对耕地保护中各主体存在问题的探析

张畅

摘要：耕地保护在我国具有重要的政治、经济、社会地位。然而我国目前的耕地保护情况却不容乐观。各个耕地保护的主体由于自身出发点的不同，在对待耕地保护上有不一样的态度和做法，从而衍生出不同的问题。为了让耕地得到真正有效的保护，需要对各个主体进行分析并找到解决问题和激励它们积极性的方法。

关键词：耕地保护；政府；农民；激励

一、 相关概念

（一） 耕地与耕地保护

耕地自古是农民们赖以生存的基础，有了耕地粮食安全才有保障，社会稳定才能得以实现。可如今我国耕地面积在经济快速发展的背景下不断减少。“从1985～2008年，全国耕地面积减少了346万公顷，年均减少15. 1万公顷。”从数量上来看已经是岌岌可危的了。怎么在当今似乎保护耕地与城市发展相互矛盾的命题里寻找解决的办法，必须从了解耕地下手。

耕地是指种植农作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；（2）以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；（3）平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。我国要用世界7%的耕地养活世界上22%的人口，形式相当严峻。为此我国提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”的基本国策， 并通过出台一系列法律、法规， 建立了严格的耕地保护制度。但是我国在耕地保护上更多的是在数量上进行保护，譬如18亿亩耕地红线、实行占补平衡制度……都是从数量上来保护耕地，而对于耕地质量的保护，我国并没有实质性的进展。

（二） 耕地保护中的主体

通过研究可以发现，在耕地保护中，与它相关的主体其一是把握国家宏观大局的中央政府，其二是推动地方经济发展的地方政府，其三是拥有农村集体土地所有权的集体，其四是以耕种为生，直接和耕地相接触的农民。

他们都在耕地保护中发挥着各自的作用，但由于它们存在的利益差，它们耕地保护的目标其实也是不相同的，而这也就成了影响它们对待耕地保护的态度以及影响政策制定、执行和最后的效果的原因。

二、 耕地保护各主体的目标与行为

（一） 中央政府的目标与行为

中央政府土地调控的目标是“实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。”这是中央在经济和政治双重层面上进行考量的结果。

中央政府为了实现这一目标，花大力气制定了许多政策、法律法规。制定了诸如土地管理法、基本农田保护条例，实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等的法规政策。希望以此来推动耕地保护的顺利进行，保证我国粮食安全与社会和谐稳定。

（二） 地方政府的目标与行为

地方政府由于目前的财政分权和政绩考核体制， 其行为目标主要是区域内的经济发展速度和财政增收速度，而耕地保护实际上是与地方政府这一目的相背离的。有调查显示，截止2012年底浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还，而其余省份，最少也有1/5的债务是靠卖地来偿还的。由此可见地方政府对于土地的依赖程度。而征地作为将农村集体土地变为城市建设用地的主要途径，为地方政府提供着重要财源，而一旦加大对耕地的保护势必对征地造成影响，这不是地方政府所乐见的。因此在耕地保护中，地方政府的作用并没有得到有效发挥，甚至是起着负的作用。对于中央关于耕地保护的政策法规也没有有效执行。

（三） 集体的目标与行为

理论上来说，集体所有制是广大农民群众一起所有，自然集体的目标应该是为了农民争取权益，在耕地保护中也应该与农民一道，切实保护耕地不被破坏，让耕地得以高效种植。集体也应该为此而努力。但我国法律虽然规定农村集体土地归集体所有，但是集体存在组、村、乡三级，到底归哪一级集体所有，法律上存在着矛盾，因此这样的产权不明也就导致了各级集体在保护耕地上存在不一致的目标。规模更大更向地方政府靠近的村、乡更容易受到地方政府的影响，从而成为征地的推手，无法真正的保护耕地，而组一级集体力量较小，多方受限，很难在耕地保护上有所作为。

（四） 农民的目标与行为

在我国现行农村土地制度下，农民是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者。他们对耕地保护的意愿、以及耕地利用方式等都会对耕地保护起到很大的促进或阻碍作用。

农民耕地保护的目标是获得经济收益，只有在耕地能为他们取得满意的经济收益时，他们才会积极主动的去保护耕地。在传统农业地区，农民进行的农业生产是“穷而有效率的”，他们进行农业生产的行为也是“理性的”。因为在这样一种环境下，农民生产生活环境相对封闭，没有其他增加收益的途径，农民预期的收益全靠耕作耕地估算。当对耕地的预期收益高的时候，农民就会积极主动的保护耕地，而当他们对耕地的预期收益低的时候，他们则没有足够的动力来从事耕地保护，因为对农民来说，摆脱贫穷提高收益维持生计才是最重要的。

