“十二五”期间云南省区域经济发展回顾①——基于地方政府债务建设角度的分析

昆明理工大学津桥学院 赵珂一

“十二五”期间云南省区域经济发展回顾①
——基于地方政府债务建设角度的分析

昆明理工大学津桥学院 赵珂一

摘 要：近年来，云南省响应国家全面建设小康社会的号召，区域经济得到了较大发展。同时，得益于“中国-东盟自贸区”的成立，云南省作为面向东南亚的“大通道”和“桥头堡”，政府积极运用扩张型财政政策，加大了对本省基础设施和公益性事业的投资，建成多个大型公共基础设施项目。这不仅带动了云南省经济的快速发展，增加了就业，也带来了人民生活水平的提高。但同时也带来了政府投资规模的扩大，地方政府赤字量因此增加，债务违约风险随之上升。本文通过回顾“十二五”期间云南省区域经济发展的概况，从云南省地方政府债务建设的视角，通过研究现有债务的规模、来源及其风险，来分析地方政府债务规模的大小对未来云南省区域经济未来可持续发展的影响，并给出相应的对策建议。

关键词：区域经济发展 基础设施建设 政府债务建设

“十二五”期间，云南省城镇化建设进程进入扩张阶段。加速城市基础设施建设对于吸引产业集群、促进城市经济发展、改善居民生活水平有着重要的作用。

云南省作为中国面向东南亚的“桥头堡”、“大通道”，因此全省公共交通基础设施的建设受到了政府的青睐。而要完成这些大型项目的建设，仅依靠国家划拨的资金和地方每年的税收收入来完成是比较困难的。于是，在筹集建设资金的过程中，各地政府开始选择一些实力较强的企事业单位构建起了地方政府融资平台，来承担建设任务，并负责向金融机构融资。这样一来，政府的资金短缺问题就得到了较好地解决。在这一背景下，云南省区域经济得到了快速的发展，各项基础设施项目陆续开工，GDP也从2011年的8750.95亿元增加到2014年的12814.59亿元。但同时，云南省地方政府举债数额也在不断攀升，地方政府的债务风险开始上升。为避免未来云南省区域经济的发展，受到来自地方政府债务的不利影响，找到如何有效控制地方政府债务规模的途径，就显得十分必要。

1 文献综述

受我国财政信息公开透明度的限制，地方政府的债务信息较难于准确获取，所以有关我国地方政府债务的研究实证分析较少，大部分研究都集中于对政府债务的规范分析中。刘尚希、赵全厚(2012)[1]分析了我国地方政府在“十二五”时期的债务状况，得出“十二五”时期我国地方政府债务风险总体可控的结论。赵云旗(2013)[2]在分析了我国地方债务风险的集中区、特点、表现形式及成因后，提出从风险预警、债务控制、债务偿还以及债务风险监督等方面入手来防范违约风险的。刑治斌(2014)[4]从债务膨胀的危害及其动因入手来研究，提出有效控制地方政府债务风险的治理措施。基于对中西部地区地方债务的调研，吴俊培、李淼炎(2013)[3]认为中西部地区地方债务潜在风险较大，提出了防范地方债务风险的改革途径，即要进一步完善地方税收体系，建立一般转移支付制度和地方债约束机制。

2 “十二五”期间云南省区域经济发展概况

云南省自“中国—东盟自贸区”建成后，国际贸易环境得以改善，在建成面向东南亚的“桥头堡”、“大通道”、“一带一路”等国家政策的扶持下，积极展开了多个大型基础设施建设项目。交通运输方面有机场建设项目、高速公路项目、地铁项目、高铁项目等；教育、医疗卫生方面，政府加大了对高校和医院的硬件设施建设投资的力度；社会保障方面，政府扩大了社会保障基金的发放额度，加快了城镇保障房建设进度。五年中，前期，区域经济受到房地产市场旺盛发展的影响，省内新建住房数量增加，政府融资平台贷款增长速度较快。后期，受房地产新政的影响，建筑行业和重工业制造业收益下滑。但受国家政策扶持，服务业发展较好，突出表现为省内各地物流产业园区的建设。城镇化建设方面，政府开始投资建设滇中产业新区。以上所有建设项目所需资金，都要通过地方政府以政府信用的形式来完成筹集。除了从金融市场上由中央代理地方发行公债方式来筹款，更多的资金是来源于地方政府融资平台的支持。不管是以上述哪种方式来融资，最终结果都会使地方政府债务的规模增加。

3 云南省地方债规模分析

本文主要运用债务依存度、负债率及偿债率三个指标来测度地方政府债务的规模大小。其中债务依存度反映的是一个地区的财政支出有多大比例是依靠发债来实现的。国际公认的警戒线为20%～25%。负债率反映的是年末地方债务余额与当年国内生产总值的比率，衡量地方经济总规模对政府债务的承载能力，参考标准为10%。偿债率则是债务本息与政府财政收入之比，偿债率越高，政府负担越重，反之越轻。

3.1 云南省地方债务依存度分析

运用云南省统计局网站显示的相关数据，经计算发现，云南省2011～2014年债务依存度呈下降趋势。2011年为6.66%、2012年为7.77%、2013年为4.19、2014年为3.55%。其中，最高为2012年的7.77%，远低于国际警戒线(20%～25%)。由此可见，云南省经济建设所需资金并未对地方以发债方式所筹资金产生过度的依赖。云南省地方债发行量与经济的发展是相适应的。

