甘肃省水土保持生态补偿制度构建初探

徐 智，刘乃君，姚进忠，雷升文，白振清

(1.甘肃省水利厅水土保持局，甘肃 兰州 730000； 2.甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020；3.甘肃兴隆山国家级自然保护区管理局，甘肃 兰州730117)

甘肃省水土保持生态补偿制度构建初探

徐 智1，刘乃君2，姚进忠1，雷升文1，白振清3

(1.甘肃省水利厅水土保持局，甘肃 兰州 730000； 2.甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020；3.甘肃兴隆山国家级自然保护区管理局，甘肃 兰州730117)

生态补偿；水土保持；甘肃省

甘肃省作为国家战略性生态安全屏障，对西北乃至全国有着重要意义。甘肃在水土保持生态环境建设方面面临着生态环境脆弱、生态问题与贫困问题相互交织、生态建设资金缺口较大等难题，迫切需要通过建立生态补偿制度，加大生态建设投入。分析了甘肃省水土保持生态补偿制度构建的现实背景，进行了制度构建的可行性分析，从水土保持生态补偿制度构建的外部条件、基本原则和运行模式入手进行了探索和阐述。

水土保持生态补偿是以保护水土资源、维护生态环境、促进人与自然和谐为目的，维护水土保持生态系统服务功能，综合运用行政和市场手段，调整水土保持生态建设和经济建设相关各方之间利益关系的一种补偿方式。水土保持生态补偿制度在促进水土保持功能面积占补平衡，增强生产建设单位、个人水土保持意识，减少土地征占、地表扰动和植被破坏，减少生产建设过程中的水土流失，保护土壤资源和土地生产力等方面发挥着积极作用。目前甘肃省全面推进的生态安全屏障综合试验区建设，为全省水土保持生态补偿制度的构建与完善提供了重大机遇，笔者从甘肃省省情出发，结合省内水土保持政策法规基础和生态补偿实践，探索提出了构建甘肃省水土保持生态补偿制度的构想。

1 甘肃省水土保持生态补偿制度构建的现实背景

1.1 水土流失严重，威胁生态安全

甘肃省是全国水土流失最为严重的省份之一，第一次全国水利普查水土保持情况公报结果显示，全省水土流失面积21.14万km2，占全省土地总面积的49.65%，涉及14个市(州)的86个县(市、区)，其中水力侵蚀面积7.61万km2，风力侵蚀面积12.51万km2，冻融侵蚀面积1.02万km2。因水土流失造成的全省耕地损失近4万hm2，水库淤积泥沙4.65亿m3，每年输入黄河、长江泥沙达5.5亿t。长期严重的水土流失导致干旱、洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生，水库淤积严重，洪水威胁加剧，河流断流频次增多，林草植被破坏严重，农业生产环境恶化[1]。

1.2 沙化土地集中，扩展趋势明显

一是沙化土地面积较大。目前甘肃省荒漠化土地面积19.21万km2，占全省土地总面积的45.12%；沙化土地面积11.92万km2，占总面积的28%。全省还有2.18万km2具有明显沙化趋势的土地，而且大部分地区正在受到荒漠化的威胁和侵蚀。二是沙化土地分布集中。河西走廊地区的沙化土地面积为11.75万km2，占全省沙化土地总面积的97.63%，风沙线东西长达1 600 km，主要风沙口多达846处。三是扩展趋势很快。据国家林业局监测，中国有三大沙化土地扩展区域，其中有两处在甘肃省，一个是民勤、一个是甘南玛曲。甘肃不仅是中国土地沙化最为严重的省份之一，还是中国沙尘暴发展的主要路经区和加强区，直接威胁到中国的华北地区。

1.3 草原退化严重，生态环境恶化

一是草原退化、沙化和盐碱化加剧，生产能力下降，草畜失衡。甘肃省现有天然草原面积1 790万hm2，其中可利用面积1 607万hm2，重度“三化”(退化、沙化、盐碱化)面积达553万hm2，占可利用草原面积的33%；特别是作为黄河重要水源补给区的甘南草原，90%的天然草原出现不同程度的退化，重度退化面积高达34.1%，区域内湖泊、湿地面积不断缩小，生态环境急剧恶化。在河西的荒漠化土地中，草原荒漠化所占的比例相当大，有近466.67万hm2的草原已经或正在逐年向荒漠化半荒漠化方向发展。二是生物多样性破坏严重。草原退化直接导致草地上的动物区系种群陷入危机，鼠虫害的天敌减少，鼠虫害泛滥，优质牧草由75%的稳定水平下降到40%左右，草原“三化”导致生态功能减弱、水资源锐减、水土流失加剧、沙漠化愈演愈烈[2]。

