新疆兵团林权制度改革工作探讨

杨华兵

(1.新疆生产建设兵团林业工作管理总站，乌鲁木齐 830013；2.新疆生产建设兵团林业调查规划设计院，乌鲁木齐 830013)

新疆兵团林权制度改革工作探讨

杨华兵1，2

(1.新疆生产建设兵团林业工作管理总站，乌鲁木齐 830013；2.新疆生产建设兵团林业调查规划设计院，乌鲁木齐 830013)

阐述了新疆生产建设兵团林权制度改革工作的现状、主要做法和取得的成效，分析了兵团林权制度改革存在的主要问题，结合兵团实际，提出对策与建议，以利于充分发挥林业多种功能，促进兵团现代林业的发展。

林权改革；探讨；新疆兵团

改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月8日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)正式出台和发布。对推动全国各省及新疆生产建设兵团(以下简称“兵团”)林权制度改革工作具有重要的指导意义。兵团的林权改革不完全等同于地方集体林权制度改革，既有共性，又有个性。兵团林权制度改革起步比较晚，结合自身特点，因地制宜、开拓创新、试点先行、稳步推进，林权制度改革取得了一定成绩。因为兵团具有体制、使命、生态区位、改革的主体、林改的对象及林木抚育六大特殊性，还存在着制约林权制度改革发展的诸多因素，需要不断的克服困难，探索和制定更加完善的相关配套措施，才能推进林权制度改革工作健康有序发展。

1 现状及取得的成效

1.1 现状

兵团林权制度改革开始于2003年，在借鉴内地集体林权的经验的基础上，由最初的2个师4个团场，逐步在适合条件的团场开展林权制度改革试点工作。特别是中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》和中央林业工作会议的召开之后，进一步推动了兵团林权制度改革的发展。据不完全统计，截止2014年6月，兵团已有13个农业师，122个团场开展了林权制度改革。改革工作覆盖了全兵团所有师(建工师除外)，占全兵团13个师174个农牧团场的70%。全兵团完成林权制度改革林地面积78万hm2(其中人工林16万hm2，国家级公益林灌木林地62万hm2)占全兵团林地面积185.67万hm2的42%，就兵团所处特殊地理位置和气候条件而言，已经实现了兵团林业发展上的重大突破，为推进走兵团特色林业可持续发展道路注入了活力。兵团累计林权登记面积达78万hm2，林权发证1.6万份，发证率为70%。在保证生态功能前提下，允许合理利用林地资源发展林下经济，开展林下种植业、养殖业和开发森林旅游业等。林下经济取得较好成效，2014年兵团从事林下经济的农业人口4.5万人，林下经济产值3.6亿元，从事林下经济的职工人均年增收0.8万元。

1.2 主要做法和取得的成效

1) 明晰产权。采取家庭承包、社会经济组织或大户转让承包和联户承包三种经营方式。实行的家庭承包经营，主要采取让人工林的农田防护林“林随地走，谁造谁有”的原则进行承包，确权到户。即在保持生态规划和防护功能的前提下，将团场统一经营管理的农田防护林地就近优先随相邻承包农田土地的职工家庭进行承包经营，这种形式在兵团应用极为普遍，占兵团农田防护林承包经营总面积的91.3%。团场统一制定办法，给予一定的农田土地承包利费减免和优惠；实行的社会经济组织或大户转让承包，是因为受水土开发条件限制，不宜实行职工普通家庭承包的垦区大型道路林、宜林荒山荒地，可对现有林地、中幼林木进行评估作价，通过公开招标、拍卖或者公开协商等方式，转让给社会经济组织或者大户承包，取得一定期限的林地使用权和林木所有权，本着先团场内部后社会外部的原则，落实经营主体，土地使用利费按合同一次性或者分期交付团场；联户承包，是因为受资金和人力限制，同时也有利于林地统一经营和管护，农田防护林也可采取职工联户的方式落实经营主体，利益共享、成本共担，是对家庭承包经营方式的有效补充。各团场主要根据国家有关林地承包期的相关政策规定，并结合实际制定承包期限政策，承包期15年～50年不等。不同于人工林，针对天然起源的胡杨、梭梭和柽柳等国家级公益林地，利用中央森林生态效益补偿基金公开招聘责任心强、符合条件的人员看护，按林班发放林权证，每人看护面积350hm2～700hm2，团场每年发放看护费用。

2) 放活经营权。林地承包后，在保证生态功能前提下，允许合理利用林地资源发展林下经济，开展林下种植业、养殖业和开发森林旅游业等。令其在不改变林地用途的前提下，鼓励经营主体按照市场规律，自主经营，自主销售，优化配置森林资源。商品经济林、用材林自主决定经营方向和经营模式。同时，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权的有序流转。

