对行政事业单位内部控制几点问题的思考

刘艳

摘要：行政事业单位的发展关系着我国的国计民生，随着社会主义事业的不断发展，国家对行政事业单位的内部控制建设越来越重视，2014年一月，《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式实施，在这种情况下，行政事业单位的内部控制面临着很多问题。本文正是依据这种现状，提出了对行政事业单位内部控制相关问题的思考，以期为加强行政事业单位的内部控制建设提供借鉴。

关键词：行政事业单位；内部控制；建设与实施

近年来，随着内部控制规范的实施，我国行政事业单位经济活动的合法合规性有了很大的提高，但是，如今的行政事业单位内部控制中还是存在着较多的问题，违法违规的现象在行政事业单位中还是时有发生，因此，为了加强行政事业单位的内部控制建设，我们必须对行政事业单位内部控制进行更加深入的了解。

一、 我国行政事业单位内部控制相关概念及特征分析

1、 行政事业单位内部控制的基本概念。内部控制是一种与业务运行紧密结合的业务组成部分，是在人的控制之下进行的，受人的影响很大，是一种合理的保证而不是绝对的保障。内部控制是组织一种通过组织实现目标的任务计划、方法等，为组织提供保护资产、防止权力的滥用、提高管理效率的有效方式。我国的单位内部控制的概念是将内部管理水平的提高以及加强廉政风险防控机制的建设作为根本目标的，以单位的实际情况为出发点，着重强调了内部控制中的控制制度、控制目标、控制程序以及控制措施四大方面，是一种动静结合、以风险为导向来设计单位的防范以及管控措施的，有很强的中国行政事业单位的特色。

2、 行政事业单位内部控制目标。我国的法律文件要求行政事业单位的内部控制制度中应该主要包括的目标有：服务目标、合规目标、报告目标、资产以及防弊目标等。我国的行政事业单位内部控制机制的建立原则是建立在我国的国情之上的，是一种强调实践的制度模式。从财政资金的使用，到业务同质化，我国的法律都强调出了行政事业单位在内部控制上与国际公共事业部门的无差异化，务必要保证经济活动的合法合规性以及财务信息的真实完整。

3、 行政事业单位内部控制与监督。我国行政事业单位使用的是公共财政资金，在经营活动中有着较强的特点，产权上有着不明晰的漏洞。因此，我国的行政单位的监督评价是内外部监督相结合的机制，是一种首先强化内部监督，然后设计并建立外部监督网络体系的特殊监督机制。

4、 行政事业单位内部控制的标准。我国行政事业单位的内部控制从单位内控上，对风险评估以及风险控制进行了本土化的应用设计，在单位的业务活动中提出了单位与业务评估的分离，在这之内还加入了预算控制，体现出了我国行政事业单位内部控制的归口管理、单据控制、内部信息公开等特色。

5、 行政事业单位内部控制的范围。我国的行政事业单位内部控制制度是与我国国情相适应的，建立在我国几十年的实践基础上，有着鲜明的中国特色，即党政机关联合，这样的结构既能够承担政府公共管理部门的职能，也能承担下达行政任务的职能，在内部控制中强调了将单位作为独立的控制主体，以内部预算来对部门进行权力制约。

二、 行政事业单位内部控制的实施问题

行政事业单位内部控制的实施有五大要素，美国《联邦政府内部控制准则》将政府的内部控制要素界定为：内控环境、风险评估、控制活动、监控、信息沟通五项，与国内理论上的内部控制要素基本相同。

