问题引导立法，立法解决问题——北京市动物防疫法制工作建设

关键词：立法；条例；问题；做法；机制；建设

中图分类号：S851.33 文献标识码：C 文章编号：1005-944X（2015）02-0091-03

问题引导立法，立法解决问题
——北京市动物防疫法制工作建设

北京市动物卫生监督所

关键词：立法；条例；问题；做法；机制；建设

中图分类号：S851.33文献标识码：C文章编号：1005-944X（2015）02-0091-03

编者按：应各地动物卫生监督部门要求，从本期开始，本刊增设了《经验交流》栏目。在这个栏目中，将陆续刊登一些省、市、区在动物卫生法制、社会化服务体系、兽医体系建设、执业兽医制度和诊疗管理等方面的典型作法，为各地业务工作开展提供借鉴。

自上几世纪90年代开始，北京市先后设立了三部与兽医工作相关的地方性法规，分别是1994年施行的《北京市家畜家禽检疫条例》，2004年施行的《北京市实施＜中华人民共和国动物防疫法＞办法》（以下简称《实施办法》），以及2014年施行的《北京市动物防疫条例》（以下简称《条例》）。这些法规都是根据不同历史时期亟待解决的重点问题出台的，在内容设置方面也具有鲜明的时代特色。

1 主要做法

《条例》的制定是在市人大立法后评估的基础上于2012年3月启动的，历时两年零两个月，于2014年5月23日审议通过，10月1日起正式施行。

1.1 始终秉承“问题引导立法，立法解决问题”的指导思想

随着北京市经济社会的发展，出现了一些新的动物防疫问题，在实践工作中发现，2004版《实施办法》不能很好的解决这些问题。于是我们梳理出以下兽医工作亟待解决的八大问题：首都动物防疫重大决策机制问题、如何有效遏制狂犬病疫情问题、动物疫病净化以及区域化防控保障问题、动物无害化处理体系建设问题、适应食品安全管理职能调整问题、规范首都动物诊疗行业发展问题、强化部门职责、基层队伍稳定问题以及动物寄养、比赛、活禽交易、导盲犬等特殊问题。下面举三个例子进行说明。

1.1.1 如何有效遏制狂犬病。近十年，我市养犬人数逐年增加，据初步估计饲养的犬只数量已超过200万条，2005年以来连续9年出现人感染狂犬病死亡病例。此外，200万条犬涉及到约200万个家庭，与约600万市民直接相关。所以，狂犬病的防控问题已经不是个单纯的动物防疫问题，更加是个社会问题。世界动物卫生组织倡导动物、人与环境的和谐共处理念，狂犬病的防控就是其最有代表性的一个方面。因此，在本次《条例》中规定，北京市对犬只实施狂犬病强制免疫，与之相配套，出台了《北京市犬只狂犬病强制免疫管理办法》，明确了免疫点认定、疫苗管理等方面的细则；北京市还借鉴国外的成功做法，为接种疫苗的犬只佩戴狂犬病免疫标识，犬只饲养者不得携带未佩戴免疫标识的犬只在户外活动。一方面让市民能够明显地区分识别接种疫苗的犬只，另一方面通过公众监督和舆论引导促进疫苗接种率。

1.1.2 如何规范动物诊疗行业的管理。北京市的动物诊疗行业呈现出蓬勃发展的势头，各类宠物诊疗机构达到362个，为首都市民提供了较好的宠物诊疗服务。但是，由于整个行业方兴未艾，诊疗标准体系尚不健全，不利于行业的健康发展。因此，在《条例》中设置一章以规范动物诊疗管理，并配套制定了《北京市动物诊疗机构管理办法》，明确了动物诊疗机构病历、处方、药品、手术、住院、医疗废物处置、医源性感染控制和档案管理等制度；制定了《北京市动物寄养防疫管理规定》，将动物寄养活动的防疫管理纳入监管范围，规定了人员、设施设备、场所和制度条件。

