我国与真正公共财政的差距

张文博|文

改革开放以来，我国提出建立社会主义市场经济，与之相对应的就要实现财政模式由计划经济体制下的国家财政向与市场经济相适应的公共财政的转变。虽然随着市场经济的不断深化，财政的公共性不断增强，但是我们要认识到我们的市场经济程度还比较低，公共财政尚未完全建立，与完全意义上的公共财政还有不小差距。

随着经济体制市场化改革的深入和市场经济的逐步确立，我国财政模式必然发生相应转变，即从计划型的“国家财政”类型向着市场型的“公共财政”类型转变。正由于我国现在处于一个经济和社会转轨的阶段，出现了公共财政还未建立，国家财政仍然占主流的双财政模式，距离真正的公共财政还有不小的差距。

公共财政的概念与内涵

公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。它是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。

公共财政是服务于市场经济的财政，其根本内涵就在于财政的公共性，以及其适应市场经济的内在逻辑。表现在：补充性。市场经济也有自己解决不好的公共问题，就是市场失灵。此时就需要政府通过公共政策来弥补这一市场缺陷。公共财政既是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的保障手段。市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。私人性，即通过提供公共物品满足和确保私人的公共利益。公平性。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。非营利性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。法制性。市场经济本身就是法治经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然必须受到法律的约束和规范，必须依法行事，从而具有法治性。财政法治化，意味着社会公众可通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为。

我国财政的现状及公共财政的差距

自提出建立社会主义市场经济以来，我国经济逐步向市场经济过渡，市场自由度不断提高，微观经济主体（企业和个人）的独立市场主体地位不断加强，与政府之间的关系进一步理顺。随着市场因素的发展壮大，财政的公共性逐步加强。由于我国处于市场经济建设的初期阶段，市场体系尚未形成，因此，与之相匹配的公共财政也只是建立了一个基本轮廓，国家财政在一定程度上仍然占据主要地位，据完全意义上的公共财政还有不小差距，主要表现在：

政府过多干预市场，但弥补市场失灵的作用却发挥不明显，财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下，财政对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反，应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障，推给市场竞争主体去承担。突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴；大量经营性的事业单位由财政供养；行政人员冗杂，行政经费膨胀；科技、教育投入不足。养老保险制度实行双轨制，增加财政支出负担。

财政支出结构不合理，公共物品提供不足。表现在保障性支出压力巨大，对调整收入分配作用不足；公益性支出不足，教育、医疗支出水平较低；行政管理型支出不合理，支出与机构改革不同步，人员增长过快；经济建设内部支出不合理，表现在基本建设中公益性项目比重低，对农业、产业升级、自主创新等支出不足；基本公共服务支出均等化程度低等。

政府收入机制不规范。突出表现是税收缺乏法律基础以及税收的费化和收费的“越位”问题严重。目前我国现有税收20多个税种、300多个项目，但只有3个税种是通过立法程序的，即个人所得税、企业所得税和车船税，税收法定原则难以落实。部门立法和政府条例泛滥，也就是说各个部门都在征税。而且，某些领域的税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱。同时，也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。

真正的政府预算制度尚未建立，财政预算管理不科学，不民主，法治化程度低。现行的预算管理体制存在的突出问题是，预算决策过程不民主，缺乏有效的监督，人民无法有效地参与到决策中去。就目前而言，我国预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已经开始执行，形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位；而且，预算编制方法上欠科学性和合理性，不能真实反映实际情况，没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环，例如土地财政资金。再者，预算编制过粗，官员主观因素影响很大。

国有经济盈利性内容较多，存在公共财政和国有资本统一体的双重财政模式。按照公共财政的理念，国有经济只能存在于非营利性的部门。但我国国有经济在经济中占主导地位，控制着国民经济的命脉，其中很大一部分还存在于盈利性部门，表现出很强的逐利性。国有企业（特别是垄断中央企业）通过依靠自身的政治身份、资源等优势，享受了不公平的优惠，进而扭曲价格机制，赚取超额利润，损害经济效率和社会福利。并形成既得利益集团，阻挠进一步的改革。

公共财政管理运行公开性、透明度较差，法治化程度低。就近年来国务院要求各单位公布的每年的“三公”经费来看，大部分部门公布结果很粗放，没有细条，无法起到有效的监督作用。而且，省级以下地方政府财政公开程度很低，官员公开意识淡薄，基本得不到人民监督。老百姓无法知道钱到底是从哪儿来，到哪儿去，对政府的理财行为是一笔糊涂账。同时缺乏规范的政府采购制度，政府采购不公开，造成采购价远高于市场价。法治化不健全，人为因素过大，随机性很强。如重大支出项目不经过人大讨论批准，就像4亿元投资决策的出台；各地省长、书记都有增加预算科目和支出项目的权力，缺乏法律程序监督等。

对策与建议

建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。同时公共财政作为产生于市场经济、并以市场经济为运行平台的财政类型，市场化程度是公共财政公共性得以实现的前提条件。没有充分的市场化，公共财政的建立既无必要又无可能。因此，要想实现真正的公共财政，最根本的就是要建立完善的市场经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用，保护私人产权，建立契约精神，维护良好的公平竞争的市场经济环境，妥善处理好政府与市场的关系。推进民主和法治建设，加强民主监督和参与决策，培养宪政精神。

同时，又要注意财政改革与市场经济改革同步。以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式；以公民权利平等、政治权力制衡为前提规范的公共选择作为决策机制；以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。