1、 内控环境。我国行政事业单位的内控环境有着一下几个特点：一是行政事业单位由于不具备公司的管理组织结构，单位的领导者必须对单位的内部控制承担全部责任，将单位财务、审计、纪检监察部门的作用有效地发挥出来，要将外部监管的要求以及单位实际作为优化组织结构的根本依据，在单位中形成三权分立的权利制衡机制。此外，在内部控制中，行政事业单位必须将业务流程中的岗位职责进行明确的分工，在监督的同时兼顾行政效率。二是行政事业单位的资金来自于国家财政，在决策上要实行集体决策，采用集体讨论的形式，并且要实现政务的公开，杜绝领导独自决策的现象，在决策实施之后还要跟踪决策的执行效果，将这个效果与干部的任免升迁联系起来，将责任落实到责任人身上。三是行政事业单位的内部控制需要借鉴企业内部控制的相关措施，对行政事业单位的业务流程进行科学的梳理，建立健全内部控制的责任制度，将内部的业务流程彻底的规范，保证不相容岗位的分离，实现岗位之间的制约及监督。

2、 风险评估。风险评估是防范风险应对危机的有力措施，对行政事业单位有着重要的意义，要求单位在经营过程中不断地关注单位组织层级的宏观风险，还要重视单位业务层级的微观风险。首先，行政事业单位掌握着庞大的公共权力，在目前法律体系尚需完善的社会中，行政事业单位很容易滥用公共权利，出现腐败、舞弊的现象，在行政事业单位中，因为腐败舞弊下马的官员不计其数。此外，行政事业单位在某种程度上说是公共服务的垄断机构，没有市场竞争者存在，控制着公共资源的分配，外界对行政事业单位所掌握的资源十分眼馋，导致贿赂现象的发生，影响到资源的合理配置。其次，业务层面中的业务活动以及业务流程都面临着风险，主要表现为预算控制风险、收支控制风险、采购控制风险、工程项目控制风险、资产控制风险、合同管理风险、基金管理风险等。

3、 控制活动。控制活动作为行政事业单位风险的应对控制措施，应该充分地结合法律的规定，根据单位的实际出发，设计制度规范以及控制方法，从而降低或者规避风险，保证业务的正常开展，实现行政事业单位内部控制的目标。行政事业单位的控制活动应该建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的控制体系，将预算作为单位的业务衔接点，从而合理地设置相关的岗位，明确岗位责任，落实会计控制，确保单位经济活动的规范性，消除人为操纵。

4、 监控。这里的监控在國内也被称为内部监督，关系着行政事业单位内部控制制度的健全性、执行的有效性是否能够实现，是保证行政事业单位内部控制效果的有效办法。在监控实施的过程中，行政事业单位应该设立相对独立的相关机构，将内部控制制度的设计以及运行都纳入监督范围中，应该包括立项评审、内部审计、预算绩效考评、内控自我评价、预算执行等方面，形成领导负责，各部门合作，业务部门自我监督的机制。此外，我国的事业单位在内部监督上往往出现事后处理的情况，缺乏事前以及事中监督，在建设内部监督的过程中要尽量克服这一问题，应该充分的发挥党委纪检以及监察部门的效用，加强党内监督以及廉政建设，及时处理舞弊以及腐败行为，将单位干部的升迁奖罚结合起来，保证内控的全员参与，保证内部控制机制的有效运行。

5、 信息沟通。信息沟通是链接以上四个要素的桥梁，是内控制度有效运行的助推器，单位要根据相关部门的要求将信息规范起来，提高信息的公开性，加强外部的监督，确保信息的真实性以及有效性。在提高信息沟通的过程中，可以引进内控信息化系统，将内控常态化、系统化，促进业务的规范管理，保证内控实施的效果。

结语：行政事业单位的内部控制需要内部与外部的共同作用，在建设行政事业单位内部控制的过程中要努力地了解内部控制的相关问题，明晰内部控制制度建设的一般性原则，而后结合自身的实际情况建设符合本单位的内控制度，只有这样，内部控制制度的有效性才能够得到保障。（作者单位：江苏省常州市勤业中学）

参考文献：

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[2]刘永泽，张亮.2012.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究会计研究，1： 10-19

[3]COSO. 2008.内部控制—整合框架.方红星主译.大连：东北财经大学出版社