3) 落实处置权。改进林木采伐管理办法，对国有林和林权落实到户的林木分别采取不同的采伐管理办法。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营者对其承包林地的使用权和林木的所有权可依法继承、抵押、担保、入股、转让，还可以将其作为合资或者合作造林的出资条件。

4) 保障收益权。依法保护林地承包经营者的收益权，严禁在经营过程中乱收费、乱摊派或以其他方式变相加重职工负担。承包期内征占用林地的林木补偿费要全额补给林权所有者。林权所有者承包的林地、林木纳入国家和兵团林业各类工程项目的，享受与国有林地、林木同等的补助政策。

通过实施明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权，一是林木的管护质量明显提高，林木生长较快，林相整齐，生态效益明显提高；二是林木的管护成本全部由承包人承担，团场减少这部分的支出，团场减少负担；三是林木采伐时，承包人与团场利益分成，双方均有收益，而且承包职工得大头，取得较好的成效。

2 存在的主要问题

2.1 自然条件的制约

兵团适生树种选择范围相对较窄，对林权改革职工承包积极性也会带来一定的影响，客观表现为水土条件相对较好的垦区团场职工参与林权改革的积极性较高，林权改革开展程度相应也高。

2.2 林业灌溉用水难以保障

林业生产为荒漠干旱区绿洲灌溉林业，农林用水矛盾突出，灌溉用水的保障程度对林木成活和生长影响较大，一定程度上影响了团场职工参与林权改革的积极性，客观表现为垦区之间、团场之间林权改革开展程度存在地域性的差异。

2.3 林木采伐限额的限制

部分单位对产权已到职工家庭的林木仍然沿用国有公益林一样的管理办法，导致林木即使生长成熟也会因没有限额指标而不能批准采伐，职工个人就无法按照经济利益最大化目标对自己的财产进行处置，必然会影响职工承包林地的积极性，阻碍林权改革的大面积推广。

2.4 承包政策的规范性和连续性不明确

林业经营经济周期长，见效慢，自然风险期也长，职工普遍对林权改革政策的连续性存在担忧，对管理的规范、完善和合理存在期盼。一方面，多垦区多团场进行了多年的林权改革试点探索，出台和实施的政策办法类型较多，但由于兵团至今没有结合自身实际总结出台统一的林权改革指导性意见，形成实际操作办法并不规范，以后的调整必然会对行政管理者的信誉带来不利影响，也会影响到林权改革实施的预期效果。另一方面，职工又担心在长期的经营过程中，随着团场管理者的更迭政策难以得到沿续，使自己的经营成效难以得到回报。

2.5 林权证发放滞后

根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村林地的承包期为30年～70年。兵团农牧团场农业土地承包经营是以法定职工退休年龄为期限的。同时，林业生产经营又有其自身特点，生产周期与农业农作物生产明显不同，职工承包不同种类林地对承包期限的要求意愿也不一致。由于兵团没有结合实际出台规范的林地承包期限政策规定，造成大多数垦区团场按照国家农村集体林地的承包期限进行国有林地承包，承包期种类繁多、不规范且普遍偏长，形成林地资源分配、占用的不合理。

2.6 信用贷款的局限

造林成本逐年加大，实际成本达1.2万元/hm2左右，如采用节水滴灌方式，成本又将增加1.7万元/hm2，以至造林成本高达3万元/hm2以上。栽后林木管护人工、灌水、病虫害防治等费用也随着物价指数攀升持续上涨，年平均达0.45万元/hm2左右。林改工作资金短缺，制约了职工继续投入的积极性。国家近年尽管虽已出台了多个林权抵押贷款的相关政策文件，但由于目前兵团大部分师林权证发证率不足，职工申请抵押贷款与银行经营管理的协调尚存在一定的障碍，因而林权抵押贷款总量十分有限。

2.7 综合配套改革措施缺位

部分林改进展顺利的垦区团场，急需建立完善林木资产评估、规范林地和林木流转、健全林权抵押贷款制度、完善林木采伐管理办法、保障生态用水用电、提供产业扶持政策和科技推广服务等配套制度改革，否则会积累更多的矛盾和问题，阻碍林改进程。沿用以往采伐限额制度使一些到期林木难以采伐，使“经营权、处置权”无法落实引发上访事件，挫伤了部分职工参与林改的积极性。

