完善营利性与非营利性医疗机构相关配套政策：对营利性与非营利性医疗机构发展政策建议(二)

■ 郑雪倩曹艳林刘 宇赵 淳刘 方李海朋郭海明

完善营利性与非营利性医疗机构相关配套政策：对营利性与非营利性医疗机构发展政策建议(二)

■ 郑雪倩①曹艳林②刘 宇③赵 淳④刘 方⑤李海朋⑥郭海明⑦

人力资源管理 多点执业 医保报销制度

提出了解决营利与非营利性医院所面临问题的对策：完善人力资源管理制度；完善社会办医的税收制度；完善社会办医用地政策；完善社会办医的融资政策；逐步扩大社会办医院纳入医保的范围；充分发挥多点执业制度的作用；规范社会办医的准入与监管制度；提升卫生行政监管水平。建议对全额拨款的公立医院、自主经营的公立和民营非营利性医院、民营营利性医院在上述制度设计中应区别对待，体现不同医疗机构的社会功能定位和相配套的政策环境，充分发挥政府和市场两种机制的作用。

Author’s address：Medical Law Professional Committee, Chinese Hospital Association, No.2, Fuguo Street, Xicheng District, Beijing, 100034, PRC

1 人力资源管理

1.1 国家建立统一的全民合同聘用制

在国家层面上，政府应出台相关政策为民营医疗机构吸引和保留人才破除体制、机制和政策上的障碍，逐步消除政府和社会办非营利性医疗机构因人事、编制政策而客观上带来的“不平等”现象。国家建立统一的全民合同聘用制，不区分编制内、编制外，共同享有社保、养老等政策，使医师从“单位人”回归“社会人”，破除社会办医疗机构在招人、用人方面的障碍。

1.2 国家建立统一的职称评定、科研申请、重点学科建设标准和平台

1.2.1 建立统一的科研立项申请标准与程序。国家课题的申请不应以医院性质为批准的对象，而是应以医院具有符合条件、科研能力强的医生及团队的科研能力作为批准的条件，为此，只有在科研立项申请方面制定出配套政策与实施管理细则统一平台，向民营营利性和非营利性医疗机构倾斜，才能使该领域更加公平、公正。针对科研课题，原则上应当公开招标，公立医疗机构与民营医疗机构进行公平、公开竞争。

1.2.2 建立社会职称评定机构，促进卫生人才流动。应当建立社会专业委员会的职称评定平台。公立医疗机构医生向民营医疗机构流转，原有职称应当给予保留；同时，应当将民营医院纳入卫生职称评定系统，以解决医务人员职称评审渠道不畅问题。

2 推进多点执业，促进卫生人才流动

2.1 加强立法，使多点执业合法化

首先，相关部门应尽早修改《中华人民共和国执业医师法》与《医师执业注册暂行办法》，撤销关于医师只能在一家医疗机构注册行医的规定，从而消除医师多点执业与已有法律法规的冲突。其次，国家应尽早出台新的法律法规，正式确立医师多点执业的法律地位，并应明确多地点执

业规则、考核办法、注册办法以及多点执业医师变更注册地点时的具体程序和要求，明确医师在第一、第二和第三执业地点执业时，所应承担的法律责任和遵循的法律规则等。只有完善了上位法，才能真正使医师多点执业在我国名正言顺、有法可依。

2.2 通过签订协议明确执业过程中的医疗责任

在目前的情况下，多点执业医师要与所在单位和多点执业单位签订协议来明确各方的责、权、利，以应对可能发生的医疗纠纷，并有利于医疗机构对多点执业医师的管理。

2.3 卫生行政部门应加强引导和监督

卫生行政部门应采取有效措施，宏观统筹卫生人力资源配置。医疗机构应制定科学的薪酬制度和人事选任机制，鼓励优秀的医疗卫生人才到社区医院、农村或偏远山区的医疗机构多点执业，平衡我国医疗资源分布不均的现状，满足基层患者的医疗需求。同时要制定科学的区域卫生发展规划，引导卫生资源向最需要的地方流动，建立医疗人才信息档案，实行分级诊疗和双向转诊制度，顺应我国医疗卫生体制改革的方向，切实改善基层和农村患者缺医少药的现状。

加强监督与管理，可委托医师协会对医师执业水平进行考评，建立科学合理的医师多点执业考评机制。对于考评不合格的医师，加强培训学习后，若仍不合格者，取消其多点执业资格，切实保障医疗质量和医疗安全。