1.4 冰川退缩、雪线上升，威胁地方经济发展

甘肃省内高山冰川主要分布在祁连山区，冰川总面积1 596.04 km2，冰川储量786.87亿m3，是黑河、石羊河和疏勒河三大内陆河的发源地。相关研究结果表明，21世纪初祁连山冰川处于物质亏损状态，年平均高程减薄(0.345±0.258)m，估算祁连山冰川年均冰量损失(534.2±399.5)×106m3w.e.，相当于(0.534±0.40)Gt[3]。祁连山冰川规模不断萎缩，冰川储量显著减少，来水量逐年减少，对河西走廊三大流域山区水资源未来变化趋势带来严重影响，直接威胁三大内陆河流域中下游地区的可持续发展。

2 甘肃省水土保持生态补偿制度构建的可行性分析

2.1 相关政策法规为制度构建奠定了理论基础

环境法学中协调发展原则为水土保持生态补偿制度的构建提供了理论指导，《中华人民共和国环境保护法》(2014)指出：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”生态补偿已逐步成为平衡不同地区发展权和生态环境保护责任，保证国家生态安全的客观需要，建立生态补偿机制成为保护生态环境的重要手段。2011年3月起施行的新水土保持法规定的“将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”，指出了国家协调公共和私人利益的主体性，为水土保持生态补偿制度的构建提供了法律支持。2012年10月施行的《甘肃省水土保持条例》关于“省人民政府应当建立水土保持生态效益补偿制度，从煤炭、石油、天然气、矿山开采及电力开发等企业收益中提取一定比例的资金，用于水土流失预防和治理”的规定为甘肃省水土保持生态补偿制度的构建提供了实施依据。国家四部委联合印发的《水土保持补偿费征收使用管理办法》和三部委联合印发的《关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》自2014年5月起正式实施，标志着我国生态补偿机制进一步完善，对于保护和合理利用水土资源、有效控制人为水土流失、促进人与自然和谐、维护和改善生态环境都具有重要意义。2014年9月《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》和《水土保持补偿费收费标准》的颁布施行，对甘肃省水土保持生态补偿制度的构建具有重要的指导作用和现实意义。

2.2 省内相关生态补偿实践为制度构建提供了实践参考

水土保持生态补偿是国家生态补偿制度中的重要内容，是生态补偿制度的延伸。甘肃省在生态补偿实践中，先后实施了森林生态效益补偿、退耕还林生态补偿、草原生态补偿、矿产资源开发生态补偿、湿地生态补偿、流域生态补偿试点等制度，为水土保持生态补偿制度的构建提供了借鉴和参考。

国家1978年开始实施的三北防护林体系工程在建设过程中，按照森林分类经营的原则，符合生态公益林条件的，分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围，严格执行生态补偿制度。甘肃省于2000年和2011年先后启动了天然林资源保护一期和二期工程，制定了《甘肃省天然林资源保护工程财政专项资金管理实施细则》和《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则》，明确了森林生态效益补偿基金的补偿对象、标准、申请、使用和管理。甘肃省退耕还林工程2002年正式启动实施，制定的《甘肃省退耕还林政策补助资金管理实施细则》明确了补助标准、补助期限和发放办法。2007年甘肃省率先在全国出台了《草原植被恢复费收费标准》和《草原植被恢复费征收使用管理办法》，通过征收费用的形式恢复草原植被，提高了施工单位保护草原的意识，有效制止了滥采滥挖、破坏草原的行为，促进了草原生态环境的改善。2006年《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》和2007年《甘肃省矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》的颁布实施，标志着甘肃省矿产资源开发生态补偿机制初步建立。另外，省际流域生态补偿也迈出了实质性步伐。2011年“渭河流域环境保护城市联盟”成立，陕甘两省以保护渭河水环境为宗旨，协议将渭河出省断面水质的考核结果作为流域内各区域生态补偿的重要依据，充分调动了上游地区防治污染和保护沿河生态环境的主动性和积极性，提升了渭河流域污染防治、水质监测、水源地生态保护的能力和水平。上述平衡资源开发与生态保护效益的做法，为甘肃省建立水土保持生态补偿制度提供了参考。

3 甘肃省建立水土保持生态补偿制度的构想

3.1 构建水土保持生态补偿制度的外部条件

3.1.1 出台相关政策法规

目前甘肃省已经出台了《甘肃省水土保持条例》、《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》和水土保持补偿费收费标准等政策法规，为水土保持生态补偿制度的构建奠定了基础，但要建立健全生态补偿的长效机制，全面推行产权登记制度，明确水土保持生态补偿的基本原则、资金来源、发放办法、利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，还需根据省情，制定规范性文件或地方法规，不断推进水土保持生态补偿的制度化和法制化。

