浅谈城市社区农民工之权益保障

杨满珍

摘 要：随着城市经济快速发展和城市建设的大规模展开，城市中出现一个特殊的社会群体——农民工。大量农民工在为城市建设和发展做出贡献的同时，也忍受着诸多问题的困扰，在就业工种歧视、劳动待遇歧视、农民工在自身培训和子女受教育等方面受到歧视。这是社会制度与法制不健全所致。对策是逐步完善城市社区农民工权益的法律保障机制，加大对拖欠农民工工资的法律责任的追究，赋予农民工选择诉讼的权利，实行劳动争议处理机制中的举证倒置。

关键词：农民工；权益；保障

中图分类号：F323.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0287-04

城市经济的快速发展和城市建设的大规模展开，客观上需要大量的劳动力。而城乡差距的拉大使得城市务工的收入水平远远高于农村务农的收入水平，因此，大量的农村富余劳动力为谋求更高的经济收益，从农村转移到城市就业。于是形成了一个特殊的社会群体——农民工。由于户籍制度的限制以及农民工群体自身的特点，决定了农民工的就业具有很大的流动性，成为现代城市社区中一支庞大的劳动力大军。

大量农民工在为城市建设和发展做出贡献的同时，也忍受着诸多问题的困扰。城市容纳程度的有限，现行制度的弊端以及农民工自身的局限性，使得大多数农民工在城市处于“经济接纳，社会排斥”的边缘地位，产生了青年农民工的融入需求与城市社区接受程度之间的矛盾，并由此衍生了一系列的社会问题。因而，城市农民工之权益保障也就无从谈起。本文结合本地社区实际情况，就城市社区农民工权益保障方面存在的问题、产生的原因及应对措施进行初步的探讨，希望对推进城市社区农民工权益保障有所裨益。

一、城市社区农民工权益保障方面存在的问题

农民工是我国特殊的制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体。这一特殊社会群体的产生，是我国从二元经济转向现代多元经济、从计划经济转向市场经济的转型转轨过程中，推行渐进式改革，各项改革非均衡推进的结果。具体来说，在城乡二元的户籍管理制度没有根本改革的前提下，农村劳动力市场率先放开，农村劳动力被允许自由流动。因此，农村劳动力可以通过劳动力市场的竞争比较自由地选择职业，包括在城市就业，但他们不能自由地选择户口，不能自由地选择永久居住地，不能自由地改变社会身份。农民工的生存状况虽有很大改观，但一些深层次的问题仍不容忽视，主要表现在以下几个方面：

（一）就业工种歧视

城市公共就业服务以及政府举办的劳动力市场，主要服务于城市居民，很少向农民工开放。一些地方出于增加本地就业的考虑，在制定用工政策时，往往对外来农民工实行就业的职业工种限制，甚至干涉企业合法使用农民工。一般情况下，只有那些为城市劳动者所不屑的工作，如脏、累、险、重的粗活，才允许由农民工来填补，而那些收入高、劳动环境良好的工种却为城市居民所独有。这种就业工种的歧视，造成了农民工在择业、医疗、子女求学以及社会保险等方面困难重重，无法享受与城市居民一样的待遇。

（二）劳动待遇歧视

1.农民工的劳动强度大，工资待遇低，劳动时间长，超过了国家规定标准。据河北省2007年10月的一份调查表明。农民工平均每周工作日为5.6天，每天工作时间为9.4小时，每天加班时间为1.4小时。城市农民工每天工作9—10小时的占26.28%，每天工作11—12小时的占10.70%；有2.91%的农民工平均每天工作时间在12小时以上。46.90%的农民工每周工作7天，36.71%的农民工每周工作时间为6天。农民工的工资通常要低于法律规定的最低水平或者低于该地区劳动力的最低水平。一些企业经常搞所谓的“承包制”，只包工作任务，不包工作时间，来逼迫农民工加班加点，无形中取消了农民工应得的加班费用，同时也严重损害了他们的身体健康。