3 发挥行业协会的自律维权作用

行业协会应当进一步加强与政府部门的沟通与协作，建立相关的评价体系，开展科研、调研工作，将政府部分监管职能逐步向行业协会自律管理转移。同时应当充分发挥行业协会的维权作用，维护医院的合法权益，维护医院发展的正常秩序。

4 社会办医院应逐步纳入医保报销制度

建立社会办非营利性医院与公立医院统一的医保报销制度，而营利性医院享受有限的医保政策。对于营利性医院按政府指导价格和医保政策要求承担基本医疗服务的，政府可通过购买服务的方式，由医保进行支付；对于其他的医疗服务，营利性医院则不享受相应的医保政策。

5 改革国家税收政策，促进社会办医院的发展

5.1 社会办非营利性医院享受国家统一规定的免税政策

2009年，财政部、国家税务总局联合下发《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，按照该通知，社会办非营利性医院应当享受相应的免交企业所得税的政策。但在调研中发现，社会办非营利性医院仍需交纳25%的企业所得税，而公立医院则不需要交纳企业所得税。社会办非营利性医院在与公立医院承担相同的公共卫生服务上，应当同公立医院享受统一的免税政策；对于所有权归社会，或者投资人收回成本后所有权收归社会的社会办非营利性医院，应当同公立医院享受相同的免税政策；对于所有权归投资人所有的社会办非营利性医院，可以参照高新技术产业享受15%的所得税优惠政策。另外，社会办非营利性医院在建设投资和发展再投资方面应享受免税或税收优惠政策。为解决社会办非营利性应收税与免税项目界定不清晰问题，应完善非营利性医疗机构进行商业活动的收入项目规定，制定出更加详细且全面的项目列表，使对社会办非营利性医疗机构的税收征收走向法治化道路。

5.2 建立营利性医院以营业时间为起征点的税收优惠政策

建议将营利性医院税收起征时间修改为自医院正式营业之日起；营利性医院为社会提供医疗服务所得可享受3年免税，以促进营利性医疗机构健康快速发展。

6 制定社会办非营利性医院与公立医院相同的土地使用政策

在社会资本举办医院的土地使用政策上，课题组建议社会办非营利性医院的用地政策应当逐步过渡到同公立医院相同，由政府免费提供。此外，各地政府可以根据区域内卫生规划等具体情况，考虑营利性医院在用地上给予一定的优惠。

7 社会办医院融资政策应适应市场经济规律

7.1 非营利性医院可以融资贷款，但不可以进行资产抵押贷款

课题组认为，为了促进社会办非营利性医院的发展，应当拓宽社会办非营利性医院的融资渠道，包括制定相应的优惠政策鼓励社会资本投入到社会办非营利性医院，以及适当放宽对社会办非营利性医院的贷款政策等。另外，对社会办非营利性医院通过担保等方式获得的贷款的用途应当严格监管。

7.2 营利性医院可以抵押贷款

应当允许营利性医院同企业一样，以其资产向银行抵押获得贷款，

以促进其再发展。

8 建立严格的准入制度

8.1 由卫生行政部门统一审批、准入、监管

现有社会办非营利性医院和营利性医院因为都不是事业单位，所以都不在卫生行政部门注册。卫生行政部门是代表政府管理人民健康安全的部门，医院为广大人民群众提供医疗预防健康保健服务，卫生行政部门有义务管理所有医院。在医疗体制改革中，应当考虑公立医院和社会办非营利性医院、营利性医院都应统一在卫生行政部门登记、管理，公立医院和社会办医院的准入、核准职权都应当由卫生行政部门行使。

8.2 衔接区域卫生规划与社会办医院的准入制度

政府应当对社会办医院与公立医院统筹设计、整体规划，制定该区域内政府举办的医院与社会资本举办的医院的比例。统筹考虑本区域内应当由政府出资举办的医院的类型和数量，及社会资本可以举办的医院的类型。对于需要政府举办的医院，政府应当积极承担举办该类医院的责任；对于社会资本可以举办的医院，政府应当制定相应的政策鼓励社会资本举办该类医院，引导社会资本举办的医院向专、精、优的方向发展。社会资本举办的医院可自主选择开设与其医疗机构类别和功能相适应的诊疗科目，卫生行政部门依法核准。