3.1.2 健全配套制度体系

加快建立水土保持生态补偿标准体系，根据省内不同生态功能区的特点，完善测算方法，分别制定生态补偿标准，逐步加大补偿力度。切实加强监测能力建设，制定和完善监测评估指标体系，及时通报发布动态监测评估信息，为水土保持生态补偿提供数据支撑。建立水土保持生态效益评估机制，将生态补偿机制建设工作纳入地方政府的绩效考核。

3.1.3 建立多元化补偿方式

在中央财政和省财政均衡性转移支付的基础上，积极探索建立多元化生态补偿方式，引导和鼓励利益主体各方搭建协商平台，通过自愿协商建立横向补偿关系，采用资金直补、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用水权交易、流域产权交易、生态标识模式、环保基金等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金筹措渠道。

3.1.4 加强对生态补偿工作的组织领导

由于环境资源的公共性、生态建设的公益性等特点，政府作为环境资源的管理者、生态建设的组织者，要充分发挥主导作用，有效调动社会资源，协调不同利益群体的关系，加强对水土保持生态补偿工作的指导、协调和监督，确保补偿政策落到实处。各级政府要将水土保持生态补偿纳入财政预算，确保补偿资金及时足额发放，同时督促损害者履行治理修复责任，督促受偿者切实履行生态保护建设责任。

3.2 确立水土保持生态补偿制度的基本原则

3.2.1 生态与社会经济可持续发展原则

水土保持的目标不仅在于保护、改良和合理利用水土流失地区的水土资源，维护区域生态系统健康发展和良性循环，还包括促进生态系统与社会经济系统间的良性耦合，推动地方社会经济可持续发展。甘肃省地处西北干旱地区，生态系统相对比较脆弱，系统自我调节能力较差，生态承载力总体较弱，生态环境容易遭受破坏。因此，要确保生态系统处于健康的平衡状态，促进地方社会经济发展，在构建水土保持生态补偿制度的过程中，应坚持生态与社会经济系统可持续发展的基本原则，遵循生态系统、社会经济系统的运行和发展规律，避免顾此失彼，因小失大。

3.2.2 谁受益谁补偿原则

谁受益谁补偿原则是指在生产和其他活动中造成环境资源污染和破坏的单位和个人，应承担治理污染、恢复生态环境的责任[4]。根据水土保持生态补偿的初衷，构建水土保持生态补偿制度必须坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的基本原则，一方面有利于形成对生态保护者的长效激励制度，另一方面也有利于生态受益者增强补偿意识，改变以往生态受益者普遍存在的免费消费心理。加强水土保持生态补偿宣传教育力度，引导全社会树立“谁受益，谁补偿”的生态消费观念，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围，这也是坚持公平、公正原则的具体体现。

3.2.3 循序渐进与突出重点的原则

甘肃省自然环境条件复杂多样，水土流失严重，森林植被稀疏，生态环境十分脆弱，水土资源的供需矛盾突出。由于水土保持生态补偿牵涉上下游地区、开发方与保护方、受益者与受损者等各种错综复杂的关系，而且生态受益范围及外溢效应又很难精准确定和计量，因此构建水土保持生态补偿制度不可能一蹴而就，必须在时间和空间上按轻重缓急有序推进。目前，甘肃省的水土保持生态补偿正处于起步和探索阶段，应遵照循序渐进的原则，根据各地实际，在政策法规的规范下，灵活实施合理的补偿标准，先易后难，逐步建立和完善补偿制度。在关系全国或较大区域范围生态安全的“禁止开发区域”和“限制开发区域”优先实施水土保持生态补偿。

3.2.4 政府调控与市场参与相结合的原则

在构建水土保持生态补偿制度时，各级政府应分别对生态受益者与受损者进行界定，依据相关的政策、法规，提出生态补偿的思路与规划，从宏观上进行调控，使得构建水土保持生态补偿制度有法可依、有规可循。同时，政府应着力完善市场参与水土保持生态补偿的政策，使得生态资源服务的各行为主体通过市场机制积极寻求适合的、有益的生态补偿方式，从而实现积极有效的以政府补偿为主、市场为辅的水土保持生态补偿机制。同时，应充分借鉴实施多年、较为成熟的生态补偿实践，结合现有水土保持政策法规，并充分利用现有的水土保持工作管理体系，构建符合省情、切实可行的水土保持生态补偿制度。