2.拖欠或克扣农民工工资，工资报酬拖欠问题严重。有关统计数据表明：2003年全国1亿多农民工被拖欠工资约1 200亿元，人均千余元。2004年，农民工被拖欠的工资超过1 000亿元。有65%以上的三资企业或者私营企业存在拖欠、克扣农民工工资的现象。有些企业以试用期、三角债、经营亏损等为由，无理拖欠或克扣农民工工资，有些企业明明有按时支付工资的能力也故意拖欠，致使一些农民工辛苦一年连返乡的路费都挣不到。

3.工作及居住环境的恶劣。劳动安全卫生差，身体健康和生命安全受威胁。由于农民工大多从事苦、脏、累、险的工作，卫生条件差、生产工作环境恶劣、职业病危害严重、工伤事故比例高、重特大伤亡事故频繁发生。调查显示，13.86%的农民工没有劳动安全防护措施。在高温下作业，有19.26%的农民工未采取任何防暑降温措施。我国每年因公致残人员近70万，其中农民工占绝大多数。

4.社会福利和保险无着落。城市居民享受的养老、医疗、生育以及工伤保险，对于农民工来说，只是一种奢望。《工伤保险条例》、《失业保险条例》等相关法律法规，大多针对的是农民工从事的较稳定的行业，而对于流动性较大的行业，如建筑业，落实农民工参加社会保险还存在一定的难度。对于未能参加社会保险的农民工来说，劳动收入就是他们生存的唯一来源，一旦他们失去工作的机会和能力，基本的生存都成问题。51%的女性农民工因生育受到企业歧视，其中，30%的妇女虽有产假但基本工资被扣除或降低，21%的妇女因怀孕或生育被企业辞退。

（三）农民工在自身培训和子女受教育方面受到歧视

这主要体现在两个方面：一是农民工自身的受教育权得不到保障。城市社区居民一般都能享受到培训、再学习的机会，即使对于下岗职工，政府也专门开办再就业培训中心为他们服务，以提高他们的职业技能。然而，这些再就业中心并没有向农民工开放。其实，农民工缺乏劳动技能，且文化素质低，更需要进行培训。用人单位通常不愿意出资对农民工进行上岗培训，即使有岗前培训，也是相当有限，而且培训期间只给生活费。二是农民工子女的受教育权得不到保障。据《人民日报》报道，我国1.2亿流动人口中，适龄儿童达200万人左右。尽管国家已经对公办学校的收费标准作了规定，但是在实际操作过程中，由于各地的实际情况和相关部门管理上的漏洞，很多公办学校仍然收取高额借读费，使得许多农民工不得不将其子女送到城市边缘地带的学校读书。这类学校收费低廉，但基础设施简陋、师资力量较差，教学质量很难得到保证。这就导致了他们的这种弱势境遇的恶性循环，客观上扩大了弱势群体的规模，严重阻碍着社会的进步和经济的发展。endprint

二、城市社区农民工权益无法得到保障的原因

农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现角，在这种转变中，我国特定的社会历史条件使农民工权益保障比较困难，当前城市社区农民工合法权益得不到有效的保障，有多方面的原因，既有社会制度方面的原因，也有法律方面的原因，还有农民工自身的原因等等。

1.社会制度存在弊端。传统户籍制度所形成的城乡二元结构是农民工合法权益得不到有效保障的最深层次的原因。中国长期的城乡二元结构，是靠以户籍制度为核心的一系列制度来维系与运行。户籍制度就是管理住户和人口的制度。我国的户籍制度是一种“社会屏蔽”制度[5]，它将中国社会的一部分人排除在城市工业文明之外。农民工无论进城打工多久，也不论在城市居留多久，只要你没有城市户口，就无法改变你的农村户口的身份和地位，许多面向城镇居民的优惠政策，你就无法享有。

2.法制不够健全。我国在法制建设方面虽然已经取得了很大进步，国家也仍然在加强立法建设，但是关于劳动者权益尤其是农民工权益的法律法规还很不成熟。主要表现在：

第一，关于农民工保护法律的欠缺。我国现行的《劳动法》于1995年1月1日开始实施后，对维护劳动者的合法权益起了重要作用。但是《劳动法》的规定比较宏观，主要是以保护全体劳动者为目的，而忽视了农民工的特殊性，不利于农民工的权益保护。所以农民工虽然可根据《劳动法》寻求权益保护，可他们实际所受到的保护远远低于劳动法。《劳动法》中的一些条文存在着“有规定，没标准”，实际操作性不强的漏洞。比如，《劳动法》中规定的劳动争议实行“先仲裁，后诉讼”的解决方式，不利于农民工通过法律途径来维护自己的合法权益。另外，与《劳动法》相关的配套法规不健全。这些都使得农民工的权益受到侵害时无法可依。农民工作为特殊的社会群体，在社会经济生活中的作用和地位越来越重要。但是，我国目前还没有制定专门保护农民工权益的法律，在保护农民工这一特殊群体的权益上还存在盲区，导致保护农民工权益缺乏直接的法律依据。

