以取得政策行动的一致性。在和劳动力市场合作方面，欧洲国家正加大人力资源投资，不仅是促进就业，还包括提高失业人员的就业能力，采取积极预防的方式促进人们进入或重返劳动力市场。例如挪威合并了就业与福利部门，成立了就业与福利管理署，隶属于劳动部，目的是建立协调高效的就业和福利管理体系，实现人力资源的全程管理。

再如，社会保障部门和政策制定者积极的家庭政策提高了女性劳动力的参与率。这些政策包括鼓励和促进兼职工作、改善工作—闲暇平衡，扩展就业目标也能把制度的可持续性落到实处。与此同时充分尊重工人其他需求，这些需求包括更多的和家人在一起的时间、培训和休假机会。

社会保障系统支持“无偿”生产活动。为支持那些无偿关爱活动，根西岛、爱尔兰、泽西岛、马耳他、挪威和英国的养老金系统在计算养老待遇时提供了两种选择，要么以信用记录的方式，要么按照平均缴费水平计入养老金系统。在德国，为鼓励和有利于有小孩的父母重返工作岗位，政府扩展儿童福利机构，以提供更主动的措施支持工作—闲暇的平衡。

各国形成的共识是社会保障福利和服务不仅仅是对风险事件的事后反应，当前的重点是需要对事前的预防措施给予更加重视，以追求更加平衡和有效的方式。把社会保障制度的原则从“事后补救”转变为“事先预防”，例如在北欧国家，劳动者一旦失业，政府就积极介入，提供培训并要求失业者接受政府提供的工作安排。

与此矛盾的是，经济的衰退会导致对预防措施投资的削减，而这会对安全和健康的工作环境产生影响。因为它会增加工作的紧张度和压力，进而造成事故发生的概率提高和恶化工人的福祉和心理状况。更糟糕的是，由于失业水平居高不下，工人有可能不愿表达对安全和健康工作条件的诉求。

很明显，加大对预防和积极干预的投入不仅能降低健康风险和与就业有关的风险，而且会降低事故发生的程度和后续影响。越来越多的证据表明，这种可测量的积极预防措施（国际社会保障协会更愿意称其为“预防性回报”），在工伤预防、重返工作岗位计划、健康工作环境和支持健康生活方式方面显示了很大的作用。这些成效充分表明社会保障制度的主动反应、保护和预防功能三位一体的联动反应是更有效的。

提高管理效率，少花钱多办事。面对当前的经济困难和社会保障需要完成的任务，社会保障部门应该提高工作效率，做到“少花钱多办事”。包括：电子化服务、机构重组、加强合作，甚至是公共机构的整合。尤其面对越来越多的流动人口问题，不同国家的社会保障制度已经开始加强合作，以更好地满足日益增长的流动人口之需求。在欧亚大陆（亚洲部分基本涵盖前苏联国家）有接近10% 的人口是在外国出生的，其中大约60%的移民人口处于劳动年龄阶段，俄罗斯联邦更是高达78%。这一问题已引起国际社会保障协会的重视，并于2012年5月出台了欧亚大陆流动工人社会保障的指导文件框架，制定了提高流动工人社会保障覆盖率的原则和指导方针。

作为一个基本改革方向，社会保障部门朝向电子服务的方向发展，为更有效的服务递送提供了广阔的空间和便利渠道。但是，这种基于网络服务的发展策略也必须正视一个现实，那就是个人互联网接入还远没有普及。值得注意的是，传统的联络渠道仍然是许多客户的首选，包括绝大多数的弱势群体。

为支持提供高质量的服务和满足日益增长的公众预期，更大的努力应该投入在改善民众的能力和改善信息的透明度。更有价值的是，这些措施也能反映出公私风险承受的再平衡，以及要求个人在整个生命周期中承受更大的风险。为了确保民众的权利，一个挑战是社会保障部门必须提供所有必要的信息，而这也是对社会保障工作人员的锻炼机会，因为提供透明的信息能够对社会保障服务的递送产生积极的影响。

当前可见的改革成效

因为政治、人口、经济、社会和文化的不同，欧洲国家所面临的社保问题也多种多样。但从2010年起，整个欧洲的经济和劳动力市场已经有了显著的变化。例如，虽然各个国家的失业特别是青年失业率极为不同，但是能够感知到这些积极政策的运用已经使上述问题发生了变化。这些积极的应对措施，主要通过以下4个方面推动社会保障部门的工作：

第一，为证明有助于减轻金融危机带来的对社会和经济的恶劣影响，社会保障制度将继续扮演“减震器”角色。所以，为确保有效而可持续地扮演这一角色，许多国家的社会保障系统已经实施或筹划进行改革。

第二，通过关注那些受经济危机影响最大的群体，比如年轻的失业工人，社会保障制度不仅要帮助他们维护人力资本，也要提供投资渠道来发展未来的人力资本。一直以来，社会保障都注重强化社会团结。在新形势下需要社会保障部门制定更加灵活而整体的工作方案，来应对因人群而面临的复杂局面，包括工作环境和非工作环境。

第三，尽管适当的主动干预和预防措施十分有助于保护社会保障待遇和服务，更重要的应该是早期的介入，这样更能阻止和减轻经济下行风险。采取这种措施尽管需要一定的投资，实践证明它会对社会保障制度产生积极的回报。

第四，随着社会保障管理部门重新考虑他们怎样做到卓越的管理，适当地运用信息通信技术是提高服务递送质量和改善信息可及性的有效路径，从而确保民众的权益。

尽管许多欧洲国家社会保障制度面临的挑战依然存在，财政压力也会给管理部门带来巨大负担，就业结构和老龄化问题也要求进行适当的改革。但是，有证据表明，欧洲的社会保障管理部门已经做好准备，以有效的管理来应对这些挑战。例如，通过与一些利益相关者合作以及争取广泛的公众和政治支持。可以预见的是，欧洲的社会保障将会有一个充满乐观的前景，这个有着较强社会团结传统的、可持续性的社会保障制度在欧洲将会得到维护。（文献来自《国际社会保障评论》Hans-Horst Konkolewsky ：“Europe： Enhancing the sustainability of comprehensive social security systems”）■

作者单位：北京工商大学经济学院