山西省“四荒”治理开发历史与现状分析

谢 畅

(山西省汾河灌溉管理局一坝分局，山西 太原 030002)

山西省“四荒”治理开发历史与现状分析

谢 畅

(山西省汾河灌溉管理局一坝分局，山西 太原 030002)

“四荒”治理；历史；现状；山西省

山西“四荒”治理开发历经户包治理、拍卖治理、大户治理等发展阶段，目前总体发展态势良好，呈现出不同的发展面貌,但也存在部分治理户陷入困境，难以滚动发展的情况。随着市场经济的进一步完善和发展，“四荒”治理开发将步入一个新的阶段，在政策机制放宽的同时，对“四荒”的生态治理和开发标准则要收紧，作出更加严格的规定和限制，让“四荒”治理开发得到更加健康持续的发展。

自20世纪80年代以户承包治理小流域以来，山西“四荒”治理开发历经30多年改革发展，如今已蔚为大观，成为水土流失治理工作的一个重要内容。回顾分析山西“四荒”治理开发历史与现状，可以对今后引导和促进民营水保健康发展提供有益借鉴。

1 发展历程

1.1 户包治理阶段

1981年，河曲县农民苗混瞒与公社大队签订了新尧沟小流域承包合同，面积16.7 hm2，期限3年，结果他当年就完成治理面积11.7 hm2。当时的忻州地区总结了这一经验，并称之为“户包治理小流域”。

面对这一群众创造的新经验，山西省人民政府进行了及时的研讨总结，并于1983年出台《关于户包治理小流域的几项政策规定》，号召广大农民以户承包治理小流域，“鼓励他们长期经营，大胆投劳、投资”。

此后，以户承包治理小流域迅速在全省推广开来，山西省人民政府针对户包治理发展过程中出现的新经验、新问题，及时出台政策，加以规范引导，又先后出台了《关于户包治理小流域政策的补充规定》(1989年)、《关于进一步落实户包治理小流域政策规定的通知》(1990年)、《关于用股份制形式开发治理小流域的试行办法》(1990年)等政策规定。

户包治理小流域是家庭联产承包责任制在水土保持领域的扩展和延伸，调动了农民治理水土流失的积极性，成为山区农民脱贫致富的一条有效途径。

1.2 拍卖治理阶段

随着户包治理小流域在全省的推广发展，广大群众进一步认识到“四荒”治理开发蕴藏的巨大经济和生态效益，看到了它的广阔发展前景，因而对拥有土地使用权也有了更强烈的愿望。与此同时，部分治理户因怕政策改变，治理中的短期行为比较严重，导致治理工作出现治而不快、治而无效，户包治理在有的地方甚至出现了萎缩和停顿的情况，因此亟需通过一种新的模式替代，以弥补这些不足。

1992年春，邓小平南巡讲话提出“社会主义有市场，资本主义也有计划”的论断和“三个有利于”的原则，促成了全党全国思想上的一次大解放。正是在这样的背景下，1992年5月，吕梁地区岚县首先出台了《关于多形式承包拍卖治理小流域的十条规定》；8月，吕梁地委、行署出台了《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》；9月，在全省第四次小流域治理工作会议上，总结交流了岚县等地拍卖“四荒”使用权的经验，明确肯定拍卖“四荒”姓“社”不姓“资”， “四荒”拍卖在全省推广。1996年，国务院办公厅作出《关于治理开发农村“四荒”资源 进一步加强水土保持工作的通知》，“四荒”治理开发工作在全国全面展开。

正如江泽民同志到吕梁地区视察时指出“拍卖的是‘四荒’使用权，得到的是农民治山治水的积极性”。“四荒”地使用权通过拍卖的形式长期交给农民(前期承包期限一般为15、20、30、50年)，使农民真正获得长久拥有土地使用权的稳定感和权属感，消除了农民怕“变”的心理，进一步调动了农民治理的积极性。

1.3 大户治理阶段

山西省把承包或购买“四荒”面积在33 hm2以上的治理开发户称为“大户”， “大户”既可以是个人，也可以是企事业单位。

20世纪90年代后期，随着市场经济的快速发展，“四荒”地不仅吸引了广大农民，也吸引了社会各阶层人员的广泛参与，特别是吸引了一批在工商业领域积累了一定资金的企业和个人，他们在为“四荒”治理开发注入大量资金的同时，也带来了市场经济的观念和管理方式，使社会力量治理“四荒”迅速向深度、广度发展。

大户治理是市场经济体制在水土保持领域的体现和运用。大户治理可以充分利用当地丰富的土地、人力资源和大户的资金、技术优势，以及先进的经营管理经验，迅速形成专业化生产、规模化经营、系列化服务的产业链，有效地提高治理质量和速度，促进“四荒”资源优势向经济优势快速转变。大户治理进一步解放了“四荒”地上的生产力，使“四荒”地焕发出新的光彩和能量。