第二，对劳动者保护力度不够。如劳动者相对用人单位来说明显处于弱势地位，但劳动法并没有向劳动者倾斜，使得劳动者，特别是农民工，无法使自己的合法权益得到切实有效的法律保障。法规的操作性也不强。如《劳动法》规定，订立劳动关系应当签订劳动合同。对于故意拖延不订立劳动合同的用人单位，由劳动行政部门责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。但在现实生活中，对于不签合同的用人单位，行政机关并没有采取有效的制约手段。

第三，在司法方面。其一，由于我国对劳动争议案件是实行“先仲裁，后诉讼”的解决方式，导致农民工在发生劳动争议之后寻求公力救济的金钱和时间成本过高，而救济效率却很低，结果使得大部分农民工的合法权益得不到及时保障。其二，在劳动争议案件举证责任方面，套用民事案件审理中的“谁主张谁举证”的诉讼原则，而大多数农民工文化素质普遍不高，法律知识贫乏，往往无法举证或举证能力有限，也不利于农民工权益的保护。其三，是我国的执法环境不理想。我国有许多法律，但是法律制定出来就被 束之高搁，役有被严格执行。其四现行法律援助制度不健全，使得处于弱势地位的农民工很难获得法律援助。我国司法环境不理想，法律维权的成本高、风险大，是法律难以保护农民工权益的根本原因。

3.农民工的文化素质低，维权意识淡薄，是农民工权益得不到保障的主观原因。“中国的基层社会，尤其是乡村社会，至今基本上仍是一个熟人社会。人们长期在一个地方或者同一个单位生活，形成了各种相互牵连，相互依存的社会关系。人们不愿意为了一般的权利纠纷而严格依法处理，伤及这种社会关系，倒是愿意放弃一些权利，赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。”农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使他们很难接受现代法治观念。

4.工会对农民工权益保护缺位。《工会法》第二条规定，“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”工会作为合法组织，应当维护“工人阶级”整体的合法权益。农民工进城务工，按理当然属于“工人阶级”的范围，但由于我国户籍制度的弊端，农民工在身份上仍然属于农业人口，是“农民阶级”。因此，实践中各单位工会很少考虑到农民工权益的保护。

三、城市社区农民工权益保障的几点对策

由于种种原因，城市社区农民工往往在权益维护方面处于不利境地。因此，要建设好和谐社区，真正保障和维护农民工的合法权益，除了要在全社会范围内营造关心他们的外部环境外，还需建立和完善相关的法律及法律援助体系。

（一）逐步完善城市社区农民工权益的法律保障机制

1.继续深化二元户籍制度的改革。改革城乡的二元户籍制度对于建立和完善社会主义市场经济体制、加快城市化步伐、扩大内需、促进经济发展以及国家长治久安都具有重要意义。传统的户籍制度已经不适应新的经济发展趋势，因此，政府应下决心及早对现行户籍制度进行改革，彻底打破农业户口与非农业户口的身份限制，允许在城市有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员，根据本人意愿办理城镇户口，逐步实现公民迁徙自由，推进城镇化，减少农民数量，最终解决我国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。