1.1.3 如何科学建设动物无害化处理体系。动物无害化处理体系建设是各地面临的全新难点问题之一。为从立法层面促进体系建设并保证其有序运行，北京市在《条例》中明确规定动物、动物产品无害化处理公共设施是公益性城市基础设施的属性，并规定了各类处理设施的建设和运营要求等内容，为北京市动物无害化处理工作提供了坚实的法制保障。

1.2 努力贯彻“社会共同治理”的管理理念

比如在打造覆盖全市的兽医管理体制方面，《条例》不仅规定了市、区县和乡镇（街道）政府（办事处）的动物防疫责任，还对村民委员会和居民委员会的动物防疫职责做出了规定。在动物疫病强制免疫部分，更加强调动物饲养者是强制免疫的第一责任主体，应当按规定实施免疫接种、做好免疫记录、建立免疫档案，不具备自行实施免疫接种条件的，应当向区县兽医主管部门设立的基层兽医机构申请强制免疫接种服务。在犬只狂犬病强制免疫部分，为接受狂犬病强制免疫的犬只佩戴免疫标识，通过公众监督和舆论引导，促进狂犬病疫苗接种率。在动物、动物产品无害化处理方面，鼓励和支持单位和个人投资建设动物、动物产品无害化处理设施，向社会提供无害化处理服务。

1.3 注重地方立法工作的实效性

在形式上不求法规体例的形式完整、与上位法的完全对应、面面俱到，而是优先突出立法的实效性，强调制度建设和体制创新，紧贴首都特大消费型城市的特点，立足北京和谐宜居之都建设目标，借鉴国际先进的理念、经验，系统设计了一系列解决首都兽医事业发展瓶颈的机制和制度。

《条例》共7章74条。第二章动物疫病的预防和控制部分对应《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《防疫法》）的第二、三、四章；《条例》没有与《防疫法》第八章相对应设置保障措施，有关保障方面的条款在相应章节中进行体现。在内容上，《防疫法》关于动物防疫条件、兽医实验室生物安全，以及一、二、三类疫病及其疫点、疫区、受威胁区处置等方面的内容规定非常明确，在《条例》中就没做重复规定，有关要求依据《防疫法》执行。

2 《条例》的重点内容介绍

2.1 兽医管理体系建设

2.1.1 明晰基层职责，构筑坚实网底。要求乡镇、街道建立动物防疫责任制度，协助做好本辖区内的动物防疫知识宣传、动物饲养情况调查、动物疫病监测、重大动物疫情控制和扑灭等工作；要求村委会、居委会配合做好本辖区内的动物防疫工作，督促和引导村民、居民依法履行动物防疫义务，为动物防疫工作在基层的落实提供了保障。

2.1.2 设置基层“两员”，强化防疫队伍。在原有以农业和财政部门联合发文为依据设置村级防疫员的工作基础上，以《条例》明文确定的方式首次赋予了村级防疫员法律地位，同时提出了在社区设立动物防疫协管员，负责社区宠物饲养情况调查、防疫知识宣传、违法行为报告和制止等工作。以 “两员”为主体建设基层防疫队伍，确保城乡动物防疫工作网底。

2.1.3 理顺管理体制，厘清部门职责。确定了行政管理、监督执法、技术支持“三位一体”的动物防疫行政管理体制；明确了兽医、卫生、工商等多部门和出入境检验检疫机构在动物防疫工作中承担的职责；与动物防疫相关、一时难以定性且涉及多部门的事项，由兽医行政主管部门先行处理并负责协调。

2.2 动物疫病防控机制建设

2.2.1 立足依法科学决策，完善风险评估制度。规定由兽医行政主管部门组织开展动物疫病状况风险评估。根据评估结果发布动物疫病风险警示，制定预防、控制措施，必要时采取隔离、紧急免疫接种、暂停购进动物及产品、限制相关动物及产品移动等预防和控制措施。将风险评估结果作为制定相应预防、控制措施或进入应急状态的决策依据。

2.2.2 立足区域化防控，建立支持性政策。规定由市兽医行政主管部门根据动物疫病防治规划制定动物疫病净化计划，采取动物免疫退出、动物疫病传播阻断机制以及实施动物疫病区域化管理等措施，控制和净化重点动物疫病和人畜共患传染病；支持企业通过开展生物安全隔离区、无特定动物病原场群建设，实施对动物疫病的区域化管理，控制和净化重点动物疫病和人畜共患传染病。