三、 耕地保护的主体存在的问题

“中央政府是以增加全社会福利水平为出发点，而地方政府则是以地方的经济增长来谋求其向上级的政绩显示，农民的出发点是个人利益的最大化。”各个主体有着不一样的出发，也就是说在它们进行具体的决策时，存在不一样的决策动机和过程，从而导致了它们在行为上的差异。而也因此让它们在耕地保护中遇到了困境与问题。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府虽然为耕地保护制定了一系列强势的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于对土地财政的依賴，以及上一章所谈及的地方自身利益的驱动，会运用它比中央政府更加灵活变通这一特点，减弱各项政策在当地的有效性，以保证地方政府在收入和政绩上的利益最大化。

这样一来，就使得中央政府理论上行之有效的耕地保护手段在地方政府的应变之下被架空，地方政府成了土地实际的支配主体。中央与地方的矛盾，让政令无法通达，从而无法对耕地形成有效保护。

（二） 集体的界定不清晰

《宪法》规定我国农村土地归集体所有。但是并没有明确指出是哪一级集体，而在不同的法律文件中对此又做出相互矛盾的解释，导致农村土地集体所有制主体虚化，从而不能发挥集体在耕地保护中应有的作用。在于地方政府的博弈中没有真正的主导力量，处于弱势地位，在对待征地的问题上缺乏真正的发言权。

（三） 农民对耕地保护的认知和意愿不足

耕地历来是农民赖以生存的基础，农民作为耕地的直接使用者，以及祖祖辈辈对于土地的感情，被认为是耕地保护最重要的主体，是耕地保护最后的一道防线。然而，根据调查结果显示，农民虽然普遍认同对耕地需要实施必要的保护，但对于相关的政策却缺乏了解，而在承担耕地保护的责任上也存在着分歧。甚至他们中的大部分人连基本农田这一概念都不清楚。

本章开头就有指出，农民的出发点是追求个人利益的最大化。然而如今农民耕作所得却并不能达到他们的预期的收益，从事非农生产反而能获得比耕地更高的收益，农民也就不可能承担起保护耕地的责任，缺乏保护耕地的积极性。

四、 如何让耕地保护各主体更好的发挥作用

从前面的分析可以看出，农民认同耕地保护的必要性，但是他们对耕地保护的政策缺乏了解，并且没有积极性。地方政府则是与之相反，了解必要性和政策，但没有保护耕地的正面激励，

反而是存在利益上的冲突。为此要让各主体更好的发挥作用，需要进行必须的改进。

（一） 中央政府要加强监督和扶持

中央政府作为国家权力中枢，要坚定不移的查出土地违法。做到绝不姑息绝不手软。同时给与耕地进一步的税费减免，对耕作的农民进行直接的补贴。把税收和行政手段结合，提高耕地的占用税、土地增值税等经济杠杆以及设立土地银行、发行土地债券等金融杠杆来调节耕地资源的可持续利用，达到宏观上保护耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指标

地方政府的政绩考核是硬指标而耕地保护则是软性的指标，在分税制与追求漂亮政绩考核的驱动下，必然会优先考虑发展经济，而不是保护耕地。在这样一种冲突中，地方政府选择发展经济而忽视耕地保护也就成了一种“明智”的选择。与中央政府的博弈也就成了必然。要改变这一状况，需要对地方政府进行有效的激励。改革考核指标，把耕地保护也纳入政绩考核中，并且其重要性不低于经济发展的考核权重。让地方政府内部进行经济发展和耕地保护的运筹抉择，得出符合实际情况的最优解。同时要转变地方经济增长的方式，地方经济的发展不能依赖于土地买卖。

（三） 明晰集体土地产权

把集体土地的所有权明确到组一级的集体，撤销村和乡镇一级的集体。组一级的集体更贴近于真实的农民，能够更加真实的代表农民的意志，不易被地方政府所左右。同时，组一级的集体虽然与地方政府相比仍然处于弱势地位，但产权的明晰能带给农民集体法律上切实的保护，防止地方政府为追逐利益损害农村集体。

（四） 提高农民收益，激发农民积极性

作为耕地保护的最后一环，也是最重要的一环，农民的认知和意愿是非常重要的。而农民追求个人利益最大化的出发点也就决定了要提高农民保护耕地的积极性必须从提高农民收益水平下手。

“在征地出让金中政府及其部门则得到土地收益的60%～70%”这一增值收益分配是存在问题的。应该从土地出让金中拿出更多的部分分给当地的农民以及用于被征地地区剩余耕地的资本投入，免费为农民提高耕地的质量，提升耕作水平，让农民可以从耕地中获取更多的收益。

其次作为农民根深蒂固的一种观念，拥有了土地就等于拥有了一份生存的保障，再怎么也不至于饿死。政府应该建立农村养老保险分级与耕地耕作水平相挂钩的机制。拥有耕地的农户都可以进行投保，而每户农民的耕地，自家进行商议，投保给家中确定的一个人一定的耕地数。往后则按照该耕地的耕作好坏，给与对应投保人较高或较低等级的养老保险评级，影响最终的养老金额发放。

这样的增值收益分配和养老保险分级与耕地挂钩势必让农民在耕地保护中表现的更加积极，从而促使耕地得到真正有效的保护。（作者单位：四川大学经济学院）

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