2.构建立体化多层次的法律保护体系。我国宪法明确规定公民平等地享有受教育权，劳动权等基本人权。应通过各部门法律、行政法规、地方性法规使宪法赋予所有公民的各项权利能在农民工身上得到具体、全面、充分地落实。当前，除了《劳动法》和国务院颁布的《工伤保险条例》所做的宽泛的规定外，农民工权利几乎没有明确的法律保障。所以，首先应制定专门的《农民工权益保护法》。该法应当规定农民工的各项基本权利，确立保护农民工合法权益的各项基本原则和制度，用专门章节对农民工的职业培训、就业指导、劳动条件、居住环境、政治权利、社会地位和待遇、子女入学等做出原则性规定，任何单位或个人不得歧视和侵犯。同时，还要制定与之相配套的地方性法规，使之具有可操作性。其次，应对《劳动法》进行具体的修改，使它能够更好地保护广大农民工，同时要制定与之配套的劳动合同法、集体合同法、工资法、劳动保护法、劳动监察法、劳动争议处理法等。在劳动法或相关配套法律法规中，应规定不准歧视农民工的用人原则、农民工劳动争议处理费由用人单位预先垫付原则、用人单位招用农民工的特定义务，确立劳动争议或裁或审的制度；农民工工资预先执行制度、明确最低工资支付制度等。endprint

（二）加大对拖欠农民工工资的法律责任的追究

农民工工资问题是农民工权益保护的重中之重。对现阶段解决农民工工资问题要从以下三个方面着手。

1.切实加强对《劳动法》、《妇女权益保障法》和《最低工资制度》等相关法律法规的宣传工作，加大执法力度。要全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理，所有使用农民工的单位必须依法与农民工签订劳动合同。按照“谁用工、谁负责，谁主管、谁负责” 的原则，劳动、卫生等行政管理部门要切实加大执法力度，对没有签订劳动用工合同、没有执行工资最低标准、变相克扣农民工工资、随意延长劳动时间而不给加班费等行为，要严加惩处。

2.进一步完善最低工资制度。我国地区差异较大，不能仅确定一个地区性的最低工资标准，还要逐步制定行业性、工种性最低工资标准。改变政府行政管理部门关起门来确定最低工资标准的作法，要吸收行业工会、行业协会等组织，以及农民工代表参与确定最低工资标准。要建立农民工工资的正常增长机制，通过进一步完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导制度等，引导用人单位合理调整各层次劳动岗位农民工工资水平。

3.建立工资支付保障制度。为从根本上解决拖欠农民工工资问题，形成正常支付机制，要加快建立工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按月足额发放。对农民工集中的用人单位发放工资情况，要实行重点监控。对发生拖欠农民工工资的用人单位，应强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户专账管理，并由劳动主管部门或工会监管。当用人单位发生克扣、拖欠工资现象，或没有执行最低工资标准等规定时，可先用工资保证金进行支付，再进行调查处理或劳动仲裁等处理。

（三）赋予农民工选择诉讼的权利

现行劳动争议处理程序复杂，不利于及时解决劳动争议。因此，劳动者损害赔偿可以灵活选择诉讼方式，保证农民工诉讼的简便高效进行。以追讨工资为例，农民工追讨工资的手段主要还是通过仲裁和诉讼解决。因为以行政手段追讨，随着时间的推移，行政工作重点的变动，追讨农民工工资的工作力度会有所减弱。追讨工资，不是复杂的劳动纠纷，应当尽量简便程序，使农民工不为过于繁琐的程序所累。由于农民工往往都不在户籍所在地工作，想要取得相关部门的一些证明文件比较困难，所以在很多情况下，很难及时获得法律援助。因此，有必要给予农民工选择权，使其可以选择现有的先仲裁后诉讼的程序，也可以直接选择诉讼程序，而不必进行仲裁。由于诉讼程序有二审终审制的保障，直接选择诉讼程序并不影响案件的公正性。这样，既可以简便程序，减轻当事人的讼累，又缩短了诉讼期间，加快了农民工权益的实现，有效地节约了诉讼资源，也不影响案件的公正性。如果农民工提出的讨薪要求即将超过诉讼时效，或者涉及欠薪的人数比较多，法律援助机构可先行受理，及时提供法律援助和服务，真正使这种制度逐步走向规范化、制定化、法律化。

（四）实行劳动争议处理机制中的举证倒置

劳动争议的双方，农民工实际处于弱者地位，举证不能、举证困难使农民工很难在仲裁或诉讼中获得法律支持。因此，对有关工资拖欠、职业病及工伤的劳动争议，都应由用人单位负举证责任。具体有：工伤认定中劳动者人身伤害与用人单位未尽到安全保护义务之间因果关系的举证责任、职业病认定中劳动者人身伤害与用人单位未尽到安全保护义务之间因果关系的举证责任、工资拖欠案件中用人单位对其已付工资的举证责任。