2.2.3 统一测报网络，强化三方协作。规定由政府组织兽医、卫生、园林绿化、水务等行政部门和出入境检验检疫机构建立健全统一的动物疫情监测网络，加强动物疫情监测，及时互相通报信息；在人畜共患传染病防治、野生动物疫源疫病监测、外来动物疫病防范三方面分别与卫生、林业、出入境检疫部门建立横向沟通协调机制。

2.2.4 增设强制免疫，依法控制狂犬病。将狂犬病免疫纳入强制免疫范畴，明确犬只饲养者为强制免疫的责任人；规定犬只饲养者携带犬只在户外活动，应当为犬只佩戴狂犬病免疫标识；不得携带未佩戴狂犬病免疫标识的犬只在户外活动。发现未佩带免疫标识的犬只：动物卫生监督人员应对犬只饲养者进行劝导并发放强制免疫责任告知书。对于确认未进行狂犬病免疫的，由动物卫生监督机构给予1000元的处罚；对于拒不免疫且怀疑为尚未登记的犬，通报公安机关核查处理。同时，我们还制定了《北京市犬只狂犬病强制免疫管理办法》，就免疫点认定、免疫人员培训考核、免疫信息和疫苗管理、免疫标识样式等具体事项作出了明确的说明。

2.3 动物卫生监管机制建设

2.3.1 规范诊疗行为，加强执业管理。明确了动物诊疗机构应当向社会公众公示有关事项并应当建立病历、处方、药品、手术、住院、医疗废物处置、医源性感染控制和档案管理等诊疗管理制度。不得在动物诊疗场所从事动物交易、寄养活动，执业兽医从事诊疗活动时要佩戴载有本人姓名、照片、执业地点、执业等级等内容的标牌，授权市兽医行政主管部门制定执业兽医考核和培训计划，可以委托动物疫病预防控制机构或行业协会等机构或者组织承担执业兽医考核、培训和继续教育工作。

2.3.2 寄养纳入监管，规范防疫条件。根据北京市动物诊疗行业兼营寄养活动、专门从事寄养活动场所较多的情况，将动物寄养活动的动物防疫管理纳入监管范围，制定《北京市动物寄养活动防疫管理规定》，详细规定了人员条件、设施设备条件、场所条件和制度条件，避免疫病传播。

2.3.3 加强流通监管，划分监管职责。根据农业部、食药总局对流通领域职能的划分，将北京市动物卫生监督部门和食药监部门在动物产品流通环节的监管职责予以明确，避免出现职责交叉或出现监管漏洞，确保首都动物产品安全可控；同时，明文规定禁止在有形市场销售活畜禽，并由食药监部门负责监管。

2.3.4 相关人员备案，相关活动报告。规定从事动物收购、销售、运输的单位和个人（经纪人），应当向所在区、县动物卫生监督机构备案；动物展览、演出和比赛等活动的主办者，应当在活动举办60日前向活动举办地的区、县动物卫生监督机构报告。区、县动物卫生监督机构给予防疫指导，实施监督检查。

2.4 无害化处理体系建设

夯实了病死动物无害化处理的法制基础，完善了动物、动物产品无害化处理制度。一是明确无害化处理对象的范围；二是明确无害化处理公共设施是公益性城市基础设施的性质，要求区、县政府按照实施方案建设无害化处理公共设施；三是明确对动物屠宰加工场所、动物隔离场以及养殖场所等提出建设或者配备相应的无害化处理或者暂存设施设备的强制性义务；四是授权市兽医行政主管部门无害化设施建设方案、技术通则及运行维护办法，将宠物尸体处理也一并纳入了管理。

2.5 宣传倡导动物福利

明确饲养责任，要求动物饲养者为动物提供适宜的环境，保证其达到国家规定的健康标准，并对患病动物进行必要的治疗，不遗弃、虐待动物；对于除犬外其他动物的收容，由动物卫生监督机构设立或委托社会组织实施。