8.3 明确社会办医的市场准入标准和审批环节

严格社会办医准入应当从审批环节入手，制定符合社会办医特点的准入标准，在机构准入、技术准入、设备准入、人员准入方面加以明确和统一，尽量将其与公立医疗机构的准入标准一致，才能确保社会资本举办医院的发展能有一个良好的起点。依据《医疗机构管理条例》和《医疗机构设置规划》，通过年审的方式淘汰不合法的医疗机构，落实社会办医疗机构的核心制度。完善社会办医准入制度，由程序审查向实质审查转变。

8.4 严格社会办医准入的责任追究机制

明确责任内容，恶意通过骗取等非法途径取得社会办非营利性医疗机构资格，又不履行医疗机构职责的，应当承担相应法律责任。卫生行政部门违法审批也应承担相应法律责任。对不符合要求的医疗机构，应当予以撤销。

9 完善社会办医院的监管体制和机制，提高监管效力

9.1 明确监管主体

社会办非营利性医院和营利性医院运营中的医疗技术等质量标准应当由卫生部门统一监管，可以由卫生行政部门联合药监、医保、财政、审计、物价、质监、民政、工商、税务等相关部门，构建联系会议制度，以便互相沟通协调，协同对社会办医院进行全面监管，并明确各自的监管范围和责任。

9.2 进一步完善监管体系，发挥行业组织监管作用

建立包括政府部门监管、行业自律组织和消费者保护组织参与，包括公众舆论监督在内的较完善的现代监管体系。

9.3 建立针对社会办医院的第三方评估机构

在社会办医准入问题上，引入第三方评估主体，确立由第三方评估制度来进一步规范社会办医院的准入。第三方评估组织应当有权监督政府的审批程序并且针对申请单位主体申请时的资格条件出具评估报告，申请主体只有在取得第三方评估组织专业的评估报告之后才能到行政机关审批。作为评估组织，除了负责社会办医院设立时的评估工作之外，也负责社会办医院运营期间的评估工作，充分发挥第三方评估组织的专业性作用，实现社会办医准入和监管制度的完善。

9.4 改进监管方式，加强监管力度

制定明确的监管程序和监管规则，并向社会资本举办的医院和公众信息公开，监管机构依照既定的监管程序和监管规则进行规范的监管。在监管方式上，可突破单一事前通知式检查，适当进行突击式检查，增加评价结果的可靠性，降低发现问题的监管成本；可借鉴美国医疗机构评审国际联合委员会的做法，适当应用追踪检查法，即追踪一定数量患者对医疗机构整个医疗流程的体验或某个具体的系统及环节的体验，增强检查评价的系统性，避免检查流于形式；配备专(兼)职医生对社会办医疗机构日常运行中的医疗行为进行巡回式驻点检查，确保医疗质量。

为了保证社会资本举办的医院依法发展，有必要进一步加大经济处罚额度，并对多次违规的医疗机构坚决予以撤销；还要注重法律责任和刑事责任的追究，增加其违规代价。同时，应当根据统一的质量标准，对社会资本举办的医院和公立医院实行同步监管，营造医院公平竞争的发展环境。

Policy recommendation on for-profit hospital and non-for-profit hospital development (☒)： completing supporting policy of for-profit hospital and non-for-profit hospital

/ ZHENG Xueqian, CAO Yanlin, LIU Yu, ZHAO Chun, LIU Fang, LI Haipeng, GUO Haiming// Chinese Hospitals. -2015,19(5)：11-13

human resources management, multi-sited license, medical insurance payment

Countermeasures about for-profit hospital and non-for-profit hospital development which can described as completing human resources management policy, tax preference policy, land use policy, finance policy, non-discriminatory medical insurance policy, promoting multisited license, strict admission and regulation system are presented. It is considered to be differentiated among budgeted public hospital, nongovernment subsidized public hospital and non-for-profit hospitals and for-profit hospitals to reveal its differences on social functions to full play both government and market role.

@nhfpc.gov.cn

2015-03-11](责任编辑 鲍文琦)

①中国医院协会医疗法制专业委员会，100034 北京市西城区富国街2号富国商务会所3层1301

②中国医学科学院信息研究所，100020 北京市朝阳区雅宝路3号

③北京协和医院，100730 北京市东城区帅府园1号

④中国非公立医疗机构协会，100035 北京市西城区西直门南大街2号成铭大厦A座14层H区

⑤北京市医疗纠纷人民调解委员会，100061 北京市东城区幸福大街甲37号

⑥中国政法大学法律硕士学院，100088 北京市海淀区西土城路25号

⑦国家卫生计生委法制司政研一处，100044 北京市西城区西直门外南路1号

郭海明：国家卫生计生委法制司政研一处副处长