中国是世界上劳动者数量最多的国家，而农民工又占有相当的比重，在任何成熟的市场经济国家，劳动法都被视为最重要的法律之一，因此我们的《劳动法》更应当多从如何切实保障劳动者权益的角度加以重视并修改完善。

（五）创立适应农民工需求的社会保险体制

在我国《劳动法》的《社会保险和福利》专章中，对社会保险制度改革的目标模式作了原则性的规定。它要求国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得可靠的帮助和补偿。但现阶段农民工的社会保险问题是我国社会保险发展的一个瓶颈，应当引起重视。

农民工作为一个特定时期的特定现象，在建立社会保险制度时应当充分考虑农民工的特殊状况。可以考虑建立一种社会保险关系可在城乡之间自由转移、待遇高于最低生活保障的第一层次的社会养老保险制度。农民工由于流动性大，特别是有回乡务农的可能性，致使农民工社会保险有可能中断。尤其是在农村社会保险尚未建立的情况下，农民工社会保险无法向农村转移。如果不能转移，农民工社会保险就不能持续，农民工只得在终止、解除劳动关系或离开原就业地时，用一次性领取的方式来享受社会保险待遇。这实际上起不到社会保险的作用。因而，“一次性领取”社会保险待遇的做法应当由社会保险转移来取代。农村社会保险的转移要在同一统筹地区内、不同统筹地区间及城乡之间和不同险种间分步实施。进城农民工中，有一部分人的转移具有不可逆性，不可能再回到农村。对这部分“沉淀”下来的转移人口，无视其今后的生活保障问题是不现实的。应根据不同情况，采取不同的养老、失业和医疗保险制度。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签订劳动合同的劳动者，应纳入社会保险覆盖范围，就业单位应在支付工资报酬之外为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。

（六）提高农民工自身素质，大力支持工会组织维护农民工合法权益

1.加强学习，从多方面提高农民工的素质，加强对其法律法规意识的培养。首先，农民工应加强自身学习和各类技能的学习。其次，应加强针对农民工的法制宣传，有针对性地选择农民工集中的贫困农村、改制国有企业、建筑工地、大中型煤矿企业、个体私营企业、火车站等地方进行宣传，提高农民工的法律意识，使更多的农民工了解法律援助、劳动仲裁和民事诉讼等相关法律知识以及自身所享有的合法权益，使他们知道如何通过法律手段来维护自身的权益。endprint

2.组织统一的维权组织。吸收农民工加入工会组织，这是维护农民工合法权益在组织上的保障。我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》都对公民的集会结社自由和加入工会组织作出了明确规定。中国工会十三大提出“哪里有职工，哪里就必须建立工会组织”的建会原则，要求最大限度地把职工组织到工会来。此后又不断加大力度，对新建企业，尤其是非公有制企业的工会组建提出了一系列具体的政策措施和要求。这些都为各级工会，特别是企事业单位工会解放思想、积极稳妥地发展符合条件的城镇农民工入会提供了强有力的政策指导，是做好这项工作的根本保证。

（七）充分发挥社会各界的力量，共同维护农民工的权益

除了依靠制度化、法律化的途径解决农民工问题外，还需要充分发挥社会各界的力量，共同维护农民工的权益。城市各级领导机关应高度关注农民工，及时关心和帮助农民工。比如有意识地组织和开展各种形式的社区文化活动，加强居民与农民工的沟通；当农民工权益受到侵害时，积极为其主持公道。新闻媒体则发挥其传媒作用，加强对农民工的正面宣传，让全社会都认识到农民工对城市建设的贡献，从而逐步转变城市居民对他们的歧视；对于侵犯农民工权益的现象和行为要给予曝光，并进行跟踪报道。法律援助中心要以其专业优势，义务帮助农民工，以维护农民工正当权益。

总之，在城市社区农民工权益保护问题上，我们应该以“法律面前人人平等的原则”和“坚持以人为本“的精神为指导，为农民工提供一个自由而公平的空间，使他们真正融入城市社区，为祖国的繁荣富强做出更大的贡献。

参考文献：

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[责任编辑 仲 琪]endprint