2 现状分析

2.1 治理成效

经过多年发展，截至2014年底，山西全省已发展“四荒”治理开发户28万户，其中承包面积在33 hm2以上的大户达4 400多户。已累计投入治理资金约35亿元，治理开发“四荒”地8 000多km2。“四荒”治理开发户已成为山西水土流失治理的一支重要力量。在市场这一无形之手的作用下，“四荒”治理开发也呈现出不同的发展面貌。

2.1.1 以户治理模式，致富千家万户

20世纪80年代到90年代初期，农户是“四荒”地承包购买治理的主力军，他们大多以家庭为单位，以投入劳力为主，通过治理改善“四荒”地生态和生产条件，以传统的粮食作物、经济林果等种植业为主要创收渠道。经过农户多年的精心打理，这些“四荒”地大都得到有效治理，水土流失基本得到控制，同时也成为农户的一个增收渠道，真正通过治理千沟万壑富了千家万户。如苗混瞒率先承包的新尧沟小流域，流域内进行了基本农田建设，发展了经济林，修建了淤地坝和谷坊等，综合治理成效明显。苗混瞒去世后，小流域由他的子女继承。如今的新尧沟小流域已完全看不到水土流失的痕迹，苗混瞒一家也通过治理小流域走上了致富道路。

2.1.2 多元经营模式，拓宽营收渠道

在“四荒”治理开发中，以发展农业种植为主的经营模式，营收渠道单一，附加值不高，适合于散户小规模经营。为拓宽营收渠道，一些治理户充分发掘“四荒”地的潜能，对“四荒”地立体开发，多种经营。即在一个流域内，因地制宜，同时发展经济林果、中药材、养殖业等，一些大户还发展起旅游业。如柳林县昌盛农场，不仅发展了多种名特经济林果、无公害蔬菜、粮食作物种植和蛋鸡养殖、养鱼等多种产业，还建设了科普教育展览区、红色传统教育区、窑洞宾馆等旅游设施，发展起旅游业。晋中地区的治理户发挥紧靠太原市的地理优势，在“四荒”地上打造起一个个山丘庄园，吸引市民前来采摘娱乐、度假休闲。

2.1.3 主导产业模式，带动周边乡村

一些大户在“四荒”治理开发中，依据当地自然地理条件，找准产业点加以培育壮大，让“四荒”地产出“金果子”，不仅让企业自身和“四荒”治理有了主导发展方向，还带动了周边群众一起脱贫致富。乡宁县大户张连水在“四荒”治理开发中，主导发展生态和经济效益俱佳的翅果油树4 667 hm2，采取“基地+农户”方式，农民管护翅果油树挣工资，所获果实企业收购得收入，每公顷土地让农民增收7.5万余元。开发出的翅果油保健品、化妆品等50多个系列产品，年销售收入3亿多元，真正实现了治理一方水土，发展一方产业，带动一方致富。

2.1.4 政府推动模式，兼顾三大效益

早在20世纪80年代后期，柳林、左云等煤炭大县以“一矿一企治理一山一沟”“以黑补绿”等方式，让企业履行社会责任、参与生态保护与建设。2011年，太原市政府与太钢、国信、梗阳等13家大型企业集团签订合作协议，由企业出资治理开发荒山，建设城郊森林公园，规定不低于80%的土地用于生态建设、投资不小于52.5万元/hm2，其余20%的土地用于公园配套设施建设和适度开发。2013年，山西省委、省政府出台《关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见》，支持引导百家以上省内大中型企业开展生态治理和扶贫开发，带动数千个贫困村改变贫困面貌。政府推动以公司化模式开展生态治理，既对生态治理提出了要求，又为企业预留了盈利的空间。从目前实践情况看，生态效益和社会效益显著，经济效益还有待进一步观察。

2.2 存在问题

目前，“四荒”治理开发户总体生存发展状态良好，但也有部分陷入治理困境。一部分是政策性原因造成的。一些治理户以经营生态林为主，因当前政策不允许随意砍伐林木，虽然眼望着“绿色银行”，但变不了钱，成了“拥有百万财富的穷光蛋”。一部分是市场竞争的正常现象。一些治理户前期投入很大，但由于经营管理不善、不熟悉生态治理规律、长中短期效益没有处理好等原因，致使后期资金链断裂，难以为继。还有一部分治理户原本不以盈利为目的，而是作为一个生态休闲场所以其他项目经营收入来维持，因此没有赋予“四荒”地经济创收能力，一旦其他项目经营不善，往往影响到“四荒”地的经营管理。

3 前景展望

随着我国经济实力的不断增强，资本的不断积累，“四荒”作为市场经济中一个最为重要的土地资源要素，将受到越来越多资本的追逐和青睐，“四荒”的治理开发也必将上到一个新的台阶，这就需要在“四荒”治理开发的政策机制上进一步完善，以让“四荒”资源作为市场要素能够更好、更自由地流转为前提，在政策机制放宽的同时，对“四荒”的生态治理和开发标准则要收紧，作出更加严格的规定和限制，让“四荒”治理开发得到更加健康持续的发展。

(责任编辑 王 琦)

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谢畅(1980—)，女，山西阳高县人，助理工程师，学士，主要从事灌溉管理、水土保持等工作。

2015-05-30