3 对策与建议

3.1 加强领导， 制定改革实施意见

在林权改革过程中加强各级党委的组织领导，成立林权改革领导小组，统一思想认识，强化行政主导，完善各项政策，制定切实可行的实施方案，把握好林权改革方向和进程，准确及时解决试点中存在的难点及问题。

在林权制度改革试点中，尽管进行了林权改革有益的探索和实践，总体上也取得了一定的成效，各师团林权改革的效果和进程不尽相同，也产生了不少问题。应组织有关部门深入师团调研，在总结各垦区林权改革试点经验，并借鉴吸收国内林权改革成功经验的基础上，制定出台兵团林权制度改革的指导性意见，规范和指导兵团的国有林权改革工作。

3.2 分类经营，推进林改

根据用途不同，将林业分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制。根据兵团实际情况，可将公益林依然采取公有公管方式，组织职工参与承包管护，取得劳动报酬，公益林按照公益事业进行管理，严格控制采伐，以发挥生态效益和社会效益为主；将立地条件较好的农田防护林、防风固沙基干林、生态用材兼用林(包括退耕还林地)和部分道路林纳入商品林，主要向职工公开承包，进行林权改革。

3.3 完善林地承包合同

在团场承包职工主体资格上，承包营造生态防护林可不受年龄、退休时间的影响，鼓励支持职工的广泛参与，提高全社会参与生态建设的积极性。承包营造商品经济林则应限制为离退休时间不少于5年(结果期)的在岗职工。在职工退休前后承包林地政策上，承包营造生态防护林可延长到退休后承包期满，并保持林地利费不变。在林权流转上，承包合同应列明林权转出者可有条件收回林地使用权的条款,原林地承包者的责任义务不变，严格规定流转期限不应超过剩余承包期限,流转后的林地必须用于林业经营，不得改变林地用途等。

3.4 确保林业用水

林改地用水应纳入团场供水计划，配套林业节水灌溉设施，确保造林绿化用水的需要。

3.5 简化林木采伐程序

采伐林木必须办理采伐许可证。各团场要依据团场防护林建设总体规划，编制林木采伐经营方案，按方案进行采伐。由职工申请，团场审核发放采伐证，并报师林业部门备案。团场要做好分批、分区域逐步采伐计划，保证森林生态防护功能和采伐更新。

3.6 做好林业科技服务工作

基层林业单位应配足林业站科技管理人员，充分发挥林业科技人员在林改工作中生产组织、科技推广和技术服务的作用。各团场要积极开展林业科技服务工作，提高林改职工林木管护技术水平，保障林木成材，缩短轮伐周期，提高林地产出率，促进职工增收、团场增效。

3.7 建立完善林权社会化服务体系

要扶持、培养提供林权信息查询、森林资源资产评估、林权交易平台等的林权社会化服务部门，引导和规范森林经营方案编制等中介服务健康发展，保证林木、林地经营权依法流转管理。

4 结语

兵团林权制度改革试点经历了曲折的发展过程，但从南北疆各师的试点情况看，总体上是成功的，取得了预期的成效，得到了各级干部和基层职工群众的充分肯定和积极参与，对兵团林权制度改革的全面推进实施具有重要意义。林权改革解放了林业生产力，提高了职工造林育林护林的积极性。使投资经营主体多元化，形成全社会参与生态建设的良好局面。也减轻了团场经营负担，促进了团场增效、职工增收。使造林质量得到提高，造林面积成倍增加，管理抚育效果良好，森林资源稳步增长。对新疆兵团林权制度改革工作的研究和分析，提出对策与建议，旨在不断总结经验，巩固和扩大改革成果，对充分发挥林业多种功能，促进现代林业发展提供参考。

ExplorationontheXinjiangConstructionForestTenureReform

YANG Huabing1，2

(1.Forestry Workstation of Management General Station in Xinjiang Production and Construction Corps, Urumqi 830013, Xinjiang, China；2. Forest Inventory and Planning Institute of Xinjiang Production and Construction Corps， Urumqi 830013, Xinjiang, China)

This paper described the current status of the Xinjiang Production and Construction Corps’forest tenure reform, the main practices and achievements, analyzed the main problems, and explored the pratical countermeasures and suggestions of the Corps, to facilitate a variety of functions of forestry, and promote the development of modern forestry of the Xinjiang Corps.

forest tenure reform；exploration；Xinjiang Production and Construction Corps

2014—5—15

2014—12—25

杨华兵(1977—)，男，汉族，重庆涪陵人，工程师，主要从事林业调查规划设计工作。

F 326.20

B

1003—6075(2015)01—0015—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.005