3.2 云南省地方债务负担率

2011年～2014年间，负债率依次为7.67%、9.21%、9.56% 9.98%。云南省地方负债余额由671.39亿元上升到1278.32增幅达到90.4%。虽然，2012年到2014年三年间负债率增幅较小，但已非常接近10%的警戒线。说明自2012年以来，云南省每年都要拿出近十分之一的新增财富去弥补当年的债务。对此，云南省政府应该对现有债务进行管理，控制地方政府债务规模的进一步扩大。

3.3 云南省地方债债务率分析

通过对相关数据的观察分析得出，云南省地方债的余额和财政收入都在逐年增长，但增幅却不同。财政收入增幅明显小于地方债务余额的增幅，进而导致债务率的逐年上升，即2011～2014年的债务率，依次显示29.73%、36.17% 37.67%、40.45%。由此可见，地方政府需要在实施积极的财政政策，增加公共投资的同时，控制举债规模，避免政府偿债能力的进一步下降。

4 云南省地方政府债务的来源及其风险

4.1 债务的来源

第一类是财政部代云南省发行的债券，2009～2013年财政部累计代理云南省发行地方政府债券529亿元，2014年代发规模为193亿元。第二类是云南省地方政府融资平台贷款，这是地方政府债务的主要来源之一。第三类是社保基金的缺口需求。第四类是云南省政府担保的债务，用于扶持中小企业发展，解决其融资困难的问题。第五类是其他方面形成的债务，如：国有企业亏损或破产，中小学教师及中小企业职工工资的拖欠，政府部门拖欠的应付未付款项等。

4.2 债务的风险

4.2.1 财政风险

地方政府的债务大部分是由政府运用财政收入偿还的，在财政收入增速放缓，偿债能力不足的情况下，一般都会用发新债偿旧债的方式来偿还到期债务。随着地方政府债务规模的继续增大，如果远远超过地方财力的承受范围时，就会产生大量的债务违约和逾期，从而导致财政风险。

4.2.2 金融风险

地方政府融资平台是政府融资的主要手段。据云南省2014年1月的审计公告，截至2013年6月底，省内地方政府融资平台公司共举债2079.51亿元，占债务总额的34.92%，若这部分所占比重过高或将引发流动性风险。由于云南省地方政府所需建设资金的52.11%，共3103.32亿元都来自于银行贷款。如果地方政府出现违约行为，则银行可能因此发生亏损，甚至倒闭。

4.2.3 效率风险

一些突发事件可能会让决策者对当前形势判断失真，引起决策失误，进而导致财政资金运用效率的低下和浪费，即为效率风险。作为基础设施建设较为落后的西部省区，云南省政府在选择投资项目时，势必会优先选择投向基础性、公益性的项目，这类项目的特征就是投资规模大、收益低、建设周期长、社会效益优。2013年以来，云南省政府的债务，90%以上的资金都投向了市政建设、交通运输、土地收储等基础性、公益性的项目。政府的本职就是服务于广大人民群众，所以当政府选择了投资这些社会效益高，但经济效益差的项目时，就势必会损失部分的经济效率，造成债务的增加。

政府在投资的过程中，也会选择经济效益与社会效益俱佳的经营性项目。云南省政府计划2013～2015年，完成高速公路建设投资1500亿元，以完成南北大通道的全线贯通。理论上说，这是一个经济效益较好的项目，但这一项目的建造会耗费较长的时间和政府大量的资金。随着工程建设的不断推进，地方政府负债会越来越重。受制于区位的限制，云南省内一些高速公路的车流量并不是很大，高速公路虽铺设好了，但收益却不见得好。今年开年以来，云南省交通厅就因已有债务负担过重而上调了全省26条高速公里的通行费。此时政府投资的经济和社会效益就会减少。

5 控制云南省地方政府债务规模及其风险的对策

云南省政府要规避地方政府债务的规模及风险应该从以下几点入手：首先，应全面整顿地方融资平台，限制新债发行，积极清理旧债。通过建立奖励制度，实行“以奖代补”，激发下级政府化解债务的积极性。同时建立约束制度，实行“谁发债，谁还债”的原则。其次，需要进一步提高云南省地方政府债务信息的公开程度。提高地方财政及债务信息的透明度，让更多的人民群众了解地公债的去向。再次，尽快确立统一口径的地方政府性债务信息管理系统。通过建立一套债务风险评估和风险预警体系，在出现债务风险时，及时发出风险预警，提高应对风险的能力。最后，地方政府可以通过国有资产经营收益、预算拨款、预算外资金结余调剂、土地出让收入、市政配套费等多个渠道设立实行专户管理，不得挪用 “偿债准备金”。

参考文献

[1] 赵全厚，刘尚希．“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究[J]．经济研究参考，2012(08)．

[2] 赵云旗．地方政府性债务风险防范研究[J]．财会研究，2013(03)

[3] 吴俊培，李淼炎．中国地方债务风险及防范研究——基于对中西部地方债务的调研[J]．财政研究，2013 (06)．

[4] 刑治斌．我国地方政府债务膨胀的诱因及其治理[J]．财政金融研究，2014(01)．

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)08(b)-107-03

基金项目：①云南省教育厅科学研究基金项目“财政可持续性问题研究——以云南省地方债建设为例”的阶段性成果。

作者简介：赵珂一(1984-)，女，汉族，硕士，就职于昆明理工大学津桥学院，主要从事财政学与国际经济方面的研究。