3.3 设计水土保持生态补偿制度的运行模式

3.3.1 划分补偿类型

建议根据《全国生态功能区划》生态系统服务功能类型中生态调节所包含的水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护等功能划分水土保持生态补偿类型。水源涵养功能区需要保护和恢复天然植被，减少水土流失，控制水污染，从而增加了生态保护成本，用水地区或调水者享用优质水源，应当向水源涵养区给予必要的合理的补偿；土壤保持功能区积极采取退耕还林、小流域综合治理等措施，一定程度上制约了当地经济的发展，无偿受益地区应向该区域提供适当补偿；防风固沙功能区建立生态功能保护区、退耕还草、限制经济开发活动，在构建国家生态安全屏障方面发挥着重要作用，中央和地方政府作为受益者代表，应当承担生态补偿义务；生物多样性保护功能区维护生态系统的完整性，生物多样性得到有效保护和发展，各级政府应是生态补偿资金的主要提供者，受益的企业和个人在自身承受能力允许的前提下支付部分生态补偿资金。

3.3.2 确立补偿主体和客体

水土保持效益的补偿主体为生态效益补偿实施中的权利享有者和义务履行者，主要表现为国家、自然人、法人、非法人单位等[5]。主要由三类主体构成：一是主导水土保持生态补偿工作的政府机构，利用其以管理者身份获取的财政收入对补偿进行投入；二是对生态环境造成直接或间接破坏的单位和个人，依据其造成的破坏程度来征收补偿金；三是生态受益者根据其所获得的收益，对补偿进行投入。水土保持生态补偿客体即补偿对象，是指因为生态保护和环境建设导致的利益损失者，包括依法从事水土保持生态建设并提供生态效益的单位与个人、资源所在地的政府和当地居民、因生态保护行动丧失生存和经济发展机会的群体或个人、水土流失的受害者。

3.3.3 政府为主导的补偿方式

水土保持生态补偿主要包括政府补偿和市场补偿两种方式，一方面政府通过直接给予财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免税收、减免收费、对综合利用和优化环境予以奖励等方式进行补偿，另一方面市场主体通过环境资源产权交易、环保基金、环境责任保险等途径实现水土保持生态补偿。目前我国水土保持生态补偿市场化程度不高，市场补偿尚不成熟规范，现阶段在补偿中应坚持以政府补偿为主、市场补偿为辅的方式，有利于生态补偿的有效实现。

3.3.4 均衡补偿标准

补偿标准是水土保持生态补偿的核心，关系到补偿的效果和可行性，如何科学合理地确定补偿标准难度较大。当前大多数生态补偿标准是依据投入和效益计算的，同时考虑支付意愿和支付能力[6]。根据不同的补偿目的和对象，对补偿标准的测算，国家和地方财政投入采用投入成本法确定，生态企业采用平均利润法确定。同时结合国家、地方政府、生态受益者三方实际支付能力，本着均衡的原则，以中央政府为主要支付方，根据“谁受益，谁支付”原则，建议三方按一定比例进行成本分摊。

4 结 语

新水土保持法规定，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。目前甘肃省虽然出台了相关政策与法规，并且已有生态补偿方面的实践基础，但仍存在补偿方式单一、资金缺口较大、制度可操作性不强等诸多不足，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的生态补偿意识和利益调节格局还没有真正形成，因此应尽快建立健全水土保持生态补偿制度，引导政府与公众共同参与到水土保持生态建设中来，致力于保护水土资源、维护生态、促进人与自然和谐发展，促进地方经济协调发展，实现生态改善和经济建设双赢。

[1] 姚进忠．对甘肃水土保持工作的几点思考[J]．中国水土保持，2015(3):1-2．

[2] 斯丽娟．甘肃生态补偿机制研究[D]．兰州：兰州大学，2011：3．

[3] 王玉哲，任贾文,秦大河，等．利用卫星资料反演区域冰川冰量变化的尝试——以祁连山为例[J]．冰川冻土，2013，35(3)：583-592．

[4] 吕忠梅．环境资源法[M]．北京：中国政法大学出版社，1999:96．

[5] 吴朔桦，韩紫茜，王冬梅．东江源区水土保持生态补偿制度构建初探[J]．中国水土保持，2013(8):46-49．

[6] 苑涛．水土保持生态补偿机制研究——以重庆巫山为例[D]．重庆:西南大学，2012：17．

(责任编辑 王 琦)

甘肃省水利科学试验研究及技术推广计划项目(2014223-21)

S157

C

1000-0941(2015)08-0003-04

徐智(1973—)，男，甘肃庆阳市人，高级工程师，学士，主要从事水土保持科研及管理工作。

2015-05-25